單 軫 陳 雅

（南京大學(xué)信息管理學(xué)院，江蘇 南京 210046）

我國的公共文化服務(wù)是“由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務(wù)”[1]。高質(zhì)量的公共文化服務(wù)是保障人民文化權(quán)益的基礎(chǔ)，也是文化強國的基石。我國“十四五”規(guī)劃明確指出，要完善公共文化服務(wù)體系，提升我國文化治理效能，完善文化市場綜合執(zhí)法體制[2]?！蛾P(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》把深化公共文化服務(wù)標準化建設(shè)和推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展作為重點任務(wù)[3]。

立法是公共文化服務(wù)最有效、最強力的保障，也是推進公共文化服務(wù)標準化、均等化、規(guī)范化的堅實后盾。圖書館法、博物館法、檔案館法、文化遺產(chǎn)保護法、信息獲取法等立法構(gòu)成了公共文化服務(wù)領(lǐng)域立法的體系。立法體系以“自由、平等”等理念為核心，涵蓋廣泛，融合公共文化服務(wù)的法理精神與倫理內(nèi)涵，也孕育著公共文化服務(wù)立法的核心要素：一是服務(wù)的公平性，體現(xiàn)為人人都能享受均等機會與平等服務(wù)的權(quán)利；二是服務(wù)的效能性，體現(xiàn)為運用技術(shù)、管理、創(chuàng)新等手段拓展服務(wù)活動，提升公眾的體驗；三是服務(wù)的保障性，即國家和政府給予資金、人力、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面的支持，另外保證公共文化服務(wù)機構(gòu)有一定的自治權(quán)。筆者聚焦于國內(nèi)外公共文化服務(wù)立法要素的比較，抽取有益經(jīng)驗，為我國公共文化服務(wù)的法制建設(shè)提出策略性的建議。

1 國外公共文化服務(wù)立法與特征要素分析

筆者利用北大法寶中的境外法律信息資源指引數(shù)據(jù)庫，以“public culturalservice”為關(guān)鍵詞進行檢索，并根據(jù)主題相似度、國別、發(fā)布時間進行篩選，梳理了幾個較為完善的全國性立法，見表1。

公共文化法是動態(tài)的，時效性和可持續(xù)性的要求驅(qū)使立法機關(guān)以與時俱進的精神，不斷完善自身的法律體系。加拿大《公共服務(wù)現(xiàn)代化法》明確規(guī)定該法時效，時間一到重新立法，中期也經(jīng)過多次法案修正。日本《公共記錄和檔案管理法》也在2016年重新修訂。可以說，各國的立法和法律體系都隨著時代的發(fā)展和需要在不斷優(yōu)化。筆者研究采用每部法律的最新文本，這些立法雖然內(nèi)容和呈現(xiàn)形式各異，但在服務(wù)的公平、效能和保障性要素上的特點有相通之處。

1.1 竭力縮小信息差距

“平等”和“人權(quán)”是公共文化服務(wù)立法理念中最為核心的部分。澳大利亞1996年對《殘疾人服務(wù)法》展開了修訂，明確表示新立法是“針對人而非服務(wù)”的立法，要以直接向殘疾人提供服務(wù)的方式取代過去向殘疾人援助機構(gòu)發(fā)放資金的做法。立法原則應(yīng)建立在公平權(quán)利之上，包括平等獲得服務(wù)、公平評估需求、咨詢權(quán)、隱私權(quán)以及投訴服務(wù)的權(quán)利等諸多方面，并要充分認識到現(xiàn)存的不平等狀況。加拿大《公共服務(wù)現(xiàn)代化法》是一項合并法案，它把老年人安全、移民難民的服務(wù)權(quán)益單獨列為一章。

1.2 以技術(shù)驅(qū)動服務(wù)

技術(shù)是實現(xiàn)服務(wù)高質(zhì)、高效、高能的工具，在所有法案中都提及以強化技術(shù)手段提高服務(wù)質(zhì)量的舉措。美國《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》明確強調(diào)國家要建設(shè)國家信息基礎(chǔ)設(shè)施，《博物館和圖書館服務(wù)法》明確表示，以政策研究、數(shù)據(jù)收集、分析和建模、評估和傳播信息改善博物館、圖書館的信息服務(wù)是一項重要工作。

1.3 看重機構(gòu)建設(shè)與合作伙伴關(guān)系的建立

機構(gòu)建設(shè)是公共服務(wù)持續(xù)獲取資源、資金的有效后盾。英國《公共服務(wù)養(yǎng)老金法案》明確了公務(wù)員的行政職責(zé)范圍，并強調(diào)委員會的作用。美國《博物館和圖書館服務(wù)法》明確提出，促進機構(gòu)能力的規(guī)劃和建設(shè)，以改善區(qū)域各級博物館、圖書館的信息服務(wù)，并建立國際通信和合作網(wǎng)絡(luò)，利用共享的有意義的行動、有能力的數(shù)據(jù)分析和建模來推進信息服務(wù)，滿足社區(qū)需求。

2 國內(nèi)公共文化服務(wù)立法與特征要素分析

利用北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索平臺，以“公共文化服務(wù)”為關(guān)鍵詞進行檢索，共檢得中央法規(guī)司法解釋20篇。選取2017年實施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》[10]（以下簡稱《公共文化服務(wù)保障法》）和2018年實施的《公共圖書館法》進行解讀，見表2。

表2 我國公共文化服務(wù)立法解讀例解

2.1 社會化發(fā)展與社會力量參與

法律中出現(xiàn)的社會力量有公民、法人、博物館、檔案館、紀念館、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、行業(yè)組織等，參與公共文化建設(shè)的渠道有設(shè)立服務(wù)設(shè)施、捐贈、行業(yè)自律等。法律中所列舉的“鼓勵”或“應(yīng)當”作為主要集中于資源的共建共享、管理模式的創(chuàng)新和服務(wù)模式的創(chuàng)新。如《公共圖書館法》第三十二條規(guī)定，公共圖書館館藏文獻信息屬于檔案、文物的，公共圖書館可以與檔案館、博物館、紀念館等單位相互交換重復(fù)件、復(fù)制件或者目錄，聯(lián)合舉辦展覽，共同編輯出版有關(guān)史料或者進行史料研究。社會力量參與并不能取代政府的責(zé)任，許多服務(wù)的創(chuàng)新也需要政府的支持?！豆矆D書館法》第四十五條規(guī)定，國家采取政府購買服務(wù)等措施，對公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館服務(wù)給予扶持。

2.2 特殊群體服務(wù)

我國法律文本中提及的特殊群體有未成年人、婦女、老年人、殘疾人、流動人口等，其中對兒童的服務(wù)條目特別多，有中小學(xué)生、青少年、未成年人、留守兒童等諸多稱呼，這與從娃娃抓起的公民素養(yǎng)教育與科教興國的國家戰(zhàn)略一脈相承。如《公共文化服務(wù)保障法》第十條規(guī)定，國家鼓勵和支持公共文化服務(wù)與學(xué)校教育相結(jié)合，充分發(fā)揮公共文化服務(wù)的社會教育功能，提高青少年思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)。特殊服務(wù)的方式有成立專門的服務(wù)點、館、站，針對不同群體特點提供個性化服務(wù)以及設(shè)備協(xié)助等，為用戶平等獲取公共文化服務(wù)提供保障。

2.3 均衡發(fā)展與服務(wù)覆蓋面

我國法律文本中提及的特殊區(qū)域有革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)等?！豆参幕?wù)保障法》中有9處出現(xiàn)“城鄉(xiāng)”“農(nóng)村”字樣，這既是城鄉(xiāng)一體化政策實施的必要，也是公共文化服務(wù)均衡發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，更是彌合用戶與知識資源鴻溝、提升公共文化服務(wù)覆蓋面的重要體現(xiàn)。

2.4 特色化資源供給

我國法律文本中提及的特殊資源有少數(shù)民族資源、地方文獻資源等，這是我國文化基因庫的有機組成部分。供給方式包括創(chuàng)作生產(chǎn)、收集文獻、資源整合、譯制、資源傳播等，說明我國立法不僅重視建設(shè)特色資源、保存人類文化遺產(chǎn)，還重視特色資源的傳播和利用、弘揚中華傳統(tǒng)文化。要加強帶有民族特色、區(qū)域特色和地方特色的知識資源挖掘，提升公共文化服務(wù)的效能。

2.5 技術(shù)服務(wù)

技術(shù)要素多以“數(shù)字化”“鼓勵利用技術(shù)”的字樣出現(xiàn)于法律文本中，大數(shù)據(jù)、人工智能等具體技術(shù)尚未涉及，表現(xiàn)出對技術(shù)環(huán)境變化的滯后性。技術(shù)服務(wù)的立法內(nèi)容集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如《公共文化服務(wù)保障法》第三十三條規(guī)定，國家統(tǒng)籌規(guī)劃公共數(shù)字文化建設(shè)，構(gòu)建標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，而對如何運用技術(shù)保護用戶隱私等內(nèi)容并未涉及。

3 國內(nèi)外公共文化服務(wù)立法保障的共同點分析

3.1 “均等”“普惠”“民權(quán)”等服務(wù)精神的確立

每一項立法都提到公共文化服務(wù)是免費的、無償?shù)模⒋龠M其對每一個人可獲可及?！豆参幕?wù)保障法》強調(diào)，要照顧兒童、流動人口等特殊群體的特性，有針對性地開展公共服務(wù)，并“因地制宜”“協(xié)調(diào)發(fā)展”；“豐富人民群眾精神文化生活”“保障公民基本文化權(quán)益”分別寫進了《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》。國外法案中也多有對特殊群體服務(wù)的說明款項，致力于縮小人群信息差距，確保資源和服務(wù)能被每一個人平等地獲取。

3.2 強調(diào)公共文化服務(wù)的社會職能

日本《公共記錄和檔案管理法》表示，記錄、保存的公文是支撐健全民主主義根基的國民共有的知識資源，作為主權(quán)者的國民可以主動利用。美國《博物館和圖書館服務(wù)法》聲稱，聯(lián)邦的方案是為了支持經(jīng)濟和社區(qū)發(fā)展，為教育和研究提供保障，提高數(shù)字掃盲技能。而促進中國特色社會主義文化繁榮發(fā)展，提高全民族文明素質(zhì)，為將我國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強國添磚加瓦更是我國公共文化服務(wù)發(fā)展的目標。

3.3 多元的機構(gòu)保障機制

我國法律文本中，公共文化服務(wù)體系擁有國家-省-市-區(qū)的四級政府保障，并設(shè)立服務(wù)標準、提供服務(wù)資源；公益性文化單位、基層綜合性文化服務(wù)中心、機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)事業(yè)單位也被鼓勵和支持開展服務(wù)，傳播公共文化，形成了“政府主導(dǎo)，社會力量參與”的保障機制。國外立法中，公職人員、理事會、社會組織也都是保障公共文化服務(wù)實施的積極因素，建立合作伙伴與學(xué)習(xí)伙伴關(guān)系被放在了突出位置。

3.4 國家層面的信息技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施保障

國內(nèi)外的法案都很看重信息技術(shù)的應(yīng)用，并強調(diào)國家在數(shù)字化建設(shè)中的引領(lǐng)和支撐作用。如《公共文化服務(wù)保障法》把數(shù)字化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力作為政府保障的重要指標，明確國家應(yīng)當構(gòu)建標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)公共文化信息資源庫，實現(xiàn)基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共建共享；支持開發(fā)數(shù)字文化產(chǎn)品，推動利用寬帶互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)提供公共文化服務(wù)。美國《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》把建設(shè)國家信息基礎(chǔ)設(shè)施、培育用戶的數(shù)字素養(yǎng)放在戰(zhàn)略位置。

4 國內(nèi)外公共文化服務(wù)立法保障的差異點分析

4.1 立法適用客體的差異

國外的法律一般是針對城市公共文化機構(gòu)的立法，我國的法律特別強調(diào)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如《公共文化服務(wù)保障法》第三十五條提到，國家重點增加農(nóng)村地區(qū)的公共文化產(chǎn)品供給，促進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化。但國外的全國性立法中卻很少出現(xiàn)“農(nóng)村”“鄉(xiāng)村”等字樣。

4.2 立法實施細節(jié)的差異

國外立法對于資金、維權(quán)和資源分配的規(guī)定更為細致，而我國立法作為綱領(lǐng)性文件，規(guī)定比較宏觀。例如在提供服務(wù)資金方面，澳大利亞《殘疾人服務(wù)法》規(guī)定資金不能下發(fā)到提供公共服務(wù)的機構(gòu)，而要切實提供到接受服務(wù)的人群。我國《公共文化服務(wù)保障法》要求政府將公共文化服務(wù)經(jīng)費納入本級預(yù)算，安排公共文化服務(wù)所需資金。

4.3 立法文本中服務(wù)方式表述的差異性

國外的法律文本許多都是“啟發(fā)式服務(wù)”的描述，如美國《博物館和圖書館服務(wù)法》突出使用技術(shù)的目的是培養(yǎng)和提高“用戶查找、評估、組織、創(chuàng)建和交流信息的技能，以及發(fā)展數(shù)字公民身份和負責(zé)任地使用技術(shù)的相關(guān)素養(yǎng)”[4]。而我國立法中強調(diào)的是資源保障和國家保障，是一種“提供式服務(wù)”的表述。我國《公共文化服務(wù)保障法》以“公共文化服務(wù)提供”作為第三章，表示政府應(yīng)當支持開展“全民閱讀、全民普法、全民健身、全民科普和藝術(shù)普及、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承活動”。

4.4 立法主體的差異性

我國立法中強調(diào)的是“政府主導(dǎo)、社會力量參與”，法律責(zé)任主要也是由行政人員和行政部門承擔(dān)；國外法案的立法主體更為多元，理事會、非營利組織、用戶等也發(fā)揮著比較自主且影響深刻的作用。例如英國《公共服務(wù)養(yǎng)老金法案》中明確表示，除了公職人員外，計劃經(jīng)理、養(yǎng)老金委員會、計劃建議委員會應(yīng)共同主持養(yǎng)老金計劃的設(shè)立，并對發(fā)放的每一筆經(jīng)費負責(zé)。

5 對我國公共文化服務(wù)立法的啟示

5.1 重視公共文化服務(wù)多元主體的協(xié)同

我國的公共文化服務(wù)以馬克思主義為指導(dǎo)，弘揚中國特色社會主義先進文化，滿足人民精神文化需求，保障人民權(quán)益，致力于建設(shè)社會主義文化強國。這不能僅僅依靠政府政策，而應(yīng)凝聚合力，將社會上一切的積極因素調(diào)動起來。

現(xiàn)有法律幾乎都明確了各個主體的義務(wù)和職責(zé)，但對于國家、公益事業(yè)單位、高校、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等服務(wù)主體的相互關(guān)系并沒有更細致的揭示。后續(xù)立法應(yīng)當重視公共文化服務(wù)多元主體的協(xié)同作用，充分考慮我國國情，在堅持政府主導(dǎo)的前提下，最大程度地激發(fā)社會力量的活力、保護他們的利益，為人民群眾建立科學(xué)規(guī)范、開放融合、持續(xù)健康的公共文化服務(wù)體系。

5.2 兼顧多元用戶群體的差異

用戶群體存在階層差異，這需要在綱領(lǐng)性的法律文獻中加強劃分，明晰層次，并依靠協(xié)同過濾算法、技術(shù)手段解決受眾個性化服務(wù)、精準服務(wù)、智慧服務(wù)的問題。美國《博物館和圖書館服務(wù)法》中提到了加強用戶數(shù)據(jù)采集以作為服務(wù)依據(jù)的原則，值得借鑒。針對老年人、兒童、殘疾人、農(nóng)民工等弱勢群體，不僅需要從服務(wù)理念和精神上竭力喚起圖書館等文化機構(gòu)保證服務(wù)公平的意識，還要切實在行動上有所規(guī)定，必要時可單獨立法。

考慮到我國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，用戶群體差異還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異及貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)與中心地帶的差異等。立法需要繼續(xù)融合協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展理念，彌合地區(qū)信息鴻溝，縮小信息差距，消除信息貧困，因地制宜、因時而變地給予信息弱勢群體資源和法律保障。

5.3 秉持以人為核心而非以服務(wù)為核心的理念

“公共文化服務(wù)”的核心不在服務(wù)，而在人。澳大利亞《殘疾人服務(wù)法》一開始只規(guī)定把經(jīng)費發(fā)放到委員會和服務(wù)機構(gòu)中，后來補充了經(jīng)費必須切實用于公共服務(wù)客體的內(nèi)容。日本《公共記錄和檔案管理法》中申明，檔案保存不是目的，而是手段，這項服務(wù)的目的是給公民提供文化資源，利用才是目的。

秉持人文精神是公共文化服務(wù)立法的基本原則，這要求公共文化服務(wù)的機構(gòu)不得以經(jīng)費、人員、設(shè)施等資源緊張為借口剝奪公民的文化權(quán)利，也要求每一筆資金到達圖書館或文化館之后，能用在“刀刃”上。如盲目跟風(fēng)引入3D打印技術(shù)造成了資金的浪費[5]，實際情況卻是無人需要。以人為本是我國社會主義文化本質(zhì)的體現(xiàn)，也為法律的頒布實施和未來修訂明確了方向，一切以滿足人民日益增長的精神文化需求為立法前提。

5.4 建立技術(shù)、空間、資金的多維保障體系

智慧時代，技術(shù)要素在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的作用越來越大，區(qū)塊鏈具有去中心化、可追溯性、開放性、高可信度等特點，有利于實現(xiàn)公共文化資源的智能確權(quán)，保障了各機構(gòu)主體的合法權(quán)益，能解決公共文化資源權(quán)屬不明、難以溯源等問題；5G技術(shù)提升數(shù)字圖書館與數(shù)字公共文化服務(wù)的效能；機器人等技術(shù)豐富了公共文化服務(wù)的形式，提高了服務(wù)的精準度。關(guān)于技術(shù)的立法亟待細化，如立法不僅需要說明“支持運用技術(shù)”“利用傳播技術(shù)”，還要說明利用什么關(guān)鍵技術(shù)以達到什么目的；不僅要在文本中強調(diào)國家建設(shè)公共文化數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)，而且要加入與公眾切實利益相關(guān)的契合點，如用戶的技術(shù)保護、技術(shù)素養(yǎng)等[11-12]。

大數(shù)據(jù)分析需要在空間內(nèi)布滿傳感器，利用物聯(lián)網(wǎng)采集、傳送用戶數(shù)據(jù)作為精準服務(wù)的基礎(chǔ)。空間作為公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，本身就能給群眾帶來至關(guān)重要的服務(wù)體驗?？臻g場景的作用也越來越突出。麗江在“文旅融合”的號召下，建立了以文化和旅游強市的戰(zhàn)略，營造出“天地院”“手工作坊”等具有地方特色與體驗性的文化場景，從供給側(cè)和需求側(cè)共同發(fā)力，傳播歷史文化知識，啟發(fā)用戶思維[13]。面向未來，立法需要繼續(xù)增加有關(guān)技術(shù)和空間的條款，并明確它們在公共文化服務(wù)中的作用。目前，我國公共文化服務(wù)的資金來源主要依靠政府投入，因此在立法中，加大投入并對經(jīng)費的標準、依據(jù)、用途做出細致的規(guī)定是必要的，而不僅僅是說支持捐款或提供資助。通過立法，明確建立技術(shù)、空間、資金等多元保障機制的必要性和合法性，而不是僅僅依靠政府保障，才能保證公共文化服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

6 結(jié)語

公共文化服務(wù)立法保障體系的建立非一朝一夕之事，法律的貫徹落實需要得到具體實踐的檢驗。研究對比國內(nèi)外公共文化服務(wù)立法的主要特征，為國內(nèi)未來的相關(guān)立法和法律修正提供策略建議，以期能對保障用戶的基本權(quán)益、建立健康的公共文化服務(wù)法制環(huán)境、保證公共文化服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展有所裨益。