邵秀麗

（臨沂市水文中心，山東臨沂 276000）

近年來，隨著臨沂市邁入全面建設(shè)現(xiàn)代化強市的快速發(fā)展階段，用水需求日益增加，水資源緊缺，供需矛盾突出。在實施用水戶水權(quán)確權(quán)登記，明確用戶權(quán)益基礎(chǔ)上，探索開展水權(quán)改革，利用市場機制優(yōu)化配置水資源，有助于破解水資源瓶頸制約，提高水資源利用效率和效益，進而撬動區(qū)域水利行業(yè)改革創(chuàng)新的新局面，保障臨沂市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

1 水資源利用現(xiàn)狀

1.1 水資源緊缺制約經(jīng)濟社會快速發(fā)展

臨沂市水資源貧乏，人均水資源量僅為473 m3，不足全國人均水資源量的1/4。且降水時空分配不均，汛期集中降雨占年降水量的70%左右，短時強降雨形成的雨洪資源難以開發(fā)利用，水資源緊缺日益成為制約臨沂市快速發(fā)展的重要因素。統(tǒng)計資料顯示，2021 年度臨沂市萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為31.68 m3，萬元工業(yè)增加值用水量13.17 m3，用水水平接近發(fā)達國家水平，水資源利用水平進一步提升難度很大。當前，臨沂市依然處于搶抓機遇、加快發(fā)展的階段，對水資源的需求日益增加。在暫無外調(diào)水的情況下，如果沒有當?shù)厮Y源的有力支撐，臨沂市水資源緊缺的現(xiàn)狀長期存在。

1.2 用水結(jié)構(gòu)不合理加劇水資源短缺

近年來，在現(xiàn)有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況下，臨沂市用水結(jié)構(gòu)比例失衡，特別是農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比例高達51%～61%。而渠系水利用系數(shù)僅為0.64 左右，有近一半的水在輸送過程中被浪費掉。在春灌農(nóng)忙時節(jié)，降雨嚴重偏少，農(nóng)業(yè)灌溉用水擠占了其他行業(yè)用水，減少了水資源的有效供給，而經(jīng)濟快速發(fā)展增加了工業(yè)對水資源的需求，對水資源承載能力構(gòu)成巨大壓力。

1.3 水資源浪費現(xiàn)象普遍

在群眾的舊觀念中，水是取之不盡，用之不竭的，加上水價偏低，各行業(yè)浪費水現(xiàn)象普遍存在。工業(yè)企業(yè)特別是高耗水企業(yè)用水回用率低，經(jīng)污水處理廠處理后的再生水利用率偏低，農(nóng)業(yè)大水漫灌依然存在，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率居高不下，居民在生活中浪費水行為時有發(fā)生，節(jié)水形勢亟待改善。

2 主要做法

2.1 制度化引領(lǐng)

開展水權(quán)市場化初期，核心是建立一套明確的交易規(guī)則和程序，制定公開透明的交易制度規(guī)則，維護水權(quán)交易雙方合法權(quán)益。2021 年12 月28 日，臨沂市結(jié)合實際情況，制定印發(fā)《臨沂市水權(quán)交易管理實施辦法（暫行）》，進一步明確了臨沂市水權(quán)交易的基本原則、主要目標、交易類型和許可范圍、交易方式和程序、交易期限和費用以及監(jiān)督管理責任。蘭山區(qū)、平邑縣分別出臺《臨沂市蘭山區(qū)水權(quán)交易管理實施辦法（試行）》《平邑縣水權(quán)交易管理實施辦法》；羅莊區(qū)、河東區(qū)、費縣等6 個縣（區(qū)）相繼制定了水權(quán)交易實施方案。

2.2 創(chuàng)新型探索

按照“一縣一方案”的工作思路，創(chuàng)新推出“交易平臺+水權(quán)轉(zhuǎn)讓+取水備案”的模式，實現(xiàn)交易平臺多樣化、交易對象自由化、交易方式透明化、政府監(jiān)督公開化，開創(chuàng)臨沂市取水交易的先河。2021 年8 月20 日，沂水縣借助中國水權(quán)交易所平臺，促成山東諾好佳食品有限公司與山東潤德康食品有限公司達成兩年共1 萬m3的水資源使用權(quán)交易，標志著臨沂市首筆同行業(yè)間水權(quán)交易在沂水縣落地，提供了可借鑒、可推廣的“沂水樣板”。2021 年12 月9 日，莒南縣陡山灌區(qū)灌溉管理所借助山東省公共資源（國有產(chǎn)權(quán)）交易中心，采用網(wǎng)絡(luò)競價（協(xié)議成交）交易方式，將持有的500 萬m3取水權(quán)使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給莒南縣水務(wù)發(fā)展集團有限公司，標志著山東省首例跨行業(yè)間水權(quán)交易在莒南縣正式落地，開創(chuàng)了“農(nóng)業(yè)輔助工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的全新格局，在山東省起到示范引領(lǐng)作用。

2.3 規(guī)?；l(fā)展

2021 年以來，臨沂市水權(quán)交易改革圍繞“節(jié)水增效”，落實縣（區(qū)）主體責任，大力推動水權(quán)改革先行先試。在取水戶取水權(quán)確權(quán)方面，工業(yè)用水權(quán)全部登記，農(nóng)業(yè)灌溉取水確權(quán)全面推進，累計取得取水權(quán)人數(shù)3 456 個，發(fā)放取水許可證照3 799 本，許可取水量17.8 億m3，建立了取水基本單位名錄信息庫，同時對新進和退出取水權(quán)人及時更新、動態(tài)管理，為下步水權(quán)交易奠定堅實基礎(chǔ)。在具體水權(quán)交易方面，12 個縣（區(qū)）均開展了水權(quán)交易，共完成水權(quán)交易49 例，成交水量587.41 萬m3，成交金額107.36 萬元，初步完成“從量到質(zhì)”的變化。

3 存在問題

3.1 改革不平衡不充分

一方面鑒于臨沂市縣域縣情差別大，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，造成用水量不同；沂河水系、沭河水系、東運河水系等5 大水系自然稟賦迥異，水資源總量不均，水系間聯(lián)通差等條件，造成多數(shù)縣（區(qū)）改革廣度、深度不足，特別是區(qū)域水權(quán)交易未邁出實質(zhì)步伐。另一方面用水戶參與積極性還不夠高，購買意愿不強和惜售現(xiàn)象并存，水權(quán)交易市場普遍不活躍。

3.2 制度配套滯后

當前，水利部門試點水權(quán)交易改革尚處于起步階段，還缺少《水法》等上位法的支撐，法律體系尚未完全定型，賦予水權(quán)改革的改革創(chuàng)新空間較小，不足以滿足水權(quán)改革的需要。各部門溝通和聯(lián)系不強，部門間缺乏改革協(xié)同性，未出臺相應的激勵政策，缺乏水資源稅、節(jié)水等方面政策支持。

3.3 交易價格偏低

從2021 年交易情況來看，當前水權(quán)交易普遍存在價格偏低的問題。取水權(quán)的平均成交價格僅為0.67 元/m3，遠低于居民與工業(yè)用水價格，雖然為用水地區(qū)及企業(yè)帶來了經(jīng)濟效益，但不利于發(fā)揮水權(quán)交易市場價格杠桿的作用，進而降低了轉(zhuǎn)讓方的水權(quán)交易意愿。莒南縣農(nóng)業(yè)灌溉用水戶水權(quán)成交價格僅0.1 元/m3，對相關(guān)農(nóng)戶及農(nóng)戶組織來說，節(jié)水并出售用水指標的收益過低，不利于水權(quán)交易的后續(xù)發(fā)展。

3.4 行業(yè)參與度不足

根據(jù)2021 年臨沂市水權(quán)交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參與水權(quán)交易的主要為工業(yè)，農(nóng)業(yè)等其他行業(yè)鮮有參與，交易數(shù)量和水量較低。工業(yè)方面完成交易44 例，占交易總數(shù)的90%，但交易取水戶僅占取得水權(quán)總戶數(shù)（1 936 戶）的2.3%，交易水量為85.66 萬m3，占交易總水量（587.41 萬m3）的14.6%，工業(yè)取水戶交易積極性不高，交易水量偏低。農(nóng)業(yè)方面僅莒南縣陡山灌區(qū)灌溉管理所完成交易1 例，為農(nóng)業(yè)用水出售至工業(yè)，實現(xiàn)跨行業(yè)水權(quán)流動。農(nóng)業(yè)水權(quán)交易量同用水量、耗水量相比過小，仍有較大的節(jié)水潛力和水權(quán)交易空間。

4 建 議

4.1 構(gòu)建多部門協(xié)作機制

目前，臨沂市水權(quán)交易改革以水利部門為主導，實施力度有限，可以結(jié)合節(jié)水聯(lián)席會議制度，建立發(fā)展改革、財政、行政審批、水利、稅務(wù)、工信、農(nóng)業(yè)、行政執(zhí)法等政府部門間工作協(xié)同推進機制，強化政府服務(wù)保障，實現(xiàn)改革聯(lián)動，共同推進水權(quán)交易改革事業(yè)；并成立由部門間專家和技術(shù)人員組成的技術(shù)指導組，對水權(quán)交易法律法規(guī)、交易類型和許可范圍、交易方式和流程等開展技術(shù)指導和培訓。

4.2 積極出臺政策，加大支持力度

水權(quán)改革是對現(xiàn)行取用水管理制度的調(diào)整和創(chuàng)新，應積極爭取上級改革試點政策支持，并探索建立地方水權(quán)改革容錯糾錯和“紅線”制度，釋放改革活力。進一步建立符合臨沂市實際的政策辦法。發(fā)展改革部門可探索推動形成更合理的水權(quán)交易定價機制，財政、水利部門設(shè)立節(jié)水獎勵基金，稅務(wù)部門實行水資源稅收減免、抵扣等，促進水權(quán)交易市場進一步發(fā)展。通過多種手段的協(xié)同推進，激活用水戶節(jié)水活力，推動市場化機制在優(yōu)化水資源配置中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。

4.3 拓寬水權(quán)交易廣度

一是在臨沂市范圍內(nèi)推廣農(nóng)業(yè)用水交易，激勵更多農(nóng)戶建設(shè)節(jié)水項目并通過水權(quán)交易獲益，從而更有效實現(xiàn)水資源的節(jié)約利用與合理分配；二是引入更多元化的交易類型與主體，不僅在同行業(yè)之間交易，也探索更多跨行業(yè)、跨區(qū)域間的交易，從而進一步擴大市場規(guī)模、增加市場活力，創(chuàng)造更多經(jīng)濟價值與生態(tài)價值；三是在交易水資源類型上，探索通過市場機制實現(xiàn)雨水、再生水資產(chǎn)化，并將其納入水權(quán)交易市場，提高對雨水、再生水等非常規(guī)水資源的利用率。

4.4 加大監(jiān)督力度

各級水行政主管部門要加強水資源用途管制，強化水權(quán)交易市場監(jiān)管，完善計量監(jiān)控體系，拓寬農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水監(jiān)控范圍，推進水資源管理信息化，提高水資源監(jiān)控能力和預警水平。建立第三方影響評估和補償機制，加強社會監(jiān)督，使水權(quán)交易有序規(guī)范開展。

4.5 做好宣傳引導

充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)平臺、手機客戶端等宣傳媒介，通過設(shè)立專欄、專題、短信推送等方式，加大水權(quán)改革宣傳力度，大力宣傳水權(quán)改革新政策、新進展、新成效，推動用水結(jié)構(gòu)、方式轉(zhuǎn)變，提高用水效益和節(jié)水水平，促進水資源可持續(xù)利用。