吳麗秋 浙江省溫州市泰順縣財政局

引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在基層政府治理體系和治理能力中發(fā)揮著重要的作用，是國家財政體系中的“最后一公里”。要求不斷加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，建設(shè)規(guī)范化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體系，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職責(zé)，提升公共服務(wù)意識和服務(wù)水平。每年下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金種類和主管部門較多，主要包含各類項目類資金和補助性資金。有涉及人（戶）的補助性資金、支農(nóng)惠農(nóng)和建設(shè)類的項目性資金、村級組織運轉(zhuǎn)補助資金等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要對財政資金起到就近就地監(jiān)管的功能，不斷提高資金安全。本文將以泰順縣為例，試著闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在的問題，并提出相關(guān)建議。

一、我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理主要經(jīng)驗做法

（一）不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度

制定和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度，泰順縣人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于全面強化和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的實施意見》（泰政辦〔2021〕56號）文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職責(zé)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)（決）算管理、各項收支的統(tǒng)籌管理、財政資金績效管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理、債務(wù)風(fēng)險管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管集體經(jīng)濟“三資”管理等方面明確。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理行為，強化預(yù)算執(zhí)行管理，全面推行國庫集中支付管理，陸續(xù)出臺泰順縣行政事業(yè)資產(chǎn)管理辦法，泰順縣政府投資項目工程預(yù)算備案管理辦法、泰順縣一事一議財政獎補項目工作管理辦法等制度。全面完善財政資金內(nèi)控管理制度建設(shè)，規(guī)范支出管理。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員培訓(xùn)，重點突出對新招錄或交流進入財政系統(tǒng)的人員進行上崗培訓(xùn)、專項培訓(xùn)，每年定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)成常態(tài)化，2022年鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部財經(jīng)管理知識培訓(xùn)22人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員開展培訓(xùn)192人次。

（二）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)（決）算管理

按照《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》和《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》依法科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)（決）算，規(guī)范預(yù)算編制制度，確實需要進行預(yù)算追加或者調(diào)減的情況，嚴(yán)格按預(yù)算規(guī)定調(diào)整，并按審批流程報批。編制預(yù)（決）算報表，并根據(jù)實際規(guī)定在指定網(wǎng)址進行公開，確保編制流程符合程序，提高編制質(zhì)量，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和社會的監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算的透明度，嚴(yán)格按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算審批制度。按照“量入為出”“收支平衡”的原則合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出預(yù)算，不允許編制赤字預(yù)算。

（三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管手段

通過成立縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級資金監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，切實履行工作職責(zé)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管工作成常態(tài)化管理機制。縣級財政部門聯(lián)合審計、紀(jì)委或者委托第三方機構(gòu)定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行基層財政資金安全專項檢查。縣級財政部門每年至少開展2次資金安全檢查工作，主要對我縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計機構(gòu)設(shè)置情況、內(nèi)部控制建設(shè)情況、財務(wù)管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況、資產(chǎn)管理情況等方面開展檢查工作。通過檢查及時發(fā)現(xiàn)問題根源，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對問題整改，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安全。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政每年度對資金監(jiān)管信息通達、公開公示、抽查巡查等進行自查管理，針對補助性和項目類資金定期進行抽查巡查，主要對其資金發(fā)放情況、發(fā)放流程、補助標(biāo)準(zhǔn)、公開公示情況等進行檢查，對于佐證材料應(yīng)裝訂成冊、建檔保存，2021年補助性資金信息個數(shù)2035個，公開公示個數(shù)860個，自查個數(shù)508個；項目類資金信息個數(shù)1990個，公開公示個數(shù)771個，公開公示個數(shù)455個?？h級財政部門再對資金進行抽查巡查，查漏補缺，有效堵塞漏洞，每年縣級財政部門開展資金監(jiān)管2次。

（四）利用數(shù)字化平臺對資金規(guī)范管理

加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化管理，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)系統(tǒng)運用、國庫集中支付全面推行、一體化采購平臺價格監(jiān)控等，實行資金有效監(jiān)控。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務(wù)平臺和一鍵達利民補助系統(tǒng)規(guī)范資金發(fā)放管理，泰順縣人民政府印發(fā)《關(guān)于全面落實“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務(wù)平臺”管理+“一卡通”發(fā)放的通知》（泰政辦〔2020〕28號）文件，通過平臺實現(xiàn)“社?？ā睘橐豢ㄍòl(fā)放管理，有效地避免七卡八卡現(xiàn)象。2021年5月推廣應(yīng)用溫州市政府推行的一鍵達利民補助系統(tǒng)，由一鍵達系統(tǒng)推送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)平臺進行發(fā)放。通過大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)匹配，發(fā)放項目進行分類管理，保障每個項目資金精準(zhǔn)發(fā)放，全過程智能監(jiān)管。其中，2020年通過系統(tǒng)發(fā)放項目數(shù)55項，金額30117.08萬元；2021年通過系統(tǒng)發(fā)放項目數(shù)143項，金額35135.78萬元；2022年通過系統(tǒng)發(fā)放項目數(shù)84項，金額378308.88萬元。2021年開始，補助項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放調(diào)整成縣級主管部門統(tǒng)一發(fā)放，有效減輕基層負(fù)擔(dān)，提高資金監(jiān)管效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在的問題分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)隊伍薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)隊伍相對薄弱，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)與其他機構(gòu)合署辦公，尚未設(shè)立獨立的財政機構(gòu)的情況，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)19個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)單獨設(shè)立8個，合署辦公個數(shù)11個。財政人員隊伍配置方面存在財政人員流動性強、專業(yè)性不強、人員數(shù)量不足的情況?；鶎迂斦藛T缺乏積極有效的激勵措施，晉升空間有限，留不住專業(yè)技術(shù)人才。雖然規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)專職人員應(yīng)不少于3名，其中省級小城市培育試點鎮(zhèn)和省級中心鎮(zhèn)專職人員不少于5名的制度規(guī)定，但是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往達不到基本要求，嚴(yán)重影響財政工作有序開展和管理。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理不夠規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對縣級財政下達指標(biāo)編制不夠及時；專項財政資金支付進度緩慢；賬務(wù)處理不及時，實際操作存在滯后性；原始憑證報銷流程、裝訂存檔不規(guī)范；鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項專戶多，未及時清理撤戶等。資產(chǎn)管理方面存在“重資產(chǎn)配置，輕資產(chǎn)管理”的情況，資產(chǎn)配置、采購流程不規(guī)范，資產(chǎn)采購后入賬不及時，資產(chǎn)管理系統(tǒng)信息與賬務(wù)處理原始憑證金額、數(shù)量存在不一致，長期掛賬的資產(chǎn)未經(jīng)相關(guān)流程進行核銷，資產(chǎn)管理員職責(zé)不明確等都容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算漏洞風(fēng)險。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度執(zhí)行不夠到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要建立內(nèi)控制度和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法，但在實際執(zhí)行中容易出現(xiàn)制度執(zhí)行不到位的情況。分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗機制缺乏有效執(zhí)行、存在財政資金支付流程不夠規(guī)范。財政利息收入未及時上繳國庫，長期掛往來款，以收坐支的風(fēng)險；存在大額現(xiàn)金不規(guī)范列支費用等風(fēng)險。未根據(jù)制度要求定期開展內(nèi)部自查，針對重點項目專項資金除上級組織開展檢查外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主動性不強，不能及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理中的問題并整改，堵塞風(fēng)險漏洞。普遍存在依賴性，缺乏主動完善內(nèi)控制度。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的有限性與日益增長財政支出形成矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟過程中，特別是項目資金列支需求大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不夠或者僅靠上級財政補助資金。在重大基礎(chǔ)項目建設(shè)上，出現(xiàn)資金短缺，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了拉動經(jīng)濟發(fā)展，從外地挖掘稅源以增加本地財政收入，而在進行招商引資過程中實行稅收優(yōu)惠政策，卻難以從根本上增加地方財力。反而容易出現(xiàn)政府隱性債務(wù)或者違法違規(guī)融資的行為。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理問題的對策研究

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)設(shè)施配置，配強機構(gòu)人員隊伍

規(guī)范化管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施配備，有固定辦公場所及明顯標(biāo)識，安全穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，確保數(shù)據(jù)的安全性，有足夠的財務(wù)人員編制數(shù)量。有安全的檔案室存放財務(wù)憑證、賬簿等，并由專門人員管理和整理。根據(jù)實際情況增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制，實行專業(yè)對口招聘，建設(shè)專業(yè)性強、素質(zhì)高、責(zé)任心強的財政人員隊伍。配備相對應(yīng)的崗位人員，執(zhí)行崗位不相容原則，會計與出納崗位不相容，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理效率。實行能上能下的輪崗制度，能走的進來，也能上得去的激勵制度，形成引進來、留得住、用得好的良性機制。避免出現(xiàn)財務(wù)人員基層服務(wù)年限期滿未進行崗位交流，或者頻繁調(diào)離財政崗位，青黃不接的狀況。通過自主培訓(xùn)、委托培訓(xùn)等方式鼓勵財政人員接受專業(yè)技能培訓(xùn)，提升相對應(yīng)業(yè)務(wù)水平，穩(wěn)定財政人員隊伍管理，同時加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部財經(jīng)管理知識的培訓(xùn)。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控制度建設(shè)，規(guī)范資金發(fā)放流程

切實落實內(nèi)控制度，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控建設(shè)是從嚴(yán)治黨、加強黨風(fēng)廉政的重要舉措。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控制度建設(shè)，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭、監(jiān)督等部門的具體職責(zé)。建立集體議事決策機制，重大事項資金多重把關(guān)審核，實行崗位不相容原則。嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，針對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是項目性專項資金下達后分配等重點領(lǐng)域，定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部自查工作，建立內(nèi)控自我評價監(jiān)督機制。認(rèn)真對照內(nèi)控制度、專項風(fēng)險防控辦法及相關(guān)操作規(guī)程，挖掘和堵塞管理，防范和化解風(fēng)險，確保資金審核流程規(guī)范，資金發(fā)放有保障。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職責(zé)，切實加強財政資金監(jiān)管

鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“一級政府、一級財政”的基本要求，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地、就近監(jiān)管的職能，體現(xiàn)監(jiān)管優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金主要以補助性和項目資金為主，完善內(nèi)控制度，建立健全資金管理和發(fā)放責(zé)任制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對發(fā)放的財政資金要把好公示關(guān)，對于補助性資金根據(jù)補助政策、補助對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)等通過“村務(wù)公開欄”或者“財務(wù)公開欄”進行公開，對公示舉報的案例進行核實，并及時上報上級備案。項目類資金要從申報、工程實施、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)參與和實施全程監(jiān)管，重點抓好項目申報、公示、實施及評估驗收四個環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍的財政資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、程序、財務(wù)管理情況及使用和實施情況進行抽象檢查、巡查，定期整理抽查巡查情況并裝訂成冊、建檔保存，實現(xiàn)財政資金“事前、事中、事后”全過程的監(jiān)督管理?？h級財政主動加強與相關(guān)部門協(xié)調(diào)及配合，加強工作指導(dǎo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在有效的資金監(jiān)管范圍內(nèi)發(fā)揮積極的作用。建立縣鄉(xiāng)兩級信息通達制度，規(guī)范信息溝通制度，通過指定途徑進行信息傳遞。

（四）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資產(chǎn)管理，提高國有資產(chǎn)使用效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在國有資產(chǎn)管理中要充分發(fā)揮其作用，及時處理國有資產(chǎn)配置、使用和處置。嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)存量和實際需求情況配置資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對配置資產(chǎn)資金來源嚴(yán)格把關(guān)，實行標(biāo)準(zhǔn)的政府采購程序。做到賬賬和賬實相符，資產(chǎn)信息來源有跡可循。對于新增資產(chǎn)配置按預(yù)算程序配置，因特殊情況確需調(diào)整或追加資產(chǎn)配置，按資產(chǎn)配置流程，嚴(yán)格實行政府采購程序。通過相應(yīng)處置方式及時處置國有資產(chǎn)，嚴(yán)格履行決策和審批程序，辦理資產(chǎn)變更或核銷手續(xù)。對于國有資產(chǎn)因出租、出售等形成的收入，不得坐支截留，要及時上繳國庫，按照非稅收入“收支兩條線”管理?？h級財政部門加強對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督、指導(dǎo)，不定期開展檢查指導(dǎo)工作，有效維護國有資產(chǎn)的安全和完整。

（五）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理，全面開展績評價機制

在規(guī)范執(zhí)行預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，強化預(yù)算管理執(zhí)行，嚴(yán)格控制經(jīng)費支出，縮減“三公”經(jīng)費支出，實行分類限額管理，并執(zhí)行全面監(jiān)督管理。完善和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出和審批制度落實，審核每一張原始憑證真?zhèn)?，審批、支出等符合制度流程。?guī)范財政撥款及財務(wù)報銷手續(xù)，嚴(yán)禁對財政撥款資金進行挪用和截留，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)金支付，備用金進行限額管理，防止“白條”入庫入賬。在財政撥款報銷過程中，對于具體經(jīng)辦人、審核人及相關(guān)對應(yīng)財務(wù)人員在票據(jù)上簽字等環(huán)節(jié)不可隨意代簽、帶領(lǐng)等，禁止公款私存私放、以收坐支、私設(shè)賬戶等情況，避免不必要的損失。禁止將財政專項撥款費用轉(zhuǎn)至過渡性賬戶而未對具體款項進行專項分配，禁止違規(guī)發(fā)放補貼津貼等。對票據(jù)進行專人負(fù)責(zé)管理，加強票據(jù)的管理，定期對賬、開展內(nèi)部自查等，并建立檢查檔案。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收支全面納入績效管理，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金績效管理機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益和合理配置。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自評方式對資金使用相關(guān)情況、項目實施效果等進行績效評價，在必要情況下可以要求第三方機構(gòu)參與績效結(jié)果評估，將績效評價結(jié)果作為政府績效考評的重要內(nèi)容，以提高資金使用效率。

（六）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險防控，利用好數(shù)字平臺功能

健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險防控機制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性債務(wù)風(fēng)險防控能力。嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)變相舉債融資，為其他單位或者組織提供擔(dān)保服務(wù)等。明確政企分開，對于確實需要的投資建設(shè)資金需要向上級提出問題需求，不得變相進行舉借債務(wù)。強化問責(zé)機制，對違法違規(guī)舉債行為與考核機制掛鉤，追責(zé)問責(zé)機制有效落實，有監(jiān)管手段，才能管理好。不管是實行鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位，還是按照縣級部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均實行國庫集中支付管理制度，按規(guī)定要求注銷不必要的資金賬戶，清理撤銷其他專戶。全面實施國庫集中支付改革，實行國庫系統(tǒng)監(jiān)控功能，進一步保證資金安全。利用好大數(shù)據(jù)背景下支付平臺兌現(xiàn)功能，實現(xiàn)國庫集中支付平臺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務(wù)平臺、一鍵達系統(tǒng)等系統(tǒng)的對接貫通，實現(xiàn)補助對象信息自動匹配查詢，補助金額發(fā)放到固定的賬戶，保障資金發(fā)放安全、準(zhǔn)確，積極推廣應(yīng)用省廳開發(fā)的“浙里基財智控應(yīng)用”監(jiān)管系統(tǒng)。

結(jié)語

從內(nèi)控制度、資金監(jiān)管、績效管理、數(shù)字平臺等多方面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理建設(shè)，建立長效管理機制，縣級財政部門要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促力度，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在基層政府建設(shè)中的重要作用。