李春林 劉杰美

一、引言

高等教育政策是國家為了實現(xiàn)一定時期高等教育發(fā)展目標，而制定的關(guān)于高等教育的行動指南，對高等教育的發(fā)展起到至關(guān)重要的調(diào)控作用[1]。我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措，主要是圍繞處理好政府與高校的關(guān)系，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務三管齊下推動政府職能轉(zhuǎn)變[2]。自2015年開始，中央政府出臺了一系列政策持續(xù)推進高等教育“放管服”改革，這一領(lǐng)域的政策體系不斷豐富和完善。2015年5月12日，國務院出臺了《2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》（以下簡稱《工作方案》），正式拉開了我國高等教育“放管服”改革的序幕。2017年4月6日，教育部等五部門出臺了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），成為我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的專門文件。隨著實踐領(lǐng)域的持續(xù)推進，近年來學者們在高等教育“放管服”改革推進過程中針對府學關(guān)系[3-5]、制約因素[6-8]、法治建設[9-11]、政策特征[12-13]等問題進行了深入探討。

這些研究為分析和理解我國高等教育“放管服”改革提供了思路，為后續(xù)研究奠定了基礎。但當前研究仍存在以下兩個問題：一是研究較多側(cè)重于經(jīng)驗性分析，更多地關(guān)注我國高等教育“放管服”改革的宏觀問題和實施路徑，對政策文本的研究較少；二是缺乏理論分析框架的應用，導致研究的深度不足。政策文本是政策思想的物化載體，是政府處理公共事務的真實反映和行為印跡。通過對政策文本進行分析，可以更加細致、客觀地探討政策科學研究命題[14]。因此，本研究引入制度文本分析框架，探究我國高等教育“放管服”改革政策的典型特征及演進趨勢，并根據(jù)分析結(jié)論提出針對性優(yōu)化策略。

二、數(shù)據(jù)來源、分析框架與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究以2015年5月12日國務院《工作方案》為時間起點，通過中國政府網(wǎng)以及教育部、科技部、財政部等中央政府部門的官方網(wǎng)站，檢索獲取2015年5月12日至2021年12月31日的中央政府層面發(fā)布的相關(guān)政策文件。為保證政策文本的權(quán)威性、完整性和代表性，本文確定如下政策文本遴選標準：發(fā)文機構(gòu)是中央政府，包括中共中央、國務院及中央政府相關(guān)部門；政策內(nèi)容包含與高等教育“放管服”改革直接相關(guān)的信息；政策類型選取“意見、方案、規(guī)劃、辦法、通知”等。根據(jù)以上遴選標準，最終確定153份中央層面政策文件作為研究對象，代表性政策文本如表1所示。

（二）分析框架

制度具有制度安排、組織、制度文本等多種形式[15]。制度文本是一個復雜的系統(tǒng)，由不同功能和相關(guān)層次組成，奧斯特羅姆、豪林沃斯、布坎南等在制度給定的基礎上，對整個制度體系進行了層次劃分[16-18]。由于制度并非總是給定的且具有復雜性，楊立華等在這些研究的基礎上提出了我國制度文本的三層次分析框架，分析制度文本內(nèi)容的不同層次及其作用[19]。

本文結(jié)合已有研究成果并在借鑒楊立華提出的制度文本三層次分析框架基礎上，根據(jù)我國高等教育“放管服”改革政策的特點，提出分析我國高等教育“放管服”改革政策制度文本的框架，如圖1所示。本文提出的制度文本分析框架，包括三個層次，即理念規(guī)劃層、基本制度層和操作實施層，具體分為9大要素。理念規(guī)劃層是高等教育“放管服”改革政策的頂層設計，規(guī)定改革所堅持的原則性共識，主要涉及政策理念、政策目標和政策范圍等內(nèi)容?；局贫葘邮歉叩冉逃胺殴芊备母镎叩暮诵膶哟危?guī)定改革的主要內(nèi)容與任務，主要涉及政策主體、政策主題和政策客體等內(nèi)容。操作實施層是高等教育“放管服”改革政策實施的基本保障，規(guī)定改革過程所要采取的措施，主要涉及行為策略、監(jiān)督方式和保障措施等內(nèi)容。

圖1 我國高等教育“放管服”改革政策的制度文本分析框架

（三）研究方法

本文使用的研究方法主要是內(nèi)容分析方法。內(nèi)容分析法是一種定量分析方法，通過對政策文本內(nèi)容進行編碼，將非定量的原始文本材料轉(zhuǎn)換為定量的可供分析的數(shù)據(jù)信息，以此揭示政策文本內(nèi)容的本質(zhì)。本研究以153份中央層面政策文本為研究對象，首先將分析框架所提出的三層次結(jié)構(gòu)作為一級框架，將9個核心要素作為二級框架，并根據(jù)具體的政策內(nèi)容確定核心要素的統(tǒng)計內(nèi)容（詳見表2），據(jù)此來研究我國高等教育“放管服”改革政策的典型特征與演進趨勢。

表2 我國高等教育“放管服”改革政策統(tǒng)計內(nèi)容說明

本文應用NVivo 12軟件按照“政策編號-分級標題-具體條款”的編碼規(guī)則對篩選出的153份高等教育“放管服”改革政策文本進行編碼。一次編碼形成一個參考點，政策文本中如果一個條款涉及多個內(nèi)容要素，則按句進行編碼，并將其歸類為不同的具體內(nèi)容，以保證政策編碼分類的準確性。完成初步編碼后，對照編碼內(nèi)容與原始政策文本，核查是否存在與研究無關(guān)的條款或語句，最后整理編碼內(nèi)容作為最終編碼結(jié)果。

三、我國高等教育“放管服”改革政策的典型特征

（一）理念規(guī)劃層

1.政策理念

政策理念是政策文本制定的導向，指導著政策文本內(nèi)容的設計和選擇。我國高等教育“放管服”改革的政策理念是指政策的指導思想、基本原則等。153份政策文本大多對“應當遵循的指導思想和改革發(fā)展的基本原則”作出了規(guī)定。指導思想上，在全部政策文本中，有75%的政策將指導思想確定為“全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，按照‘四個全面’戰(zhàn)略布局，深化高等教育領(lǐng)域‘放管服’改革”或“全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”等。由此可見，我國高等教育“放管服”改革的指導思想是以中國共產(chǎn)黨全國代表大會精神和中央全會精神為基本遵循，高等教育“放管服”改革也成為國家改革發(fā)展的重要內(nèi)容?；驹瓌t方面，高等教育“放管服”改革政策所確定的基本原則包括堅持黨的領(lǐng)導，樹立正確的政治方向、堅持問題導向，把破解制約高等教育發(fā)展的體制機制障礙作為著力點、堅持分類施策。根據(jù)不同領(lǐng)域、行業(yè)特點，定向發(fā)力、堅持育人為本，將健全服務體系作為落腳點等，重點圍繞教育發(fā)展過程中的“堵點”“困點”和“盲點”推進改革。

2.政策目標

政策目標是指決策者希望通過實施政策所達到的效果與目的，清晰明確的政策目標有利于厘清目標主體責任，強化政策執(zhí)行力度[20]。根據(jù)高等教育“放管服”改革政策文本具體內(nèi)容，可將政策目標概括為四個方面：提高高等教育質(zhì)量、破除體制機制障礙、激發(fā)高校辦學活力以及完善中國特色現(xiàn)代大學制度。政策目標內(nèi)容要素及具體內(nèi)容如表3所示。政策目標共計編碼184條。其中“提高高等教育質(zhì)量”政策目標出現(xiàn)頻次和占比最高?！捌瞥w制機制障礙”和“激發(fā)高校辦學活力”兩個政策目標出現(xiàn)頻次和占比較高。最后是“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”政策目標，大學制度是大學核心競爭力的一個重要影響因素[21]，但在四個政策目標中占比最少。

表3 政策目標內(nèi)容要素及具體內(nèi)容

從表3可知，“提高高等教育質(zhì)量”政策目標中人才培養(yǎng)是重點，體現(xiàn)在加快“雙一流”高校建設、建成高水平研究生教育體系、提高教育教學質(zhì)量、建成人才培養(yǎng)基地、落實立德樹人根本任務等方面，支撐構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展[22]。“破除體制機制障礙”政策目標中，完善評價制度是重點，體現(xiàn)在完善評價機制、改進評價方式、建立健全分類評價體系和優(yōu)化評審標準等方面，旨在扭轉(zhuǎn)不科學的教育評價導向，提升教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平?！凹ぐl(fā)高校辦學活力”政策目標中“授權(quán)”是重點，體現(xiàn)在自主進行學科專業(yè)的設置與調(diào)整、賦予科研管理更大自主權(quán)、擴大高校資產(chǎn)處置權(quán)限、下放職稱評審權(quán)等方面，旨在讓學校擁有更大辦學自主權(quán)，以激發(fā)廣大教學科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性?！巴晟浦袊厣F(xiàn)代大學制度”政策目標中，高校內(nèi)部治理是重點，體現(xiàn)在加強高校法治工作建設、推進高校黨支部建設、加強教師隊伍建設等方面，突出教師主體地位，規(guī)范大學內(nèi)部各種權(quán)力關(guān)系。

3.政策范圍

政策的適用范圍影響著政策實施的有效性，超過一定范圍可能會使政策失去原有的效能和權(quán)威[23]。我國高等教育“放管服”改革的政策范圍包括限定的行為范圍與適用的領(lǐng)域范圍。從限定的行為范圍來看，我國高等教育“放管服”改革政策中的“放”為簡政放權(quán)，行為上表現(xiàn)為政府下放權(quán)力，減少沒有法律依據(jù)和法律授權(quán)的權(quán)力，清理多個部門重復管理的權(quán)力；“管”實質(zhì)上是放管結(jié)合，行為上表現(xiàn)為創(chuàng)新和加強監(jiān)管職能，對高校辦學行為進行監(jiān)督；“服”是優(yōu)化服務，行為上表現(xiàn)為減少政府對高校的干預，減少審批行為，營造有利的發(fā)展環(huán)境?？梢姡覈叩冉逃胺殴芊备母镎叩男袨榉秶际菄@轉(zhuǎn)變政府職能展開。就適用的領(lǐng)域范圍而言，我國高等教育“放管服”改革政策涉及教育事業(yè)改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革、教育管理信息化工作、科技體制改革、專業(yè)設置與學位授權(quán)審核管理、高校改革發(fā)展資產(chǎn)資金管理、教師隊伍建設改革、科技成果轉(zhuǎn)化工作、教育教學改革與拔尖學生培養(yǎng)、高校教師評價制度改革、高校黨組織建設與高校思想政治工作質(zhì)量提升、教育督導體制機制改革等方面?？梢?，我國高等教育“放管服”改革政策的領(lǐng)域范圍觸及改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化服務、科研管理、學科專業(yè)設置、資產(chǎn)資金管理、教師隊伍、科技成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、評價制度、黨建與思政工作、強化監(jiān)管等領(lǐng)域。通過分析可知我國高等教育“放管服”改革政策行為范圍清晰、領(lǐng)域覆蓋范圍全面。

（二）基本制度層

1.政策主體

政策主體即政策的制定與頒布者，各政策主體自身的性質(zhì)和擁有的資源，影響著其參與改革的能力和程度。參與政策發(fā)布的主要機構(gòu)包括中共中央、國務院、中共中央辦公廳、國務院辦公廳、教育部、財政部、科技部等34個機構(gòu)，所有機構(gòu)中出現(xiàn)頻率最高的是教育部（74次，占27.0%），其次是國務院辦公廳（37次，13.5%）、財政部（27次，占9.9%）、國務院（21次，占7.7%），四者共計出現(xiàn)159次，占各機構(gòu)出現(xiàn)總數(shù)的58.1%，反映了在高等教育“放管服”改革推進過程中這四個機構(gòu)參與改革的能力與程度較高。政策主體是判斷政策影響力的重要因素，為了進一步評估政策主體對高等教育“放管服”改革的影響強度，根據(jù)發(fā)布政策機構(gòu)的級別，筆者對我國高等教育“放管服”改革政策縱向效力進行層級劃分，政策效力等級分布情況如表4所示。政策效力從A到C呈現(xiàn)為由高到低排列，中共中央、國務院發(fā)布的政策最具有權(quán)威性，其他次之。從政策數(shù)量上看，等級為A的政策與等級為B的政策發(fā)布數(shù)量共計150份，占總體的98%。由此可見，我國高等教育“放管服”改革政策主體不僅參與能力和程度較高，對政策的影響力也較大。

表4 政策效力等級分布情況

2.政策主題

政策主題是具體政策內(nèi)容的高度概括，根據(jù)高等教育“放管服”改革政策的具體內(nèi)容，政策主題主要分為六類：人才隊伍建設、學科專業(yè)建設、科研管理、人事管理、運行管理機制和資產(chǎn)資金管理（見表5）。政策主題共計編碼1 094條，其中人才隊伍建設、學科專業(yè)建設，是占比最高的兩個政策主題。科研管理、人事管理、運行管理機制，是占比較高的三個政策主題。最后是資產(chǎn)資金管理占比最少。可見，人才隊伍建設和學科專業(yè)建設是我國高等教育“放管服”改革重點關(guān)注的主題。

表5 政策主題內(nèi)容要素及具體內(nèi)容

從表5可知，“人才隊伍建設”政策主題中人才培養(yǎng)、人才評價和人才激勵保障是政策供給的重點，多項政策把人才培養(yǎng)作為中心工作，聚焦質(zhì)量效益，以體制機制創(chuàng)新作為持續(xù)發(fā)展的保障。人才評價工作中提出要克服唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項等弊病，建立正向?qū)虻娜瞬旁u價體系[24]，意在通過各項激勵保障措施，充分調(diào)動人才的積極性和主動性?！皩W科專業(yè)建設”政策主題中，教育教學、學位授權(quán)、學科專業(yè)設置和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是政策供給的重點，意在通過豐富教學手段、革新教學技術(shù)，來增強教學深度、廣度；“學位授權(quán)”和“學科專業(yè)設置”主題提出要適應社會需求變化，推動質(zhì)量標準提檔升級；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面注重服務能力的提升，營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍?！翱蒲泄芾怼闭咧黝}中科研成果管理、科研項目管理、科研經(jīng)費管理是政策供給的重點，著重探索完善科研成果、知識產(chǎn)權(quán)的歸屬及利益分配機制，整合財政科研投入體制，重點投向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域，營造有利于潛心研究的環(huán)境?！叭耸鹿芾怼闭咧黝}中職稱評審、人員聘用、薪酬分配是政策供給的重點，涉及由高校自主組織職稱評審、自主評價，遵循按需設崗、按崗聘用、競爭擇優(yōu)、合同管理的原則，自主制定招聘或解聘條件和標準等政策，支持高校建立健全有利于提高競爭力的內(nèi)部分配機制，自主確定本校績效工資結(jié)構(gòu)和分配方式。“運行管理機制”政策主題中黨的領(lǐng)導、民主管理和學術(shù)治理、高校評價是政策供給的重點，多個政策文本明確指出應發(fā)揮黨委領(lǐng)導的核心作用，履行管黨治黨、辦學治校的主體責任，拓展師生參與學校民主治理的渠道和途徑，加快學校治理結(jié)構(gòu)改革，對高校建設過程中實現(xiàn)大學功能、內(nèi)涵發(fā)展及特色發(fā)展成效進行多元多維評價?！百Y產(chǎn)資金管理”的重點是改進經(jīng)費使用管理，通過改革完善經(jīng)費使用管理制度，加大教育經(jīng)費投入，優(yōu)化高等教育撥款結(jié)構(gòu)，來提高經(jīng)費使用效益。

3.政策客體

政策客體即政策所要作用的對象，包括特定的政策問題和目標群體[25]，可通過準確識別政策問題來明晰政策客體邊界，鎖定目標群體。我國高等教育“放管服”改革的政策問題主要是如何構(gòu)建良性府學關(guān)系、解決制約高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙、擴大和落實高校辦學自主權(quán)等問題。基于此，將目標群體劃分為政府各關(guān)涉教育部門（如教育部、財政部、科技部、國家發(fā)展改革委等、地方各級政府組織）、高等學校、社會組織和群體等三種類別。政策作用于政府，要求政府放權(quán)、規(guī)范權(quán)力的運作，凡是高校能夠自主管理的事項，相關(guān)權(quán)限都要下放，最大限度地減少政府對微觀事務的管理，強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府從管理者身份轉(zhuǎn)向服務者身份轉(zhuǎn)變；政策作用于高等學校，使之具備自主辦學的能力，解決學科專業(yè)、編制、崗位、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費使用管理等方面的深層次問題，激發(fā)高校辦學活力；政策作用于社會組織和群體，要求社會發(fā)揮監(jiān)督職能，對政策的主體、政策的對象、政策的內(nèi)容進行監(jiān)督，運用社會監(jiān)督的預防、矯正等功能，保證政策的有效執(zhí)行。三種客體類別體現(xiàn)出我國高等教育“放管服”改革政策客體的多元化特征。

（三）操作實施層

1.行為策略

行為策略即各主體在改革過程中所采取的確保改革順利推進的措施，涉及組織領(lǐng)導、宣傳教育、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主體責任和試點示范五個方面。高等教育“放管服”改革政策行為策略數(shù)量及比例如表6所示。首先是組織領(lǐng)導。各級教育、發(fā)展改革、財政等方面的主管部門通過加強宏觀指導，切實擔負起推進高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能改革的重任；各高校黨委通過全面統(tǒng)籌各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面的資源和力量，力戒形式主義、官僚主義，加強體制機制、項目布局、隊伍建設、條件保障等方面的系統(tǒng)設計，協(xié)調(diào)推進重點任務落實。其次是宣傳引導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，應通過及時總結(jié)推廣經(jīng)驗做法，加大宣傳力度，凝聚共識，營造良好改革氛圍，推動形成狠抓落實、勇于創(chuàng)新、注重實效的工作局面。各級黨委和政府牢固樹立大局意識和全局觀念，密切協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動、相互借鑒，推動各項改革任務落實，形成改革合力。最后是主體責任和試點示范方面，應通過發(fā)揮主體作用，主動作為、銳意創(chuàng)新。完成好重大改革創(chuàng)新任務須進一步落實高校建設主體責任和辦學自主權(quán)，提升高校治理能力和治理水平；著力解決建設難點和堵點問題須通過選擇條件成熟的領(lǐng)域或區(qū)域先行先試，探索簡便實用的制度、規(guī)范和流程，形成新路徑和新模式，以點帶面，逐步擴大改革范圍?？梢?，我國高等教育“放管服”改革的行為策略形成了以“健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同時重視宣傳教育”為主的推進方式，并通過強化主體責任、形成試點示范等措施促進政策更好地推行，這些措施有利于將外部效應內(nèi)在化，對各主體的約束力較強。

表6 行為策略數(shù)量及比例

2.監(jiān)督方式

監(jiān)督方式即改革過程中對各主體進行監(jiān)督的方式，包括監(jiān)督監(jiān)管的方式和處置措施。監(jiān)督監(jiān)管主要體現(xiàn)在三個方面。一是進行考核評估。通過構(gòu)建政府、學校、社會等多元參與的評價體系，建立健全教育督導部門統(tǒng)一負責的教育評估監(jiān)測機制，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和社會組織的作用，進行第三方評估。通過建立健全效能評估和監(jiān)督考核制度，開展績效評估考核指標體系研究，確保公平。二是構(gòu)建監(jiān)管體系。通過加強事中和事后監(jiān)管體系建設，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，完善信用機制、“雙隨機”抽查。通過改進政府對高校的管理方式，研制監(jiān)管責任清單，明確監(jiān)管內(nèi)容、主體、方式、程序、問責追究。通過探索建立高校巡視工作制度，加強對高校執(zhí)行的監(jiān)督和巡查。三是強化信息公開和社會監(jiān)督。通過校園網(wǎng)等網(wǎng)絡平臺公布改革方案和實施計劃、進展情況及標志性成果，接受社會監(jiān)督。相對于傳統(tǒng)的強制性政策規(guī)定，新型的監(jiān)管機制往往以資源配置為紐帶，且強調(diào)高等學校辦學自主權(quán)行使的“任務導向”。處置措施包括正向的獎勵激勵和負向的懲罰處置。正向的獎勵激勵有12條（占19.7%），主要體現(xiàn)在對綜合評價高、實際效果好的高校按照有關(guān)規(guī)定予以表彰獎勵，對證明行之有效的經(jīng)驗和做法，及時總結(jié)提煉在全國推廣等。負向的懲罰處置有49條（占80.3%），主要體現(xiàn)在及時督促學校進行整改，逾期不改正的，可采取調(diào)減、暫停招生等，對不作為、亂作為的行為嚴肅問責，對借機謀取私利、搞利益輸送的違紀違法問題依法依規(guī)嚴肅查處，對推進試點工作不力、無法達到預期目標的，及時取消試點資格、終止支持等措施。通過以上分析可知，監(jiān)督方式對各主體的約束力較強，減少了集體行動中回避責任等現(xiàn)象。

3.保障措施

保障措施即保障政策有效施行的措施，涉及優(yōu)化服務、政策保障、經(jīng)費保障和人才培訓四個方面。高等教育“放管服”改革政策保障措施數(shù)量及比例如表7所示。優(yōu)化服務體現(xiàn)在兩個方面。一是改進服務質(zhì)量，體現(xiàn)為簡化優(yōu)化服務流程、精簡和規(guī)范辦事程序、縮短辦理時限等內(nèi)容。二是提高辦事效率，體現(xiàn)為依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，積極推動高校公共服務事項網(wǎng)上辦理，充分利用信息化手段，提高管理的效率和便利化程度等內(nèi)容。政策保障要求各地區(qū)、各部門要按照國家統(tǒng)一部署要求，積極穩(wěn)妥做好新舊政策銜接、標準完善等各方面工作。完善教育決策意見征集和專家咨詢制度，完善相關(guān)法律制度，研究制定相應的規(guī)范法規(guī)，妥善解決改革中出現(xiàn)的各種新情況和新問題。經(jīng)費保障主要通過強化資源配置，加大資金投入、加大財稅支持、完善融資服務，強化經(jīng)費投入的育人導向，切實做好經(jīng)費保障，完善差異化投入機制。人才培訓則是通過建立健全多層次、多形式、重實效的培養(yǎng)培訓體系，定期開展管理人員、教學人員、科研人員培訓，提高管理意識和教育教學保障水平。

表7 保障措施數(shù)量及比例

四、我國高等教育“放管服”改革政策的演進趨勢

基于對現(xiàn)有我國高等教育“放管服”改革政策文本的梳理和分析，審視高等教育“放管服”改革政策文本的發(fā)展變化，有助于準確把握高等教育“放管服”改革的演進過程和階段特征，從而利于我們精準研判高等教育“放管服”改革政策進一步發(fā)展的著力重點和趨勢走向。

（一）理念規(guī)劃層：政策理念穩(wěn)定、政策目標深化、政策范圍拓展

從全面貫徹落實黨的十八大精神到全面貫徹落實黨的十九大精神，我國高等教育“放管服”改革政策理念遵循并順應國家發(fā)展改革主線，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，始終緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”，推進高等教育“放管服”改革，政策理念保持穩(wěn)定。我國高等教育“放管服”改革的政策目標大致經(jīng)歷了兩個演進階段。第一個階段是2015年國務院出臺《工作方案》以后，這一時期的政策目標以“推進”為主，旨在加強頂層設計，從宏觀上推進高等教育“放管服”改革。第二階段是2017年教育部等五部門出臺《若干意見》以后，這一時期政策目標進入“深化”階段，高等教育“放管服”改革政策的目標向縱深推進，指向更加清晰具體。圍繞高等教育“放管服”改革，我國在2015年發(fā)布了改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化服務、科研管理、學科專業(yè)設置、資產(chǎn)資金管理等6個領(lǐng)域的政策；2016年新增了教師隊伍、科技成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、評價制度領(lǐng)域的政策；2017年新增了黨建與思政工作、強化監(jiān)管領(lǐng)域的政策?？梢?，“放管服”改革政策適用的領(lǐng)域范圍隨時間不斷拓展，政策覆蓋領(lǐng)域越來越全面。

（二）基本制度層：政策主體多元、政策主題完善、政策客體拓展

我國高等教育“放管服”改革政策主體眾多且隨時間推移不斷增加，由最初的國務院、國務院辦公廳、教育部、財政部等機構(gòu)，拓展到國家發(fā)展改革委、國務院學位委員會等機構(gòu)，政策主體數(shù)量由2015年的5個增加到2021年的34個，政策主體日益多元。從政策主題來看，在2015年出臺的《工作方案》中只有較少內(nèi)容提到高等教育領(lǐng)域“放管服”改革。2017年教育部等五部門出臺《若干意見》，從七個方面對高等教育“放管服”改革作了規(guī)定。隨后根據(jù)《若干意見》，在職稱、薪酬、資金等方面出臺了配套的文件，政策主題不斷豐富和完善。隨著改革的深入，改革舉措逐漸細化，政策內(nèi)容更為具體。從政策客體來看，政府部門的政策目標群體由最初的教育部、科技部、財政部等中央部門，拓展到各省教育廳、科技廳、財政廳等地方政府部門；高等學校的政策目標群體由最初的高等學校，逐步聚焦到教育部直屬高校、“雙一流”高校等；社會組織的政策目標群體由最初進行監(jiān)督評估的第三方機構(gòu)，拓展到進行輿論監(jiān)督的社會群體?？梢?，“放管服”改革政策的作用對象隨時間推移將會不斷拓展。

（三）操作實施層：行為策略協(xié)調(diào)、監(jiān)督方式創(chuàng)新、保障措施精準

“放管服”改革實施層上，行為策略越來越強調(diào)政策主客體的作用，要求各有關(guān)部門密切配合，相互協(xié)調(diào)，做好改革的總結(jié)推廣和宣傳引導工作；細化工作措施，通過強化主體責任，促使主體主動作為、銳意創(chuàng)新，完成好重大改革創(chuàng)新任務。從監(jiān)督方式來看，2015年的監(jiān)督方式主要為考核評估，2016年的監(jiān)督方式主要為督查問責，2017年提出通過完善信用機制、“雙隨機”抽查、行政執(zhí)法、督導、巡視、第三方評估等加強事中事后監(jiān)管，并利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等開展督導評估監(jiān)測工作?？梢?，隨著改革的深入推進，監(jiān)督方式也在不斷創(chuàng)新。從保障措施來看，“放管服”改革保障措施更加具有針對性和實效性，例如經(jīng)費針對重點人群重點領(lǐng)域作為教育投入重點予以優(yōu)先保障，經(jīng)費渠道從單一的政府撥款到引入社會資本，再到探索建立多元化、多渠道、多層次的經(jīng)費投入體系。

五、結(jié)論與對策

（一）結(jié)論

本文以我國高等教育“放管服”改革政策文本為研究對象，運用內(nèi)容分析方法分析了政策文本的典型特征與演進趨勢。本文提出了制度文本分析框架，將制度文本自上而下分為理念規(guī)劃層、基本制度層和操作實施層，較高層次指導著較低層次的設計。基于我國高等教育“放管服”改革政策文本的特點，我們進一步界定了制度文本三個層次的構(gòu)成要素：理念規(guī)劃層包括政策理念、政策目標和政策范圍，基本制度層包括政策主體、政策主題和政策客體，操作實施層包括行為策略、監(jiān)督方式和保障措施。本文應用這一理論分析框架，深入分析了我國高等教育“放管服”改革政策的典型特征與演進趨勢。研究表明，我國高等教育“放管服”改革政策在理念規(guī)劃層可持續(xù)性程度較高，政策目標以提高高等教育質(zhì)量為主要目標，政策行為范圍清晰，領(lǐng)域覆蓋范圍比較全面。改革政策基本制度層的組織形式及主題內(nèi)容合理，有利于最大化地應用改革資源。其中政策主體不僅參與能力和程度較高并且對政策的影響力較大，政策主題中人才隊伍建設和學科專業(yè)建設是重點關(guān)注的內(nèi)容，政策客體多元化。從操作實施層來看，“放管服”改革政策對各主體的約束力較強，減少了集體行動中回避責任等現(xiàn)象。其中行為策略形成了以健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同時重視宣傳教育為主的推進方式，監(jiān)督方式注重考核評估、處置措施以懲罰措施為主，保障措施主要包括優(yōu)化服務、政策保障和經(jīng)費保障等。從演進趨勢來看，理念規(guī)劃層中政策理念穩(wěn)定、政策目標深化、政策范圍拓展，基本制度層中政策主體多元、政策主題完善、政策客體拓展，操作實施層中行為策略協(xié)調(diào)、監(jiān)督方式創(chuàng)新、保障措施精準。從整體上看，政策體系架構(gòu)逐漸形成，為深化高等教育“放管服”改革提供了更加明確的實踐指南和發(fā)展方向，有力地提升了高等教育“放管服”改革的有效性，助推了高等教育現(xiàn)代化進程。

（二）對策

黨的二十大報告提出，要“加快建設教育強國、科技強國、人才強國。”習近平總書記在2023年5月29日中共中央政治局第五次集體學習時強調(diào)：“建設教育強國，龍頭是高等教育?！卑殡S著“教育強國”等遠景目標的提出，高等教育“放管服”改革將成為我國推進高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，高等教育“放管服”改革必將深刻影響高等教育各領(lǐng)域改革，因此應該持續(xù)強化這一領(lǐng)域改革的深入推進?；诒疚难芯拷Y(jié)論，筆者提出我國高等教育“放管服”改革的四個優(yōu)化對策。一是理念規(guī)劃層應明確政策發(fā)展定位。我國高等教育“放管服”改革政策的理念規(guī)劃層起到了方向指南、價值規(guī)約、目標引領(lǐng)的重要作用，但該層次更多地強調(diào)政策目標，較少提到實際發(fā)展中的問題。在今后的政策制定中，應把我國高等教育“放管服”改革的目標導向與問題導向相結(jié)合，從政策目標與實際問題的雙向互動入手，不斷提高我國高等教育“放管服”改革政策目標導向和問題導向的適配性，優(yōu)化理念規(guī)劃層，明確政策發(fā)展定位。二是改革政策在基本制度層要均衡政策注意力分配。當前，我國高等教育“放管服”改革政策涉及內(nèi)容不斷豐富，但主題過于集中的問題不容忽視。今后在制定和完善高等教育“放管服”改革相關(guān)政策時，基本制度層應注重均衡政策注意力分配，提升對科研管理、人事管理、運行管理機制、資產(chǎn)資金管理等方面的關(guān)注度。另外，目前我國高等教育“放管服”改革政策中不同政策客體參與情況失衡，對監(jiān)管者的權(quán)責分配規(guī)定較少。在今后的政策制定中，要平衡多元政策客體參與改革，確保每一類客體的作用和價值發(fā)揮程度最大化。三是改革政策在操作實施層應深入推進監(jiān)管方式創(chuàng)新。當前我國高等教育“放管服”改革的監(jiān)督方式對高校的檢查評估過多，規(guī)范引導較少，從一定程度上體現(xiàn)出服務保障不足。今后應該建立健全信用風險等級分類監(jiān)管機制，通過多樣化的控制機制、多元規(guī)制途徑，撤銷面向?qū)W校實施的形式主義的督查考核事項，清理面向?qū)W校的各類評估評價評比表彰和創(chuàng)建活動，進一步梳理監(jiān)管部門監(jiān)管職責，建立相互協(xié)作、齊抓共管的高效監(jiān)管機制。四是要實現(xiàn)政策制定和政策執(zhí)行良性互動。高等教育“放管服”改革政策不僅要落細，更要落實、落地，要增強政策的執(zhí)行力，只有這樣才能真正發(fā)揮政策的規(guī)制作用。當前，我國高等教育“放管服”改革政策體系不斷完善，但由于政策執(zhí)行過程中較大的彈性空間，導致政策執(zhí)行還存在一定程度偏差。高等教育“放管服”改革推進過程中，政府部門間由于協(xié)同不足尚未形成改革合力，個別地方政府對政策可能會有“截留”“打折扣”，存在“選擇性”“象征性”“名義上”的政策執(zhí)行方式。個別地方政府對改革的重要性認識還不夠，對改革推動發(fā)展尚缺乏責任感和緊迫性；一些高校自身改革意愿不強，也不具備承接改革任務的能力。因此，管理決策部門應該跟蹤和總結(jié)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，明晰各級各類政府部門改革職責，及時優(yōu)化政策目標、政策主題，綜合應用多種政策工具，從而最大化地實現(xiàn)改革總體目標。

本文的研究貢獻在于聚焦于我國高等教育“放管服”改革政策本身，引入制度文本分析框架，應用內(nèi)容分析方法系統(tǒng)地分析了政策的典型特征與演進趨勢，并指出了政策進一步優(yōu)化的方向。當然，本文的研究結(jié)論還需更深入的后續(xù)研究進行檢驗和拓展。在今后的研究中，一方面，可進一步分析制度文本中的九大要素對制度績效高低的影響，同時加入制度的實際執(zhí)行情況這一中間變量，構(gòu)建“制度文本要素—制度執(zhí)行—制度績效”分析框架，綜合分析制度文本要素對制度績效的影響。另一方面，應該重視對政策執(zhí)行的研究。高等教育“放管服”改革肩負著轉(zhuǎn)變政府職能、為高校松綁減負的重任，如何更好地推動高等教育“放管服”改革，繼而實現(xiàn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，是新形勢下高等教育“放管服”改革所面臨的重大課題。今后的研究可綜合運用訪談、問卷調(diào)查、案例研究等研究方法，引入相應的理論視角，構(gòu)建政策執(zhí)行過程模型，深入分析高等教育“放管服”改革政策的實際貫徹情況，從而為政策優(yōu)化提供更加科學合理的依據(jù)。