吳勛 秦俊博

（西安石油大學(xué)，陜西 710065）

內(nèi)容提要：審計全覆蓋是黨中央、國務(wù)院賦予審計機關(guān)的重要職責(zé)，本文選擇省級審計機關(guān)2015 年-2021 年預(yù)算執(zhí)行審計相關(guān)公告為樣本，研究發(fā)現(xiàn)：一是審計目標(biāo)延伸，由評價財政財務(wù)收支真實、合法性向效益性轉(zhuǎn)變，預(yù)算執(zhí)行審計由護航經(jīng)濟質(zhì)量發(fā)展向民生保障、社會治理和資源環(huán)境保護等領(lǐng)域輻射，大數(shù)據(jù)審計方式基本實現(xiàn)，省一級預(yù)算單位全覆蓋，但全覆蓋廣度有待拓展，審計監(jiān)督盲區(qū)依然存在；二是省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋深度不足，績效審計工作滯后，預(yù)算執(zhí)行過程缺乏制度約束；三是審計問責(zé)力度不斷加大，審計職能持續(xù)強化，審計整改效率提升，但全覆蓋成果利用亟待加強，普遍性、傾向性問題未實現(xiàn)源頭治理?；诖?，提出拓展全覆蓋廣度深度、完善績效審計評價體系，深化全覆蓋成果利用等政策建議。

一、研究背景

黨的二十大報告指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”。國家審計護航經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，既是發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用的政治擔(dān)當(dāng)，也是審計適應(yīng)新時代新要求的必然趨勢。審計全覆蓋是黨中央、國務(wù)院賦予政府審計機關(guān)的重要職責(zé)，健全黨和國家監(jiān)督體制，持續(xù)推進審計全覆蓋是新形勢下審計機關(guān)推動審計事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快消滅審計盲區(qū)、助力反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實需要，也是有效服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。預(yù)算執(zhí)行審計作為國家審計不可或缺的一部分，在促進完善財政預(yù)算管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、維護國家經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮重要作用。自黨的十八屆四中全會首次提出審計全覆蓋并寫入《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48 號）以來，審計事業(yè)發(fā)展到新高度。2015 年12 月8 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，為審計全覆蓋提供了新方法、新理念。2020 年8 月3 日，《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（2020 年修訂版）將財稅體制改革和預(yù)算管理實踐成果以法規(guī)形式固定下來，要求預(yù)算編制科學(xué)化、財政支出標(biāo)準(zhǔn)化、財政效益擴大化，確保公共財政資金節(jié)用裕民。2021 年10 月23 日，全國人大審議通過新《審計法》，主要在健全審計監(jiān)督機制、完善審計監(jiān)督職責(zé)、優(yōu)化審計監(jiān)督手段、規(guī)范審計監(jiān)督行為等方面作出修訂，推進審計全覆蓋，強化問題整改，深化成果利用成為新時代預(yù)算執(zhí)行審計工作主旋律（吳勛等，2022）。[1]

省級預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督本級各部門（含直屬單位）預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的真實、合法和效益情況。審計機關(guān)圍繞審計基本情況、審計評價意見、審計發(fā)現(xiàn)問題和整改情況等內(nèi)容進行披露，傳遞政府財政運轉(zhuǎn)信息，保障財政資金合法有效使用（夏海利，2018）[2]；規(guī)范政府財政治理行為，制約公共權(quán)力運行（王會金和馬修林，2017）[3]；評價政府財政服務(wù)績效，提高財政管理水平（寇理，2022）。[4]高質(zhì)量推進省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋，有利于充分發(fā)揮審計保障政策落實、維護經(jīng)濟安全以及推進廉政建設(shè)重要作用。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，伴隨財政收入和支出規(guī)模快速膨脹，中央預(yù)算執(zhí)行審計面臨全覆蓋不到位、問題高發(fā)單位由本級向所屬單位下沉等挑戰(zhàn)（鄭朝陽和朱飛，2019）[5]，地方政府預(yù)算執(zhí)行進度滯緩，預(yù)算支出進度不均和支出冗余問題日益突出（吳進進，2021）。[6]可見，現(xiàn)有研究視角聚焦于中央部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展現(xiàn)狀，缺乏針對省級審計機關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)實考察，不利于準(zhǔn)確把握預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的整體實踐狀況，這也是論文研究價值所在。

自審計全覆蓋在黨的十八屆四中全會中被首次提出以來，已經(jīng)歷經(jīng)8 年實踐，隨著國家審計監(jiān)督的持續(xù)發(fā)力，省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋具備哪些實踐特征？主要揭示了何種預(yù)算違規(guī)行為？審計問責(zé)效果如何，能否有效推動審計全覆蓋實施進程？有鑒于此，以《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》發(fā)布為時間節(jié)點，選取我國31 個省級審計機關(guān)2015年-2021 年公布的122 份審計結(jié)果公告、173 份審計工作報告①由于部分省份分部門發(fā)布審計結(jié)果公告，因此該類省份數(shù)據(jù)采集選取審計工作報告。、172 份審計整改報告為研究樣本，開展以下研究：（1）基于預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)、對象、內(nèi)容、方式梳理省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋實踐特征；（2）圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行與決算等階段審計發(fā)現(xiàn)問題，剖析預(yù)算違規(guī)特征；（3）針對審計監(jiān)督后續(xù)問責(zé)、建議及整改情況，研究省級預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)效果，進而提出預(yù)算執(zhí)行審計改進建議，高質(zhì)量推進預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋。

二、省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的現(xiàn)實考察

（一）省級預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)

梳理2015 年-2021 年審計關(guān)注具體事項，將省級預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)概括為真實性、合法性、效益性目標(biāo)。真實性目標(biāo)具體關(guān)注采取虛報冒領(lǐng)等手段套取財政資金、截留擠占挪用財政資金等事項；合法性目標(biāo)具體關(guān)注預(yù)算追加普遍、調(diào)整多、違規(guī)支出、非稅收入收繳不及時等行為；效益性目標(biāo)具體關(guān)注資金閑置、未支出、預(yù)算執(zhí)行率低、預(yù)算資金經(jīng)營效果差等問題。省級預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)涉及金額和所占比重見表1 所示。

表1 省級預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)涉及金額和占比情況

省級預(yù)算執(zhí)行審計目標(biāo)不斷延伸，由評價財政財務(wù)收支真實性、合法性向效益性轉(zhuǎn)變。審計全覆蓋是對審計目標(biāo)的重塑，審計目標(biāo)向效益性轉(zhuǎn)變，旨在通過審計保障國家重大決策部署順利執(zhí)行，維護、促進財經(jīng)法紀(jì)、廉政體系運轉(zhuǎn)及完善。2020 年以來，省級預(yù)算執(zhí)行審計重點關(guān)注預(yù)算績效，及時揭示預(yù)算管理中風(fēng)險隱患和突出矛盾，推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力。

（二）省級預(yù)算執(zhí)行審計對象

在國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，預(yù)算執(zhí)行審計肩負(fù)維護財政經(jīng)濟秩序、提高資金使用效益重任，旨在應(yīng)對發(fā)展環(huán)境新變化，有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用，省級預(yù)算執(zhí)行審計工作利用大數(shù)據(jù)手段不斷擴大審計范圍，力爭消除監(jiān)督盲區(qū)，省級預(yù)算執(zhí)行審計部門數(shù)量及全覆蓋情況見表2。

表2 省級預(yù)算執(zhí)行審計部門數(shù)量及全覆蓋情況 單位：個

省級預(yù)算執(zhí)行審計初步實現(xiàn)省一級預(yù)算單位全覆蓋，但全覆蓋廣度有待拓展，審計機關(guān)重視本級部門輕視下屬單位審計，審計監(jiān)督盲區(qū)依然存在。當(dāng)前審計全覆蓋只是對部門預(yù)算執(zhí)行審計電子數(shù)據(jù)進行了全覆蓋，局限于數(shù)據(jù)分析表面，現(xiàn)場審計并未實現(xiàn)全部覆蓋，本級部門所屬單位審計覆蓋面較窄。審計機關(guān)在開展預(yù)算執(zhí)行審計項目時，通過大數(shù)據(jù)分析模型，按照審計項目實施方案，依據(jù)預(yù)算單位職能、資金規(guī)模、收費行為以及疑點線索數(shù)量，拓展審計范圍，但一級預(yù)算單位相較于二三級預(yù)算單位業(yè)務(wù)多，資金量大，所以，審計人員一般著重分析一級預(yù)算單位，此外，由于審計人員、資源等數(shù)量有限，造成對本級部門所屬單位審計數(shù)量較少。

（三）省級預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容

1.預(yù)算執(zhí)行審計重點內(nèi)容

通過對2015 年-2021 年審計結(jié)果公告中審計內(nèi)容進行關(guān)鍵詞分析，歸納總結(jié)省級預(yù)算執(zhí)行審計重點內(nèi)容，圖1 為歷年審計結(jié)果公告中高頻詞語情況。

圖1 省級預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告高頻詞語分布情況

“資金”“項目”“建設(shè)” 是黨和國家重大經(jīng)濟方針政策和決策部署落地重要載體，凸顯審計機關(guān)以重大項目、財政資金為主要抓手，關(guān)注重大政策貫徹落實；部門預(yù)算執(zhí)行審計對于強化政府責(zé)任、增強預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)數(shù)據(jù)可靠性、提高預(yù)算科學(xué)性與透明度等具有重要作用，“部門”“違規(guī)”“分配”“收入”“支出”“績效”“閑置”“效益” 等詞高頻率出現(xiàn)，表明當(dāng)前省級預(yù)算執(zhí)行審計注重監(jiān)督部門預(yù)算執(zhí)行合規(guī)與支出效益；“三公”“采購”“公務(wù)”等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)，說明當(dāng)前審計工作聚焦作風(fēng)建設(shè)，重點關(guān)注黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度，著力揭示政府采購、三公經(jīng)費等方面問題，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展；由于中西部地區(qū)對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，管好、用好轉(zhuǎn)移支付，是中西部地區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計重點。

2.預(yù)算執(zhí)行審計重點領(lǐng)域

通過將審計結(jié)果公告中關(guān)鍵詞進行分類，將省級預(yù)算執(zhí)行審計重點關(guān)注領(lǐng)域分為經(jīng)濟質(zhì)量、社會治理、民生保障和資源環(huán)境四方面，預(yù)算執(zhí)行審計重點領(lǐng)域占比情況見表3。

表3 預(yù)算執(zhí)行審計重點領(lǐng)域占比情況

省級預(yù)算執(zhí)行審計以護航經(jīng)濟質(zhì)量發(fā)展為核心，同時愈發(fā)重視民生保障、社會治理和資源環(huán)境等領(lǐng)域。黨的十九大報告指出：“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”，民生保障占比近年上升明顯，顯示出預(yù)算執(zhí)行審計逐漸從經(jīng)濟性走向民主性、公平性，凸顯審計民生情結(jié)。在審計全覆蓋要求下，省級預(yù)算執(zhí)行審計基于經(jīng)濟制度、治理體系、民生保障、生態(tài)改善等不同視角積極發(fā)揮作用，以高質(zhì)量審計護航高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)黨和國家大局主動性持續(xù)增強，契合性顯著提高，獨特監(jiān)督作用更加彰顯。

（四）省級預(yù)算執(zhí)行審計方式

實現(xiàn)審計全覆蓋核心在于審計方式轉(zhuǎn)變，提高審計能力關(guān)鍵是提高信息化審計水平?！蛾P(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕58 號）中明確提出構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式，大數(shù)據(jù)審計以計算機審計為基礎(chǔ)，利用數(shù)據(jù)發(fā)掘，從海量數(shù)據(jù)中快速選取和整合滿足決策需求的證據(jù)，現(xiàn)已成為審計機關(guān)充分發(fā)揮國家治理功能不可或缺的技術(shù)手段。省級預(yù)算執(zhí)行審計運用大數(shù)據(jù)審計方式實踐現(xiàn)狀見表4。

表4 大數(shù)據(jù)審計方式實踐現(xiàn)狀

審計方式向大數(shù)據(jù)審計轉(zhuǎn)變，省級預(yù)算執(zhí)行審計過程實現(xiàn)大數(shù)據(jù)手段運用。省級審計機關(guān)積極將審計全覆蓋貫徹落實到預(yù)算執(zhí)行審計中，探索實現(xiàn)審計全覆蓋路徑，摸索嘗試建立數(shù)字化審計平臺，堅持總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究的大數(shù)據(jù)審計方式，運用新型數(shù)據(jù)分析技術(shù)手段，全面分析被審計單位數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對多家單位不同數(shù)據(jù)的聯(lián)合分析，降低抽樣風(fēng)險，通過現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場審計相結(jié)合，切實提高審計精準(zhǔn)度和時效性。但審計方式向大數(shù)據(jù)審計轉(zhuǎn)型過程中，存在數(shù)據(jù)信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，被審計單位財務(wù)數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，審計人員專業(yè)程度不足等問題。

三、省級預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)與預(yù)算違規(guī)特征

（一）預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)總體情況

通過梳理2015 年-2021 年省級審計機關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的2858 項問題，結(jié)合《中華人民共和國預(yù)算實施條例》《行政單位財務(wù)規(guī)則》等法律法規(guī)，將預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題梳理為編制與撥付、基本支出、項目支出、非稅收入收繳、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、支出效益、績效管理等八類，省級預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題總體情況見表5。

表5 省級預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題總體情況 單位：個

1.一般性支出壓減取得初步成效，項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)有待加強

近年來預(yù)算單位能夠遵守有關(guān)財經(jīng)法規(guī)，精簡公務(wù)活動，嚴(yán)格控制和壓縮“三公”經(jīng)費等基本支出，基本支出類問題呈現(xiàn)下降趨勢。項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)有利于提高財政資金配置效率和使用效益，督促預(yù)算單位貫徹落實厲行節(jié)約要求。伴隨審計全覆蓋持續(xù)深入，項目支出標(biāo)準(zhǔn)尚未實現(xiàn)與預(yù)算編制和管理有機融合，項目多標(biāo)準(zhǔn)少矛盾日益突出，項目標(biāo)準(zhǔn)支撐功能亟需增強。

2.支出效益問題滋生蔓延，問題頻次呈波動上升趨勢

當(dāng)前省級財政支出規(guī)模急劇增長，財政支出結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出，財政支出增長過快與支出不足問題并存。長期以來，省級機關(guān)缺乏行之有效的財政支出效率評價體系和方法，導(dǎo)致預(yù)算資金使用效果缺乏必要監(jiān)督。部分項目預(yù)算編制過程缺乏科學(xué)論證與規(guī)范程序，造成預(yù)算資金嚴(yán)重浪費，資金緊張與資金浪費并存現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。此外，審計結(jié)果公告中支出效益類問題反應(yīng)缺乏系統(tǒng)性，問題間相互聯(lián)系與印證不足，難以從整體角度反應(yīng)當(dāng)前省級預(yù)算執(zhí)行過程中突出問題。

3.推動全面實施預(yù)算績效管理成為省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋重要任務(wù)

自2015 年以來，省級審計機關(guān)不斷加強對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計監(jiān)督，審計發(fā)現(xiàn)績效管理問題132 個（見表5），問題頻次呈上漲趨勢，但當(dāng)前全過程全覆蓋實施預(yù)算績效管理條件尚不具備，省級預(yù)算執(zhí)行審計對績效目標(biāo)設(shè)定、績效運行監(jiān)控以及績效結(jié)果運用深入程度不足，難以有效推動構(gòu)建全方位績效格局，阻礙全面實施預(yù)算績效管理推進。

（二）預(yù)算編制階段違規(guī)特征

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作起點，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、確保重點、妥善安排。預(yù)算編制階段問題主要包括預(yù)算編制不實、不細(xì)化、應(yīng)編未編、代編預(yù)算、混編、重復(fù)編制、可執(zhí)行率低、撥付不及時等。省級預(yù)算編制階段審計發(fā)現(xiàn)問題及其所涉及資金見表6。

表6 省級預(yù)算編制階段審計發(fā)現(xiàn)問題及其所涉及資金 單位：億元

1.預(yù)算編制過于粗放、內(nèi)容不細(xì)化現(xiàn)象較為明顯

預(yù)算編制不細(xì)化問題金額合計達(dá)到870.74 億元，主要表現(xiàn)為某些單位預(yù)算編制和執(zhí)行不夠嚴(yán)格，預(yù)算年初未細(xì)化到具體項目或經(jīng)濟分類科目，尤其是基建等大額項目預(yù)算編制細(xì)化程度不夠，預(yù)留資金較多，導(dǎo)致具體執(zhí)行過程中存在較大不確定性和隨意性，執(zhí)行過程中進行二次分配等，妨礙預(yù)算約束力發(fā)揮，影響財政均衡支出。

2.預(yù)算編制可執(zhí)行率低，缺少科學(xué)依據(jù)

預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，預(yù)算編制可執(zhí)行性問題凸顯，2021 年預(yù)算編制可執(zhí)行率低問題金額達(dá)到106.24 億元，問題金額漲幅明顯，原因首先在于預(yù)算項目立項論證流程不完善，預(yù)算項目立項過程中存在較大隨意性；其次，部分單位預(yù)算編制過程中仍習(xí)慣于“基數(shù)+增長”預(yù)算編制方法，由于基數(shù)中包含過去分配不合理等因素，造成預(yù)算安排可執(zhí)行率進一步降低，預(yù)算安排與實際不符；最后，現(xiàn)行公用經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)定額不科學(xué)，部分單位公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足實際需要。

3.資金撥付嚴(yán)重滯后，撥付不及時問題屢審屢犯

撥付不及時問題金額達(dá)到1009 億元，主要表現(xiàn)為專項轉(zhuǎn)移支付資金撥付滯后，由于中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付管理機制不健全，造成轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，資金撥付作為資金能否及時投入項目建設(shè)關(guān)鍵因素，影響資金使用效果，關(guān)系專項轉(zhuǎn)移支付資金政策目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，預(yù)算資金撥付管理亟待加強。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段違規(guī)特征

嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，預(yù)算執(zhí)行水平直接關(guān)系黨和國家各項重大政策的貫徹落實。預(yù)算執(zhí)行階段問題主要涉及改變資金用途、無預(yù)算超預(yù)算支出、虛列支出、賬外資金、違規(guī)政府采購、三公兩費、應(yīng)繳未繳收入、收繳不及時等。省級預(yù)算執(zhí)行階段審計發(fā)現(xiàn)問題及其所涉及資金見表7。

表7 省級預(yù)算執(zhí)行階段審計發(fā)現(xiàn)問題及其所涉及資金 單位：億元

1.改變資金用途、虛列支出等五類問題突出

改變資金用途、虛列支出、違規(guī)政府采購、應(yīng)繳未繳收入、收繳不及時等五類問題是預(yù)算執(zhí)行階段突出問題，違規(guī)政府采購問題呈現(xiàn)上升趨勢。改變資金用途問題屢審屢犯，2021 年違規(guī)金額達(dá)到57.73 億元，突出表現(xiàn)為預(yù)算資金被不同項目調(diào)劑使用，反映出部分單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)管理人員財經(jīng)意識淡薄，預(yù)算單位“重總額、輕細(xì)項”現(xiàn)象依然存在。此外，客觀上由于經(jīng)費不足，預(yù)算單位財力有限，導(dǎo)致改變資金用途問題屢禁不止。

2.預(yù)算管理水平有待提高，虛列支出現(xiàn)象突出

支出進度在預(yù)算資金執(zhí)行過程中被重點關(guān)注，地方政府為滿足支出進度考核要求，各地虛列支出現(xiàn)象突出且手段多樣。一些單位虛構(gòu)不存在的交易或事項，例如虛構(gòu)合同，偽造發(fā)票報銷虛構(gòu)的費用等；將資金撥付至財政專戶或預(yù)算單位實有資金賬戶，以撥作支，脫離財政監(jiān)管；提前支付合同款，造成預(yù)算資金閑置在項目單位，未能全部形成支出等。非稅收入收繳不及時，應(yīng)繳未繳問題頻發(fā)。非稅收入收繳問題呈波動上升趨勢，個別單位下屬企業(yè)未將收入納入財政預(yù)算管理，“收支兩條線”執(zhí)行不嚴(yán)格，究其原因在于非稅收入征收制度不夠健全，對賬機制不完善、核查征繳組織不到位，影響非稅收入收繳及時性和完整性。

（四）預(yù)算決算階段違規(guī)特征

決算是預(yù)算結(jié)果的總結(jié)和評價，反映預(yù)算活動的基本情況和政府績效，體現(xiàn)各項經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展事業(yè)的規(guī)模和速度。決算階段問題主要包括資產(chǎn)管理不規(guī)范、財務(wù)管理不規(guī)范、執(zhí)行率低、經(jīng)營效果差、績效目標(biāo)不合理、績效運行監(jiān)控不嚴(yán)、決算編制不實等，省級預(yù)算決算階段審計發(fā)現(xiàn)問題及其所涉及資金見表8。

表8 省級預(yù)算決算階段審計發(fā)現(xiàn)問題及其所涉及資金 單位：億元

1.預(yù)算執(zhí)行率低是決算階段突出問題

如表8 所示，合計違規(guī)金額達(dá)到1453.12 億元。預(yù)算執(zhí)行率低主要表現(xiàn)為工程類建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行率低，專項資金預(yù)算執(zhí)行率低以及上年結(jié)轉(zhuǎn)項目使用率低。通過查閱審計結(jié)果公告及梳理預(yù)算違規(guī)問題發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行率低的主要原因包括：（1）預(yù)算單位主觀上希望多申請財政資金，便于開展工作使用；（2）部分預(yù)算項目編制依據(jù)不足，依靠因素缺少具體性；（3）追加預(yù)算下達(dá)不科學(xué)；（4）客觀因素導(dǎo)致無法按照進度支付款項，例如，工程建設(shè)過程中出現(xiàn)不可預(yù)見的特殊問題，導(dǎo)致竣工驗收等環(huán)節(jié)未及時付款，延長付款周期。

2.資產(chǎn)管理、財務(wù)管理不規(guī)范問題頻發(fā)，部門資產(chǎn)、財務(wù)管理能力滯后

近年來，按照黨中央、國務(wù)院部署要求，全面預(yù)算績效管理、預(yù)決算公開等改革措施相繼出臺，但一些部門財務(wù)管理制度相對滯后，財務(wù)人員缺乏掌握和運用新知識的主動性，知識結(jié)構(gòu)不合理，難以準(zhǔn)確把握和落實政策意圖，造成往來長期掛賬，財務(wù)、賬戶等管理、核算、結(jié)算不正確、不完整、不規(guī)范等問題多次發(fā)生；固定資產(chǎn)是國有資產(chǎn)重要組成部分，部分單位對固定資產(chǎn)管理疏忽，固定資產(chǎn)使用效率低下、資產(chǎn)數(shù)量不清、與財務(wù)核算脫節(jié)、資產(chǎn)流向不明等問題發(fā)生較多。

3.績效目標(biāo)設(shè)定體系尚不完善，績效考核評價機制不能良好運行

當(dāng)前預(yù)算績效管理措施執(zhí)行不到位，績效目標(biāo)不合理問題金額逐年上升，合計金額達(dá)到220.34 億（見表8），績效目標(biāo)設(shè)定重投入輕管理、重支出輕績效傾向明顯，針對資金效益、社會效益、環(huán)境效益缺乏關(guān)注，部分預(yù)算單位在設(shè)置績效目標(biāo)時存在脫離實際，項目實施與目標(biāo)之間差距過大，績效指標(biāo)不細(xì)化等問題。

4.審計發(fā)現(xiàn)問題屢審屢犯，預(yù)算執(zhí)行過程制度約束力度不足

預(yù)算執(zhí)行審計針對預(yù)算活動全過程進行監(jiān)督和審計，不斷加大經(jīng)濟社會運行中各類風(fēng)險隱患揭示力度，及時揭示和反映國家治理中出現(xiàn)的新情況、新問題、新趨勢。但是，當(dāng)前省級預(yù)算執(zhí)行審計工作未能完全滿足審計全覆蓋的內(nèi)在要求，審計發(fā)現(xiàn)問題屢審屢犯，不僅反映預(yù)算主體機會主義行為頻發(fā)，而且表明審計機關(guān)與財政部門協(xié)同不力，預(yù)算執(zhí)行過程缺乏制度約束。

四、省級預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)效果

預(yù)算權(quán)的分設(shè)、預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同，是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，審計問責(zé)能力體現(xiàn)國家治理能力水平（雷俊生，2021）。[7]預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)能力與地區(qū)黨政廉潔、信息透明密切相關(guān)，審計機關(guān)的權(quán)威性和強制性使得預(yù)算執(zhí)行審計具有強大信息優(yōu)勢，可在揭示問題、移送線索、分析體制、提出建議及完善制度等方面提供支持。

（一）預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)力度

審計機關(guān)依法依規(guī)為相關(guān)問責(zé)主體機關(guān)提供被審計單位和被審計對象重大違紀(jì)違法問題或案件線索，并依法辦理相關(guān)移交手續(xù)；相關(guān)問責(zé)主體機關(guān)負(fù)責(zé)依法開展調(diào)查，追究黨紀(jì)政務(wù)處分或刑事責(zé)任，并將辦理情況及時書面告知審計機關(guān)，省級預(yù)算執(zhí)行審計移送線索與問責(zé)人員數(shù)量見表9。

表9 省級預(yù)算執(zhí)行審計移送線索與問責(zé)人員數(shù)量

1.多元主體協(xié)同問責(zé)機制建設(shè)穩(wěn)步推進，審計問責(zé)力度持續(xù)提升

審計機關(guān)已建立與紀(jì)檢機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、行業(yè)主管部門等問責(zé)主體的移送處理渠道，初步實現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等各項監(jiān)督制度貫通。針對私存私放資金等行為，審計機關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)直接作出處理、處罰決定；黨員涉嫌違反黨紀(jì)，依照紀(jì)律處分條例、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則等有關(guān)規(guī)定，移送紀(jì)檢機關(guān)；公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，移送監(jiān)察機關(guān)，其他犯罪案件移送公安機關(guān)追究刑事責(zé)任；預(yù)算資金用途不符合國家規(guī)定等問題，根據(jù)單位級別或問題性質(zhì)向直接具有管轄權(quán)的主管部門移送問責(zé)。

2.省級審計機關(guān)審計移送線索、問責(zé)人員數(shù)量呈上漲趨勢

如表9 所示，年均線索移送增長率達(dá)到46.57%，表明審計機關(guān)在打擊涉嫌經(jīng)濟犯罪問題、違法違紀(jì)公職人員的力度不斷提升。年均問責(zé)人員增長率10.57%，旨在推動審計威懾作用充分發(fā)揮，確立良性責(zé)任導(dǎo)向。問責(zé)個人不僅能夠彌補制度漏洞，助推政策落實，同時能夠提升問責(zé)制度實施效果，強化審計問責(zé)功能，推動預(yù)算執(zhí)行審計高質(zhì)量發(fā)展，更好履行預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)服務(wù)國家治理的職責(zé)。但是，問責(zé)人員增長率低于線索移送年均增長率，反映問責(zé)有效性未能充分發(fā)揮。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)方式

預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)方式包括黨紀(jì)政務(wù)處分①2018 年3 月，《中華人民共和國監(jiān)察法》首次以法律形式明確"政務(wù)處分"這一法律概念，審計公告中"黨紀(jì)政紀(jì)處分"表述變?yōu)?黨紀(jì)政務(wù)處分"。、組織處理、誡勉談話和司法處理，省級預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)方式使用情況見表10。

表10 省級預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)方式使用情況 單位：人

1.省級預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)方式以黨紀(jì)政務(wù)處分和組織處理為主，誡勉談話和司法處理為輔

黨紀(jì)政務(wù)處分執(zhí)行工作實行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)、各職能部門分工的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，堅持依紀(jì)依法、及時準(zhǔn)確、嚴(yán)格程序、注重實效、協(xié)作配合與監(jiān)督制約相結(jié)合的原則。組織處理指黨組織按照干部管理權(quán)限，對涉嫌違犯黨紀(jì)的黨員干部，進行必要的崗位、職務(wù)調(diào)整的組織措施，是教育干部、管理干部必備手段，深入全面從嚴(yán)治黨的重要措施。公職人員中黨員嚴(yán)重違反黨紀(jì)并涉嫌犯罪，由黨組織先作出黨紀(jì)處分決定，并由監(jiān)察機關(guān)依法給予政務(wù)處分后，再依法追究其刑事責(zé)任。目前，審計公告中對于線索移送后追責(zé)問責(zé)情況披露較差，存在64.56%問責(zé)人員未披露具體問責(zé)方式（見表10），反映省級審計機關(guān)與司法機關(guān)等其他問責(zé)主體之間協(xié)作不暢，問責(zé)質(zhì)量不高。

2.審計問責(zé)機制建設(shè)不斷強化，但審計責(zé)任追究能力有限

審計全覆蓋持續(xù)推進，預(yù)算執(zhí)行審計抓住現(xiàn)代財政制度變革和責(zé)任政府建構(gòu)歷史機遇，不斷強化審計問責(zé)機制建設(shè)，加速審計問責(zé)由責(zé)任追究轉(zhuǎn)向參與國家治理。審計查出重大問題通過移送方式移交相關(guān)部門處理，為紀(jì)檢監(jiān)察等機關(guān)查處案件提供線索，但審計查出非重大問題，審計機關(guān)沒有移送途徑和必要，缺乏對被審計單位整改效果進行有效跟蹤的能力。當(dāng)前，審計問責(zé)機制尚不完善，審計機關(guān)責(zé)任追究能力限制審計問責(zé)有效性，造成問責(zé)追究權(quán)不足，損害法治政府、責(zé)任政府形象。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計建議措辭

作為體現(xiàn)審計成果與發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要載體，預(yù)算執(zhí)行審計公告中的審計建議用詞頻次變化，在一定程度上體現(xiàn)了政府審計問責(zé)的趨勢轉(zhuǎn)變，省級預(yù)算執(zhí)行審計意見措辭變化情況見圖2。

圖2 省級預(yù)算執(zhí)行審計意見措辭變化情況

省級預(yù)算執(zhí)行審計職能不斷強化，對推動決策部署落實、護航經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的監(jiān)督、糾正、引導(dǎo)作用持續(xù)深入。自2015 年以來，審計建議針對性顯著增強，內(nèi)容更加翔實，審計建議措辭呈現(xiàn)多樣化，預(yù)算執(zhí)行過程需改進環(huán)節(jié)使用“建議”，違反相關(guān)法律法規(guī)環(huán)節(jié)依據(jù)不同違規(guī)程度使用 “督促/敦促”，“責(zé)令/責(zé)成”，“要求/要”等詞匯，有效發(fā)揮審計建議指導(dǎo)性問責(zé)效果。

（四）預(yù)算執(zhí)行審計整改手段

依據(jù)整改手段范圍、力度等因素對將其分為具體措施、問責(zé)個人、內(nèi)部糾正、制度健全、正在解決與長遠(yuǎn)計劃等六類，省級預(yù)算執(zhí)行審計整改手段使用情況見表11。

表11 省級預(yù)算執(zhí)行審計整改手段使用情況

預(yù)算執(zhí)行審計整改手段以具體措施、內(nèi)部糾正及長遠(yuǎn)計劃手段為主，但對于審計發(fā)現(xiàn)多數(shù)問題僅采用單一手段，導(dǎo)致問題無法得到徹底整改，大量問題存在復(fù)現(xiàn)隱患。具體措施與問責(zé)個人作為強力度整改手段，有助于妥善解決違規(guī)違紀(jì)問題，具體措施手段使用頻率高，體現(xiàn)審計整改積極性不斷提高；問責(zé)個人作為較為成熟的整改手段，但使用頻率低；除審計機關(guān)使用行政手段對被審計單位進行限期、強制性處罰，被審計單位主動進行內(nèi)部糾正同樣重要，內(nèi)部糾正已成為審計整改主要手段之一；制度健全手段使用較少，整改過程就事論事，未能對普遍性、傾向性問題等問題實現(xiàn)源頭治理；長遠(yuǎn)計劃手段整改力度弱，且尚無標(biāo)準(zhǔn)衡量，但使用頻率高，僅表明被審計單位在未來整改的態(tài)度，不能及時解決當(dāng)前審計發(fā)現(xiàn)問題。

（五）預(yù)算執(zhí)行審計問題整改

審計整改過程中，制度缺陷是審計問題反復(fù)發(fā)生、整改工作難以進行（山雪艷，2018）[8]等情況主要制約因素。2021 年，新《審計法》首次將審計查出問題整改寫入條款，要求被審計單位將整改情況向有關(guān)部門和單位報告外，還應(yīng)向社會公眾公開并將整改報告作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部重要依據(jù)。審計公告制度體現(xiàn)了國家民主和法制建設(shè)的具體結(jié)果，是促進民主發(fā)展、法治進步的有力工具，審計公告中充分回應(yīng)審計整改工作，表明審計機關(guān)對預(yù)算管理整體情況及預(yù)算機會主義行為形成持續(xù)性和動態(tài)性監(jiān)督，省級預(yù)算執(zhí)行審計整改情況見表12。

表12 省級預(yù)算執(zhí)行審計整改情況

省級預(yù)算執(zhí)行審計通過促進制度完善規(guī)避預(yù)算違規(guī)行為，但“重發(fā)現(xiàn)、輕整改”問題依然存在。審計整改檢驗各預(yù)算單位執(zhí)政能力，平均問題金額整改率由84.87%上升至93.71%（見表12），表明我國省級預(yù)算整改效率不斷提升，但是各省份每年依然存在待整改事項掛在賬上，部分預(yù)算單位始終未進行徹底和實質(zhì)性的落實整改。此外，省級審計整改報告披露亟待規(guī)范，整改報告中整改情況程序化語言過多，整體情況描述籠統(tǒng)，整改情況披露流于形式，破壞政府部門威信，阻礙審計全覆蓋高質(zhì)量推進。

五、研究結(jié)論與對策建議

選擇2015 年-2021 年審計相關(guān)公告為研究樣本，基于審計全覆蓋視角，研究省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋實踐發(fā)展現(xiàn)狀、違規(guī)特征與問責(zé)效果，研究發(fā)現(xiàn)：（1）審計目標(biāo)延伸，由評價財政財務(wù)收支真實、合法性向效益性轉(zhuǎn)變，審計機關(guān)初步實現(xiàn)省一級預(yù)算單位全覆蓋，但全覆蓋廣度有待拓展，審計監(jiān)督盲區(qū)依然存在，當(dāng)前重視本級部門輕視下屬單位審計，審計重點關(guān)注重大政策措施貫徹落實、部門預(yù)算合規(guī)、支出效益、黨風(fēng)廉政持續(xù)建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付分配等內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行審計由護航經(jīng)濟質(zhì)量發(fā)展向民生保障、社會治理和資源環(huán)境保護等領(lǐng)域輻射，大數(shù)據(jù)審計方式基本實現(xiàn)，助力省級審計機關(guān)推進審計全覆蓋。（2）省級預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋深度不足，項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系有待加強，審計發(fā)現(xiàn)缺乏對體制機制問題的深度發(fā)掘和提煉，績效審計工作滯后，違規(guī)政府采購、虛列支出等行為屢審屢犯，預(yù)算執(zhí)行率低、應(yīng)繳未繳收入等問題滋生蔓延，預(yù)算執(zhí)行過程缺乏制度約束。（3）多元主體協(xié)同問責(zé)機制建設(shè)穩(wěn)步推進，審計問責(zé)力度不斷加大，問責(zé)方式以黨紀(jì)政務(wù)處分和組織處理為主，誡勉談話和司法處理為輔，審計職能不斷強化，對推動決策部署落實、護航經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的監(jiān)督、引導(dǎo)作用持續(xù)深入，審計整改效率提高，但審計整改報告披露不規(guī)范，審計全覆蓋成果利用亟待加強，普遍性、傾向性問題未能實現(xiàn)源頭治理，阻礙審計全覆蓋高質(zhì)量推進。

基于上述分析，提出以下建議：

（一）拓展全覆蓋廣度深度，確保審計監(jiān)督成效

推動大數(shù)據(jù)技術(shù)運用，完善大數(shù)據(jù)審計方式，提升數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)處理能力，通過大數(shù)據(jù)手段，確保預(yù)算執(zhí)行審計覆蓋面和延伸層面，加強審計工作統(tǒng)籌，完善非現(xiàn)場審計與現(xiàn)場審計資源配置和協(xié)調(diào)銜接，健全“數(shù)據(jù)分析+現(xiàn)場核查”工作機制，力爭達(dá)到涉及財政資金流向經(jīng)濟主體與預(yù)算單位審計全覆蓋。拓展審計深度，突出問題導(dǎo)向，深入分析預(yù)算編制不實、改變資金用途、虛列支出等普遍性問題產(chǎn)生根源，圍繞體制建設(shè)、制度完善方面提出審計建議，充分發(fā)揮審計監(jiān)督整體性和宏觀性作用；突出重點，精準(zhǔn)發(fā)力，對于存在滋生蔓延態(tài)勢的支出效益等問題作為重點加大審計監(jiān)督力度，密切關(guān)注，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，切實增強審計全覆蓋成效。

（二）完善績效審計評價體系，提升績效審計水平

推動預(yù)算績效評價與績效審計相結(jié)合，建立科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行績效審計評價指標(biāo)體系，結(jié)合定量分析和定性評價手段，對現(xiàn)實績效和潛在績效進行分析評價，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、改進管理、政策調(diào)整掛鉤，推動政策到期、效益低下專項資金退出機制良好運行。動態(tài)調(diào)整審計評價指標(biāo)，提高事前、事中、事后各環(huán)節(jié)績效管理水平和監(jiān)控能力，推動預(yù)算績效管理科學(xué)化、規(guī)范化，在審計公告中提出可行、有效的審計建議，增強被審計單位績效管理意識，轉(zhuǎn)變重支出、輕績效觀念。

（三）深化全覆蓋成果利用，強化審計問責(zé)效果

審計機關(guān)需加大與審計成果運用主體部門的溝通力度，深化預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋成果利用和問題整改研究，使審計成果運用深入法紀(jì)監(jiān)督、干部管理等領(lǐng)域，實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享，促使審計成果得到充分利用，提升省級預(yù)算執(zhí)行審計成果利用層次，堅持解決微觀問題和服務(wù)宏觀決策相結(jié)合。加強審計威懾力建設(shè)，建立問責(zé)相關(guān)法規(guī)制度，細(xì)化審計機關(guān)及其他監(jiān)管部門的監(jiān)管、問責(zé)的范圍和內(nèi)容，保證問責(zé)主體之間工作相互配合，有據(jù)可依，有章可循，做好黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督的有效銜接，保障審計問責(zé)、追究、報告機制的有效運行，確保財經(jīng)安全、規(guī)范權(quán)力運行，促進反腐倡廉。完善審計公告制度，規(guī)范審計整改報告披露內(nèi)容，積極開展審計整改回頭看，防止屢審屢犯、反彈回潮，切實把審計整改作為推動審計工作水平提升的有力抓手，高質(zhì)量推進審計全覆蓋。