范瑞光

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315032）

一、問題的提出

數(shù)字中國建設(shè)已經(jīng)成為數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，著力推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建設(shè)數(shù)字政府，“是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程”[1]。進入21 世紀，云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展對人類的生產(chǎn)方式、生活方式和國家治理產(chǎn)生了深遠影響，數(shù)字技術(shù)的社會化建構(gòu)進一步形塑了國家治理的場域環(huán)境，成為推動政府變革、提升政府治理效率的重要手段。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)被視為推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，推進地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為深化行政管理體制改革、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。

在人類歷史上，每一次的技術(shù)革命都會對政府治理模式產(chǎn)生重大影響。隨著政府變革浪潮的蓬勃發(fā)展和第四次技術(shù)革命的爆發(fā)，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型逐漸為學(xué)界所重視并日益成為研究熱點。從當前研究來看，學(xué)界對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認識并不統(tǒng)一，電子政務(wù)、數(shù)字政府等均屬于廣義的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。圍繞政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，學(xué)者們從價值、要素和路徑展開了深入研究。一是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值。眾學(xué)者充分肯定了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意義，并從功能視角對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進行了解讀，認為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠推進治理結(jié)構(gòu)再造、業(yè)務(wù)流程重塑和服務(wù)方式變革，“能通過提升行政、服務(wù)與監(jiān)管績效增強治理績效”[2]，紓解科層危機[3]，優(yōu)化營商環(huán)境[4]，構(gòu)建新型政府—社會關(guān)系、政府—市場關(guān)系[5]，促進社會關(guān)系重塑[6]，提升區(qū)域創(chuàng)新績效[7]。二是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要素。學(xué)界對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的眾多要素進行了梳理分析，認為能力配置[8]、公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)[9]、數(shù)據(jù)官作用發(fā)揮[10]對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有重要影響，并對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的組織領(lǐng)導(dǎo)體制[11]、轉(zhuǎn)型能力構(gòu)建[12]、治理信息[13]和質(zhì)量測度[14]等因素進行了研究。三是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進路徑。學(xué)界通過比較研究、案例分析和域外經(jīng)驗介紹等多維途徑展開了探討，分析了地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“壓力驅(qū)動—對標競爭—創(chuàng)新示范”邏輯[15]、數(shù)字政府即平臺[16]和公民即用戶[17]的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、新發(fā)展格局下的創(chuàng)新戰(zhàn)略[18]。

綜上所述，眾多學(xué)者對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進行了系統(tǒng)研究，形成了較為豐富的研究成果。但是，當前研究多停留在靜態(tài)分析層面，將政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為短期的具體工作，與電子政務(wù)、數(shù)字政府等對應(yīng)?；趯嵺`觀察和理論研究，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)是通過信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，推動政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理流程和治理方式轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程，其包含了學(xué)界討論的政府信息化、電子政務(wù)、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字政府等內(nèi)容?；谶@一理解，分析某一階段的轉(zhuǎn)型工作對于從整體上把握政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)過程并無太大助益。從經(jīng)驗考察出發(fā)，亟需從歷時性角度分析政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)演化鏈條及內(nèi)在邏輯。

“八八戰(zhàn)略”實施20 年來，浙江持續(xù)推進“數(shù)字浙江”建設(shè)，走出了一條符合自身發(fā)展實際并與國家治理變革相適應(yīng)的地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路，成為考察地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)演化的重要樣本。通過對浙江實踐歷程的歷時性考察，能夠幫助我們更好地理解地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)演化及內(nèi)在邏輯，進而為未來數(shù)字政府建設(shè)提供更多理論參考。

二、技術(shù)—制度協(xié)同調(diào)適分析進路的構(gòu)建

在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)過程中，是技術(shù)邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位還是制度邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位一直是學(xué)界討論的焦點。應(yīng)該認識到，以數(shù)字技術(shù)的廣泛使用為主要內(nèi)容的技術(shù)邏輯雖然具有價值中立的特點，但數(shù)字技術(shù)的使用往往受到社會、組織和個體的影響，造成技術(shù)的異化，出現(xiàn)問題簡化、信息失真、技術(shù)利維坦等隱憂。單純依靠技術(shù)邏輯推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型可能會造成“技術(shù)操縱”和群眾脫離治理場域的問題，背離建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府這一政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的初衷。換言之，技術(shù)可能出現(xiàn)的異化決定了制度也要在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮一定的作用。

技術(shù)是政府治理研究中經(jīng)常談?wù)摰脑掝}。一般意義上，技術(shù)是人類在生產(chǎn)生活中通過理性總結(jié)得出的具有相對穩(wěn)定性的有效方法的集合，其產(chǎn)生和發(fā)展遵循著一定客觀規(guī)律。在人類政治活動中，各種科學(xué)技術(shù)成果被政府廣泛采用，技術(shù)治理由此成為政府治理的一種典型傾向，并被認為是推動政府治理變革的重要力量，韋伯基于理性建構(gòu)的科層制官僚體系就是以各項社會技術(shù)的廣泛使用為基礎(chǔ)?，F(xiàn)代化進程的不斷加快使社會呈現(xiàn)出高度不確定性和高度復(fù)雜性的特點，政府面對的治理任務(wù)日益增加、治理規(guī)模日益擴張、治理訴求不斷深化，傳統(tǒng)的政府治理方式和手段已經(jīng)難以有效應(yīng)對各類治理難題，以數(shù)字技術(shù)為代表的新技術(shù)革命為現(xiàn)代政府帶來了新的選擇。隨著新技術(shù)革命的深入發(fā)展，大數(shù)據(jù)、智能技術(shù)等數(shù)字技術(shù)因其對政府治理的強大賦能作用而被嵌入政府治理過程中，推動了政府治理結(jié)構(gòu)、關(guān)系和行為的變遷。數(shù)字技術(shù)強大的信息搜集、傳輸和整合能力為提升政府治理效率提供了條件，其能夠靈活適應(yīng)政府治理環(huán)境的不斷變化，打破科層體制下權(quán)力運行和信息傳播的機制，有力推進政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

與技術(shù)相伴隨，制度在治理話語中往往代表著文明，是政府治理現(xiàn)代化的重要衡量標準。制度一詞在古代就已有使用，《禮記·禮運》中就有“故天子有田以處其子孫，諸侯有國以處其子孫，大夫有采以處其子孫，是謂制度”的記載，其蘊含著規(guī)范或規(guī)定的含義。在這種語境下，制度與規(guī)則往往是可以互用的。隨著政治學(xué)科的興起，制度受到空前的重視，甚至有“政治學(xué)源于對制度的研究”的說法。在政治學(xué)研究中，不同學(xué)者對制度有不同的解釋，如認為制度是“建構(gòu)政治與經(jīng)濟的不同單位之間關(guān)于人際關(guān)系的正式規(guī)則、執(zhí)行程序和標準運行程序”[19]72；或認為“制度是組織中的行為規(guī)則、常規(guī)和全部程序，制度是相互聯(lián)系的規(guī)則和常規(guī)的集合，它們決定著與角色和處境相適應(yīng)的適當行動”[20]68。在理論和實踐中，制度傾向的政府治理變革通常強調(diào)通過制度創(chuàng)新來推動政府治理的系統(tǒng)性發(fā)展，通過建構(gòu)具有革新性的制度實現(xiàn)治理規(guī)則、治理秩序和治理流程的改造。應(yīng)該看到，通過制度創(chuàng)新推動治理變革具有根本性，但也面臨周期過長、阻力過大等問題，往往具有一定的滯后性，不能快速應(yīng)對各種突發(fā)的治理問題。

基于上述討論，本文借助生物學(xué)中的協(xié)同演化概念建構(gòu)了技術(shù)—制度協(xié)同調(diào)適的分析框架。生物學(xué)中的協(xié)同演化概念是指兩個或兩個以上物種持續(xù)互動與演變，并相互糾纏的現(xiàn)象[21]，后被引入到經(jīng)濟學(xué)研究中，用以闡釋經(jīng)濟增長的復(fù)雜性和長期性[22]。技術(shù)—制度協(xié)同調(diào)適突破了以往單一的技術(shù)邏輯和制度邏輯，強調(diào)技術(shù)和制度之間相互依存、相互促進的辯證關(guān)系[23]，為理解政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了新的分析視角。在這一分析進路中，技術(shù)和制度都被視為在設(shè)計和使用中會受各種環(huán)境影響并不斷變化的因素，將技術(shù)和制度視為被執(zhí)行的技術(shù)和制度，重點討論在治理場域中各主體對技術(shù)、制度的理解、設(shè)計與使用，而非考慮客觀的技術(shù)和制度。

在技術(shù)—制度協(xié)同調(diào)適分析進路下，技術(shù)與制度在不同階段呈現(xiàn)不同的協(xié)同邏輯，共同推動著政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演化。首先，政府基于合法性壓力將數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理過程以提升政府治理效率。這一過程中，政府往往對數(shù)字技術(shù)的功能缺乏清晰認知，其需要在探索中明確哪些是可以應(yīng)用的數(shù)字技術(shù)，并通過制度將這些技術(shù)進行吸納以確保數(shù)字技術(shù)能夠合法地被運用，從而實現(xiàn)政府各類信息的數(shù)字化，進而成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。其次，制度對技術(shù)的吸納和數(shù)字技術(shù)的深度嵌入為數(shù)字技術(shù)賦能和賦權(quán)政府治理提供了基礎(chǔ)，并開始推動政府業(yè)務(wù)工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在這一階段，政府就需要制定新制度對已廣泛采用的數(shù)字技術(shù)進行規(guī)范以實現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動治理的有序運行，降低數(shù)字技術(shù)在政府治理中的負效應(yīng)。最后，數(shù)字技術(shù)在驅(qū)動政府治理的過程中，會通過變革來吸收、運用新技術(shù)，推動政府治理數(shù)字化技術(shù)、思維、方法的形成，全面推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建起物理空間和社會空間相聯(lián)系的數(shù)字空間，形成新的運行形態(tài)；制度則通過系統(tǒng)重塑將數(shù)字政府形態(tài)和運行形態(tài)進行固化。

三、地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)演化歷程：浙江實踐的縱向歷時考察

從理論上看，不同學(xué)者對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段劃分不盡相同，如將數(shù)字政府發(fā)展階段分為公告板、部分服務(wù)供給、系統(tǒng)服務(wù)的門戶網(wǎng)站、互動式民主四個階段[24]11—15，根據(jù)Gartner 五級數(shù)字政府成熟度模型分為電子政務(wù)、開放、以數(shù)據(jù)為中心、完全數(shù)字化、智能化五個階段，根據(jù)政策節(jié)點分為政府信息化、電子政務(wù)和數(shù)字政府三個階段[25]。從實踐來看，浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了長期的演進。2003 年，時任浙江省委書記的習近平同志將“數(shù)字浙江”作為“八八戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容予以推進，以數(shù)字化推動浙江經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理變革的序幕由此展開。20 年來，浙江深入運用數(shù)字技術(shù)，從“數(shù)字浙江”到“四張清單一張網(wǎng)”改革、“最多跑一次”改革、“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，再到數(shù)字化改革，浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深化。結(jié)合眾學(xué)者的階段劃分方法和“數(shù)字浙江”的歷時性實踐，本文基于地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段目標，將地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型劃分為治理信息數(shù)字化、政務(wù)流程數(shù)字化和運行形態(tài)數(shù)字化三個階段（見圖1）。

圖1 浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演化歷程

（一）治理信息數(shù)字化

信息是國家治理的重要依據(jù)?！褒嫶蟮膰胰绾谓鉀Q上下級之間的信息問題，國家與社會如何有效實現(xiàn)信息交換問題等，都是經(jīng)典的國家治理難題?！盵26]在不同的社會階段，對信息的汲取和掌控能力直接影響到政府治理的效能。隨著第四次技術(shù)革命的到來，人類社會所面臨的數(shù)字化浪潮對政府治理變革產(chǎn)生了革命性的影響。在政府治理變革中，將各種各樣的治理信息進行數(shù)字化成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的首要目標。在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中，信息數(shù)字化主要是指政府在適應(yīng)數(shù)字化浪潮的同時，運用信息技術(shù)、通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及各種辦公自動化技術(shù)對傳統(tǒng)的政府管理方式進行變革，通過辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)互動、電子化業(yè)務(wù)系統(tǒng)的使用，將政府管理從線下轉(zhuǎn)到線上，同時將各類政府管理信息進行數(shù)字化存儲、使用的過程。其表現(xiàn)形式是計算機及電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)代替線下或紙質(zhì)流程；其目的是通過數(shù)字技術(shù)的運用，提升行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量；其驅(qū)動力量源于政府自身職能和條塊職責，仍以科層制為運作主題。在這一過程中，信息數(shù)字化后的各類信息數(shù)據(jù)只是本單位或本條塊的管理資源，并不完全對公眾和其他單位開放。即便如此，信息數(shù)字化依然是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。

具體到浙江實踐，治理信息數(shù)字化階段主要是指“四張清單一張網(wǎng)”改革之前的時期。2002 年，浙江正式提出“數(shù)字浙江”建設(shè)，同年6 月，浙江省第十一次黨代會報告提出“信息化是覆蓋現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略舉措”，布局建設(shè)“數(shù)字浙江”，提出“加快信息資源開發(fā)利用和信息技術(shù)普及應(yīng)用……推行電子政務(wù)，推進公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化”[27]。2003年，習近平同志系統(tǒng)闡述了“數(shù)字浙江”的戰(zhàn)略構(gòu)想，將其作為“八八戰(zhàn)略”重要內(nèi)容進行布局、推進，極大地推動了浙江信息化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2004 年，新版政府門戶網(wǎng)站開通，電子政務(wù)建設(shè)成為“數(shù)字浙江”建設(shè)重點，浙江電子政務(wù)迅速發(fā)展。在此期間及隨后幾年，浙江通過了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于建設(shè)省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的通知》《數(shù)字浙江建設(shè)規(guī)劃綱要（2003—2007 年）》《浙江省信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加快電子政務(wù)發(fā)展的意見》《浙江省政府信息公開暫行辦法》等規(guī)章制度，對浙江省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、連接方式、應(yīng)用規(guī)劃進行明確，為浙江各級政府采納信息技術(shù)提升行政效率和服務(wù)質(zhì)量、整理搜集各類政府管理信息提供了制度依托。在這一階段，政府信息公開、門戶網(wǎng)站回應(yīng)、提供部分網(wǎng)絡(luò)服務(wù)成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要特征，各種各樣的治理信息得以在本單位或條塊內(nèi)匯集，為后續(xù)政務(wù)流程數(shù)字化打下了基礎(chǔ)。

（二）政務(wù)流程數(shù)字化

“政務(wù)流程是指政府或其他有權(quán)機關(guān)為處理某一項政務(wù)而進行的一系列相互關(guān)聯(lián)的活動的集合?！盵28]自20 世紀七八十年代始，政務(wù)流程再造逐步成為西方各國政府變革的重要內(nèi)容，并進而成為建設(shè)現(xiàn)代化政府的重要手段，其本質(zhì)是以公眾需求為導(dǎo)向、重構(gòu)政府業(yè)務(wù)流程、提升公共服務(wù)能力。傳統(tǒng)意義上的政務(wù)流程主要以政府職能和職責任務(wù)為驅(qū)動，主要服務(wù)于本部門的管理需要，群眾或企業(yè)辦事多部門跑、各種資料重復(fù)交等情況普遍存在，且辦事群眾或企業(yè)需要通過自己的渠道去確定需要找哪個部門、辦哪個業(yè)務(wù)。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為政務(wù)流程的優(yōu)化提供了技術(shù)支撐，通過政務(wù)流程數(shù)字化，公眾可以在政務(wù)服務(wù)平臺辦理各項事務(wù)，公眾向政務(wù)服務(wù)平臺或線下窗口提交材料后，各部門通過數(shù)字化平臺進行審核，進而辦理各類政務(wù)。政務(wù)流程數(shù)字化通過數(shù)據(jù)開放，建立起需求導(dǎo)向的、以數(shù)據(jù)為中心的政務(wù)流程，打破了政府條塊體制和部門壁壘，實現(xiàn)了部門之間的協(xié)作，推動了政務(wù)流程從職能導(dǎo)向向公眾導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

在浙江，政務(wù)流程數(shù)字化階段主要是指“四張清單一張網(wǎng)”改革到“最多跑一次”這一時期。在前期治理信息數(shù)字化的基礎(chǔ)上，浙江圍繞政府職能轉(zhuǎn)變深入推進行政審批領(lǐng)域改革，通過制定權(quán)力清單，厘清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，為進一步推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。2014 年6 月，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)作為“四張清單一張網(wǎng)”改革的重要內(nèi)容得以建成運行，成為“全國首個搭建于公有云平臺的省、市、縣三級采用一體化模式建設(shè)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺”[29]。在實現(xiàn)服務(wù)集中提供、信息集中公開的同時，為數(shù)據(jù)集中共享提供了技術(shù)基礎(chǔ)。通過“一張網(wǎng)”對四張清單（政府權(quán)力清單、政府責任清單、財政專項資金管理清單、企業(yè)投資項目核準目錄清單）進行晾曬，旨在搭建權(quán)力有效限制、微觀干預(yù)縮減、市場自由提升、政府責任強化的政府履職體系架構(gòu)，成為政務(wù)流程數(shù)字化的重要制度依據(jù)。2016 年，國務(wù)院提出要“建成覆蓋全國的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’體系”[30]。2016 年12 月，浙江“最多跑一次”改革正式啟動，強調(diào)借助數(shù)字化手段整合資源、優(yōu)化流程，融合線上線下，使群眾在材料齊全、符合條件情況下辦理“一件事”時，從受理到辦結(jié)只跑一次?！?018年1 月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》并予以肯定。[31]”在這一階段，通過數(shù)字技術(shù)深度嵌入政府治理，實現(xiàn)了事項名稱、申報材料、辦理流程、數(shù)據(jù)使用的統(tǒng)一，實現(xiàn)了政務(wù)流程的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（三）運行形態(tài)數(shù)字化（2018—至今）

無論是治理信息數(shù)字化還是政務(wù)流程數(shù)字化，本身還依托于物理化的政府科層組織，只是現(xiàn)有政府組織體系應(yīng)用數(shù)字技術(shù)改變自身治理方式的過程。而隨著近年來物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、元宇宙、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，人類社會生產(chǎn)方式和管理方式都發(fā)生了深刻變化，萬物互聯(lián)的時代加速到來，數(shù)字空間正成為人類生產(chǎn)生活的重要場域?！霸驹诠I(yè)化時代建立起來的以‘科層控制’和信息‘逐級傳遞’為主要特征的政府組織形態(tài)和運行模式，將不再適應(yīng)這種全新的環(huán)境。”[32]政府運行形態(tài)的數(shù)字化成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新趨勢，“數(shù)字空間成為重塑物理空間與社會空間的新載體”[33]。在運行形態(tài)數(shù)字化階段，政府通過數(shù)據(jù)標準化提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動，建設(shè)跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的任務(wù)導(dǎo)向型應(yīng)用場景，通過制度重塑、系統(tǒng)重構(gòu)改變政府組織形態(tài)，實現(xiàn)政府底層運作邏輯的變革。

在浙江實踐歷程中，運行形態(tài)數(shù)字化階段是浙江“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”之后的時期。浙江經(jīng)過前期的“四張清單一張網(wǎng)”改革和“最多跑一次”改革，極大地推動了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的建設(shè)標準、數(shù)據(jù)標準等標準化問題成為制約政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實因素。2018 年1 月，浙江省十三屆人大一次會議提出“推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進入加速期。從2018 年到2020 年，浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型“總體上經(jīng)歷了部門核心業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建設(shè)跨部門協(xié)同標志性項目、以場景化的多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用為抓手建設(shè)整體智治的現(xiàn)代政府三個過程，最顯著的特征是數(shù)字賦能。”[33]部門核心業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型強調(diào)部門核心業(yè)務(wù)梳理，重在打通數(shù)據(jù)孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；跨部門協(xié)同標志性項目強調(diào)需求導(dǎo)向的多跨協(xié)同，加快推進建設(shè)“浙里辦”和“浙政釘”；整體智治的現(xiàn)代政府強調(diào)系統(tǒng)融合、綜合集成、整體協(xié)同。2021 年2 月，浙江正式啟動數(shù)字化改革，綜合運用V 字模型、三張清單、“破三關(guān)”領(lǐng)域建模等應(yīng)用開發(fā)工具和對象數(shù)字化、過程數(shù)字化、規(guī)則數(shù)字化等應(yīng)用技術(shù)路徑，建設(shè)起“四橫”“四縱”“兩端”的體系架構(gòu)（見圖2），推動政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、生態(tài)保護、應(yīng)急管理、政務(wù)運行六大領(lǐng)域變革，實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型從數(shù)據(jù)賦能向制度重塑轉(zhuǎn)變、從運用數(shù)字技術(shù)向構(gòu)建數(shù)字治理體制機制轉(zhuǎn)變、從技術(shù)理性向制度理性轉(zhuǎn)變。

圖2 浙江數(shù)字政府綜合應(yīng)用架構(gòu)圖

四、尋求技術(shù)與制度的協(xié)同調(diào)適：地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)演化的內(nèi)在邏輯

當前，地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)普遍實現(xiàn)了治理信息的數(shù)字化，政務(wù)流程數(shù)字化在一些地方也已經(jīng)完成，基于新一代數(shù)字技術(shù)的新型政府運行形態(tài)正在發(fā)展之中。在地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的縱向歷時鏈中，技術(shù)與制度之間相互調(diào)整、相互適應(yīng)，不斷推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入。結(jié)合浙江實踐，在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，并非呈現(xiàn)簡單的技術(shù)決定或者制度約束，而是呈現(xiàn)出協(xié)同共演的狀態(tài)?？v觀浙江數(shù)字化轉(zhuǎn)型的縱向演化歷程，其呈現(xiàn)出技術(shù)—制度協(xié)同演化的完整邏輯。

（一）技術(shù)嵌入—制度吸納：地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)演化的互嵌邏輯

“在當代技術(shù)革命結(jié)構(gòu)性突破的前夜，國家治理在總體上依然采取的是“蕭規(guī)曹隨”的既定方略”[34]，這成為數(shù)字技術(shù)賦能國家治理的背景。樂觀主義者認為技術(shù)革命為政府治理變革提供了契機，數(shù)字技術(shù)賦能政府治理能夠提高效能、推進治理現(xiàn)代化進程。我們也應(yīng)該認識到，雖然數(shù)字技術(shù)本身是中立的，但其在政府治理中的使用卻具有雙面性且存在滑向“數(shù)字技術(shù)利維坦”的趨向[35]。因此，數(shù)字技術(shù)在政府治理中的使用面臨如何被執(zhí)行和如何正確被執(zhí)行的問題。為此，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型首先要做的就是推動技術(shù)的嵌入和制度對技術(shù)的吸納以解決上述問題。

數(shù)字技術(shù)在政府治理中的廣泛應(yīng)用是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先決條件，但數(shù)字技術(shù)能否在政府治理中得以推廣使用受到各種因素的影響。首先，數(shù)字技術(shù)必須得到充分的發(fā)展并能夠被政府組織所執(zhí)行。隨著新技術(shù)革命的發(fā)展，數(shù)字技術(shù)不再是獨立于社會與政府之外的因素，開始被社會所建構(gòu)，成為被執(zhí)行的技術(shù)。人類無法憑空去將某個技術(shù)嵌入政府治理過程，必須在客觀的技術(shù)得以充分發(fā)展的情況之下。2002 年，浙江省信息基礎(chǔ)設(shè)施、社會信息化、電子政務(wù)、信息化產(chǎn)業(yè)都已經(jīng)有了較好的基礎(chǔ)。浙江省干線光纜總長度達到14035 公里，已有50 多萬家單位建立自己站點；省政府基本建成省級行政系統(tǒng)信息資源網(wǎng)絡(luò)，并實現(xiàn)省直部門及地市之間的互聯(lián)互通；部分省直部門網(wǎng)上審批等辦公業(yè)務(wù)得到發(fā)展；政府信息化建設(shè)得到深入開展[36]。其次，數(shù)字技術(shù)必須得到廣泛的認可和使用。行為主體對某種特定行為的評價和態(tài)度是影響這一特定行為的重要因素。在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型起始階段，政府治理主體對數(shù)字技術(shù)的感知可以分為感知有用性和感知易用性兩方面[37]，只有當人們普遍認為數(shù)字技術(shù)有用且易用時，數(shù)字技術(shù)才能快速的嵌入政府治理過程。在很長一段時間內(nèi)，“部分公務(wù)員對電子政務(wù)的認識不到位，利用電子政務(wù)推進管理和服務(wù)創(chuàng)新的意識較薄弱”[38]，這都影響了數(shù)字技術(shù)嵌入的程度。最后，數(shù)字技術(shù)嵌入必須具有適宜的組織情境，即政府采納數(shù)字技術(shù)的同級壓力和上級壓力?！霸诮M織維度中，領(lǐng)導(dǎo)注意力對數(shù)字政府發(fā)展水平產(chǎn)生顯著影響”[39]。黨的十六大提出，“要大力推進信息化、推行電子政務(wù)，把電子政務(wù)建設(shè)作為今后一個時期我國信息化工作的重點”[40]。2003 年，習近平同志將“數(shù)字浙江”作為“八八戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容加以部署，此后歷屆黨委政府始終將“數(shù)字浙江”作為重要戰(zhàn)略加以踐行，為浙江政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了良好的組織環(huán)境。

制度對數(shù)字技術(shù)的吸納，強調(diào)通過制度來參與數(shù)字技術(shù)的嵌入過程，規(guī)避數(shù)字技術(shù)嵌入產(chǎn)生的技術(shù)風險，為數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理過程提供制度保障[41]。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，“國家治理現(xiàn)代化就是在維持國家整體基本制度框架不變的前提下，將現(xiàn)代政治和行政的一些技術(shù)、程序和機制，引入國家治理的實際過程”[42]。因此，將數(shù)字技術(shù)引入政府治理過程，必須在維持基本制度框架不變的情況下實現(xiàn)制度對數(shù)字技術(shù)的吸納，進而實現(xiàn)制度與技術(shù)的協(xié)同互嵌。制度吸納通過頂層制度的設(shè)計，加速了數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理過程的速度和質(zhì)量。浙江省為進一步推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，制定了“數(shù)字浙江建設(shè)規(guī)劃綱要”和“電子政務(wù)五年規(guī)劃”，從制度上對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段性目標、任務(wù)、工作、方案進行確定，并相繼制定了關(guān)于電子政務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見及信息安全保障工作意見，為省市縣各級政府推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供制度依據(jù)。

（二）技術(shù)驅(qū)動—制度規(guī)范：地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)演化的融合邏輯

數(shù)字技術(shù)的嵌入是數(shù)字技術(shù)驅(qū)動政府治理變革的重要前提，隨著數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理的全過程，技術(shù)驅(qū)動開始成為推動政府治理變革的重要邏輯。數(shù)字技術(shù)雖然賦予了政府效能提升、服務(wù)優(yōu)化和精細管理的能力，使數(shù)字技術(shù)驅(qū)動政務(wù)流程再造成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。但技術(shù)只是人類對自然規(guī)律的理性總結(jié)和應(yīng)用，“技術(shù)的作用并沒有想象中那樣理性、精確、強大和有效，技術(shù)萬能的信念只是虛無縹緲的幻象，隱藏著走向反面的因子?！盵43]作為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要因素，數(shù)字技術(shù)推動了制度的變遷，而制度的規(guī)范功能反過來又約束了數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的作用空間，規(guī)范了政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的限度。誠如簡·芳汀所言，“制度影響了被執(zhí)行的信息技術(shù)以及占主導(dǎo)地位的組織形式，同時也反過來被它們所影響。”[44]86在技術(shù)驅(qū)動與制度規(guī)范的雙重邏輯下，實現(xiàn)了二者的融合，共同推動了地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

技術(shù)驅(qū)動邏輯在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的呈現(xiàn)主要集中于兩種作用機制。一是技術(shù)賦能機制。技術(shù)賦能是運用數(shù)字技術(shù)賦予個人或組織行動能力的過程。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用實現(xiàn)了政府組織的扁平化，通過數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通提升了快速反應(yīng)能力；基于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的流程再造明晰了主體責任，發(fā)揮了各主體積極性；數(shù)字技術(shù)打通了傳統(tǒng)以科層制為中心的組織體系和職能設(shè)計，推進了各類政府治理資源的整合共享，提升了治理效率。二是技術(shù)賦權(quán)機制。技術(shù)賦權(quán)是一個通過權(quán)力再分配來增加某一群體或個體在事務(wù)處置上的話語權(quán)的過程。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動了治理結(jié)構(gòu)中的信息傳播機制從單向傳播向網(wǎng)狀傳播轉(zhuǎn)變，打破了層級傳達的路徑依賴，各類信息通過網(wǎng)絡(luò)進行相互傳播，實現(xiàn)了不同層級、不同主體之間的相互傳播，“賦予了公眾改變政府議程設(shè)置的權(quán)利”[45]。數(shù)字技術(shù)推動了治理運作基礎(chǔ)從權(quán)威向信任的轉(zhuǎn)變，塑造了合作協(xié)同的主體間關(guān)系，使治理架構(gòu)從科層集權(quán)向整體性分權(quán)轉(zhuǎn)變，打破了部門和組織壁壘，實現(xiàn)資源共享。浙江通過“四張清單一張網(wǎng)”改革和“最多跑一次”改革，解決了政府治理中存在的“部門壁壘”“各自為政”“煙囪林立”等問題，實現(xiàn)了多跨融合，再造了需求導(dǎo)向的政務(wù)流程，推動了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化。

制度規(guī)范邏輯主要體現(xiàn)在為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字技術(shù)應(yīng)用劃定范圍邊界，規(guī)范其驅(qū)動過程。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動邏輯促進了政府治理技術(shù)的廣泛應(yīng)用和革新，成為制度變革的重要變量，進而激發(fā)了制度作用的發(fā)揮，推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入。其一，制度界定了數(shù)字技術(shù)在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的權(quán)力邊界和行為空間，對負外部性機會主義行為提供了約束。“四張清單一張網(wǎng)”改革明確了政府的權(quán)力、責任和財政專項資金管理的范圍，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型劃定了范圍。其二，制度規(guī)范了數(shù)字技術(shù)驅(qū)動政府治理變革的過程。浙江省相繼出臺《浙江省電子政務(wù)云計算平臺管理辦法》《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的相關(guān)問題進行了規(guī)范。

（三）技術(shù)變革—制度重塑：地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型動態(tài)演化的共生邏輯

新技術(shù)革命將人類技術(shù)創(chuàng)新推向活躍期，數(shù)字技術(shù)迭代創(chuàng)新周期愈來愈短。這就要求人們必須不斷思考新興數(shù)字技術(shù)與政府治理的關(guān)系，通過技術(shù)變革解決政府治理難題，以制度重塑固化技術(shù)變革帶來的治理創(chuàng)新成果。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的技術(shù)變革邏輯是對技術(shù)嵌入和技術(shù)驅(qū)動的進一步深化，解決已嵌入政府治理過程的數(shù)字技術(shù)如何革新和新興數(shù)字技術(shù)如何嵌入并賦能的問題；制度重塑邏輯則是對技術(shù)變革帶來的各種成果進行固化的過程；二者均是運行形態(tài)數(shù)字化的重要基礎(chǔ)。

政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的數(shù)字技術(shù)并不是一成不變的，會受到外在技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境等因素的影響進行變革；一方面將新興數(shù)字技術(shù)納入政府治理過程，另一方面推動新的政府治理技術(shù)的形成。在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，技術(shù)變革主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是能夠被執(zhí)行的新興數(shù)字技術(shù)產(chǎn)生，如區(qū)塊鏈、元宇宙、Chat GPT 等，這些新興技術(shù)基于原有的嵌入路徑迅速嵌入政府治理，改變技術(shù)驅(qū)動的底層邏輯，如數(shù)據(jù)分析便依靠了大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能技術(shù)等新興技術(shù)。二是數(shù)字技術(shù)的廣泛使用改變了政府治理理念和行為，“基于新技術(shù)，不同領(lǐng)域產(chǎn)生了新應(yīng)用，出現(xiàn)了新型組織方式和新產(chǎn)業(yè)”[46]，塑造了數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的新形態(tài)。如一體化數(shù)字資源系統(tǒng)（IRS）、PSG 數(shù)據(jù)資源體系、數(shù)字化應(yīng)用開發(fā)等技術(shù)形態(tài)，這些技術(shù)形態(tài)依托新型數(shù)字技術(shù)，但已經(jīng)與政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進行了深度融合，形塑出全新的虛擬組織形態(tài)，進一步推動了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

依據(jù)《數(shù)字化改革術(shù)語定義》（DB33/T 2350-2021），制度重塑是指“因組織的自我變革和外部環(huán)境條件發(fā)生重大變化，對法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職權(quán)責任體系和運行方式進行調(diào)整和重建，并進一步對組織機構(gòu)、職能設(shè)置、責任分配以及相互關(guān)系進行創(chuàng)新的過程。”技術(shù)變革突破了物理空間和社會空間的體制機制障礙，建構(gòu)了基于需求分析和任務(wù)導(dǎo)向的數(shù)字組織形態(tài)。但數(shù)字技術(shù)只是使數(shù)字組織形態(tài)成為可能，卻無法將其進行固化。故此，必須通過制度重塑構(gòu)建與數(shù)字組織形態(tài)的體制機制、工作規(guī)范等配套制度，對其進行固化并最終形成法律，全面推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一是加快完善與政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的法律法規(guī)制度。修改不適應(yīng)的條款和制度，及時將改革成果固化為制度規(guī)范。二是加快健全政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)標準。為各種數(shù)字技術(shù)的嵌入、驅(qū)動應(yīng)用及變革提供統(tǒng)一的、標準的規(guī)范，以標準化推動數(shù)字政府建設(shè)。三是強化理論體系開發(fā)。將數(shù)字技術(shù)驅(qū)動政府治理變革的一些方法、模型進行提煉總結(jié)，形成理論體系。如“V”字模型、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享模型、小切開大場景等方法。

五、技術(shù)與制度之間：地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進一步討論

“當今是一個科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的時代，將新的科學(xué)技術(shù)手段運用于國家治理過程之中，是國家治理現(xiàn)代化的題中之義?！盵47]政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型正是政府運用科學(xué)技術(shù)手段推動治理變革的動態(tài)過程，“以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變”[48]，以政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型助推現(xiàn)代政府建設(shè)，已經(jīng)成為各地方政府推進政府治理現(xiàn)代化的重要途徑。本文將政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為一個長期的動態(tài)化演化過程，通過對“數(shù)字浙江”建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)、“四張清單一張網(wǎng)”改革、“最多跑一次”改革、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化改革等實踐經(jīng)驗的分析，形塑出治理信息數(shù)字化、政務(wù)流程數(shù)字化和運行形態(tài)數(shù)字化的地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)演化樣態(tài)。本文放棄了傳統(tǒng)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究的技術(shù)驅(qū)動論或者制度影響論，通過分析技術(shù)與制度在不同階段的協(xié)同演化關(guān)系，形成了“技術(shù)嵌入—制度吸納”的互嵌邏輯、“技術(shù)驅(qū)動—制度規(guī)范”的融合邏輯和“技術(shù)變革—制度重塑”的共生邏輯交替發(fā)揮作用的地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)在邏輯。

政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，更是制度變遷的過程。在不同的演化階段，技術(shù)與制度的關(guān)系及作用發(fā)揮并不能一概而論，互相耦合的雙方也不存在絕對的輕重之分。我們應(yīng)該注意到，在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐中依然存在著“重技術(shù)輕制度”的傾向，只是將制度與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用進行簡單匹配，在一定程度上弱化了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效能。

面向未來，在運行形態(tài)數(shù)字化的數(shù)字政府建設(shè)階段，“要堅持技術(shù)運用與制度建設(shè)的協(xié)同驅(qū)動”[49]，推動技術(shù)理性與制度理性的有機統(tǒng)一。一方面，要進一步優(yōu)化數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，從根源上解決數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)據(jù)驅(qū)動問題。數(shù)據(jù)是推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐要素，數(shù)據(jù)采集的質(zhì)量、分析的效果、共享的程度直接關(guān)系政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的質(zhì)量。另一方面，要進一步發(fā)揮制度的重塑作用。其一，應(yīng)推動制度體系適應(yīng)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型新形態(tài)，通過制度變革來固化轉(zhuǎn)型成果，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型破除多跨協(xié)同的難題。其二，應(yīng)創(chuàng)新政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度體系，以體制機制創(chuàng)新倒逼數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其三，要形成政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度氛圍，建立統(tǒng)一的標準體系、話語體系和理論體系，推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的穩(wěn)健推進。