□文/ 孟 超

（唐山市曹妃甸區(qū)人力資源和社會(huì)保障局 河北·唐山）

［提要］ 作為保就業(yè)、穩(wěn)民生的保障措施之一，社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮著十分重要的作用。但如今，失業(yè)保險(xiǎn)制度在促進(jìn)就業(yè)方面還存在許多問題。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國(guó)家應(yīng)采取相應(yīng)的解決策略，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用，以穩(wěn)步提高就業(yè)率，降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

保障民生是國(guó)家政府的一項(xiàng)重要職能。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，就業(yè)問題日益突出，失業(yè)保險(xiǎn)制度是國(guó)家為了保證失業(yè)人員基本生活需要的關(guān)鍵措施，在維持社會(huì)治安、促進(jìn)就業(yè)方面起著十分重要的作用。從1999 年起，中國(guó)頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，但從現(xiàn)實(shí)的角度來看，失業(yè)保險(xiǎn)雖然對(duì)失業(yè)人員的基本生活有很大的幫助，但在再就業(yè)方面卻沒有發(fā)揮出太大的作用。因此，對(duì)國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行深入的探討，使其更好地促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)，成為目前國(guó)家政府和有關(guān)部門所關(guān)注的問題。

一、失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)促進(jìn)就業(yè)的重要作用

失業(yè)保險(xiǎn)制度自正式確立以來，在保障失業(yè)者日常生活、維護(hù)社會(huì)秩序及促進(jìn)再就業(yè)等方面起到無可替代的作用。但自1999 年以來，頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》就沒再被正式的修改。2011 年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然明確了失業(yè)保險(xiǎn)的法律地位，但在實(shí)際中并沒有重大的突破。如今中國(guó)失業(yè)率日益走高，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度已無法解決實(shí)際問題。在這種情況下，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，充分發(fā)揮其促進(jìn)再就業(yè)保障的功能就顯得尤為重要。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2022 年5 月16 日公開統(tǒng)計(jì)資料顯示，2022 年4 月全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率繼續(xù)上升，達(dá)到統(tǒng)計(jì)以來最高的失業(yè)率。面臨如此高的失業(yè)率和嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度并發(fā)揮其促進(jìn)再就業(yè)功能顯得尤為重要。根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余偏高，2022 年失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余雖然比2021 年低，但是失業(yè)保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余情況呈現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這一問題與失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低、覆蓋面窄、失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限不合理以及地方政府部門執(zhí)行制度的不規(guī)范等方面存在著一定的關(guān)系，可見失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余是多個(gè)原因共同影響的結(jié)果。受新冠肺炎疫情的影響，2022 年達(dá)到了自統(tǒng)計(jì)以來最高的失業(yè)率，而現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出“重保障”“輕就業(yè)”的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)抑制了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮，無法適應(yīng)中國(guó)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。因此，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。中國(guó)應(yīng)改變“重生活保障，輕促進(jìn)就業(yè)”的舊方向，為滿足現(xiàn)實(shí)的需要，將方向傾斜于促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)展。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，使更多的人能參加到失業(yè)保險(xiǎn)制度中，進(jìn)而增加失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的運(yùn)作范圍，使其能更好地發(fā)揮自身的價(jià)值。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)存在的問題

（一）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄、參保率低?，F(xiàn)行中國(guó)實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面較低，其覆蓋范圍主要是城鎮(zhèn)事業(yè)單位的正式員工以及城鎮(zhèn)企業(yè)的下崗員工，而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和非正式就業(yè)人員未被納入到制度覆蓋的范圍內(nèi)。個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)及其他類型的企業(yè)存在著參保率未達(dá)至標(biāo)準(zhǔn)的問題。未參與失業(yè)保險(xiǎn)主要分為三大類：第一，從事臨時(shí)短期工作進(jìn)城打工的農(nóng)民工。因?yàn)閸徫徊环€(wěn)定，工作期限相對(duì)較短。在這些人員失業(yè)后，無法享受失業(yè)保險(xiǎn)的福利待遇。第二，非正式公司職業(yè)人員，包括服務(wù)業(yè)的部分人員、聘請(qǐng)的臨時(shí)工、自營(yíng)個(gè)體戶等等。因?yàn)檫@些非正式職業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)收入損失是動(dòng)態(tài)無規(guī)律且無法具體確定的，所以無法被納入失業(yè)保險(xiǎn)中。第三，新生勞動(dòng)力，包括剛畢業(yè)未就業(yè)的人員，就業(yè)期限短而不被失業(yè)保險(xiǎn)制度保障。綜上來看，較多的勞動(dòng)人員未參與到失業(yè)保險(xiǎn)保障中，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面窄，導(dǎo)致參保率低。此外，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)屬于公共服務(wù)職能，參保對(duì)象所享受的服務(wù)應(yīng)當(dāng)均等化，即讓所有失業(yè)人員都可以享受失業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，促使失業(yè)者再就業(yè)。但是，因失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍窄，導(dǎo)致許多就業(yè)者無法參與失業(yè)保險(xiǎn)制度中，無法享受失業(yè)保險(xiǎn)金以及全面的就業(yè)指導(dǎo)等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這樣就不能充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的作用。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限不合理，影響失業(yè)者再就業(yè)的積極性。中國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是根據(jù)失業(yè)者在職時(shí)累計(jì)繳納的年限來確定其享受的期限的，規(guī)定最長(zhǎng)給付期限為24 個(gè)月。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)享受期限情況為：累計(jì)繳費(fèi)1 年以上、非本人意愿中斷就業(yè)：勞動(dòng)合同到期終止的；被用人單位解除勞動(dòng)合同的；由用人單位提出，協(xié)商一致解除勞動(dòng)合同的；被用人單位除名或者開除的；被用人單位辭退的，可以申領(lǐng)失業(yè)金，累計(jì)繳費(fèi)滿1 年享受待遇期限3 個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)滿2 年享受待遇期限6 個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)滿3 年享受待遇期限9 個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)滿4 年享受待遇期限12 個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)從第5 年起，每增加一年，享受待遇期限增加一個(gè)月，最多不超過24 個(gè)月。中國(guó)給付期限的特點(diǎn)是每月等額發(fā)放以及過長(zhǎng)的發(fā)放期限，這種方式過度強(qiáng)調(diào)了生活保障，抑制了失業(yè)者再就業(yè)的積極性，增加了失業(yè)者的依賴性，減弱了失業(yè)者再就業(yè)的決心和動(dòng)力。

此外，這種過長(zhǎng)且沒有激勵(lì)性的發(fā)放方式還容易造成道德風(fēng)險(xiǎn)，有些收入較低的人，很可能選擇隱性就業(yè)，找一份不穩(wěn)定或非正式的工作，同時(shí)領(lǐng)取國(guó)家發(fā)放的失業(yè)保險(xiǎn)金，以獲得更多的收入，因這種情況而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)是很難避免的。中國(guó)過于單一的發(fā)放方式，不僅無法提升失業(yè)者再就業(yè)的積極性，反而還會(huì)對(duì)其產(chǎn)生消極的作用。

（三）職業(yè)培訓(xùn)和介紹體制運(yùn)行不善。職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹項(xiàng)目是當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度下促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目中最主要的內(nèi)容，其項(xiàng)目的運(yùn)行效果在一定程度上影響著失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。導(dǎo)致職業(yè)培訓(xùn)和介紹體制運(yùn)行不善的主要因素有三個(gè)方面：首先，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度中的職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的宣傳不足，且各地的職業(yè)培訓(xùn)工作發(fā)展不均衡，支持力度較低，造成參保者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度中職業(yè)培訓(xùn)的認(rèn)知度和接受程度較低，進(jìn)而使參加到職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的人員過少，這就無法充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的作用。其次，培訓(xùn)人員過少且培訓(xùn)內(nèi)容未能緊跟實(shí)際需求，導(dǎo)致職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的成功率低效果不佳。再次，缺乏完善的監(jiān)督體系，當(dāng)?shù)卣牟糠诸I(lǐng)導(dǎo)層，對(duì)促進(jìn)再就業(yè)項(xiàng)目，有一定的認(rèn)知，但沒有高度重視，導(dǎo)致在落實(shí)政策和工作時(shí)，重點(diǎn)放在緊跟上級(jí)的安排，沒有深入思考和探索促進(jìn)再就業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展和創(chuàng)新，導(dǎo)致上級(jí)決策的再就業(yè)政策不能充分發(fā)揮作用。此外，存在少數(shù)部門職能交叉或職責(zé)不清的問題，部門職能的交叉執(zhí)行會(huì)造成推脫現(xiàn)象，這在一定程度上影響著促進(jìn)就業(yè)政策的實(shí)施效果，削弱了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。完善的監(jiān)督體系能讓相關(guān)部門更好地執(zhí)行政策，使職業(yè)培訓(xùn)和介紹體制更好地運(yùn)行，避免推脫現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立是為了保障失業(yè)者的權(quán)益。許多發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)覆蓋了全體失業(yè)人員以及企業(yè)，而中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍僅局限于繳納失業(yè)保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)企業(yè)單位及其員工。所以，要想真正擴(kuò)大中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，則要打破使用范圍的局限。首先，將農(nóng)民工納入?yún)⒈７秶?。農(nóng)民工的參保意識(shí)薄弱，其工作具有強(qiáng)流動(dòng)性、工作周期短的特性，加之有些企業(yè)為了降低人力資源的成本，刻意逃避農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，導(dǎo)致農(nóng)民工未被納入?yún)⒈７秶鷥?nèi)，致使農(nóng)民工的合法權(quán)益未被保障。所以，應(yīng)向農(nóng)民工普及關(guān)于各項(xiàng)保障制度的知識(shí)，樹立其參保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，與此同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)各類企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)懲刻意逃避和隱瞞就業(yè)的行為，保證農(nóng)民工也能被納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍內(nèi)，享受其應(yīng)得的權(quán)益。其次，將非正式員工納入?yún)⒈７秶?。非正式員工包括臨時(shí)工、自營(yíng)者、季節(jié)工和一部分服務(wù)行業(yè)人員等，這類職業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)并且失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高。因?yàn)橹袊?guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度最初的制定是為了保障固定用人單位的權(quán)益，而當(dāng)前的就業(yè)形式極為靈活，制度難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。面對(duì)這種情形，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)非正式員工自己繳納失業(yè)保險(xiǎn)，并制定專門的優(yōu)惠政策相輔助，使其覆蓋在制度范圍內(nèi)。最后，將新生勞動(dòng)力納入?yún)⒈７秶鷥?nèi)。新生勞動(dòng)力，即大學(xué)生，這一重要群體未被納入到保障范圍內(nèi)。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)需滿一年，才具有領(lǐng)取的資格，所以新生勞動(dòng)力難以被覆蓋。如今就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，應(yīng)屆畢業(yè)生短時(shí)間內(nèi)難以找到相適應(yīng)的崗位，大學(xué)生的就業(yè)問題突出，并可能會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。針對(duì)這種現(xiàn)實(shí)問題，國(guó)家可以向?qū)W校撥款，同時(shí)畢業(yè)生可以自主繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，成立獨(dú)立的失業(yè)保險(xiǎn)基金。如果畢業(yè)生未成功就業(yè)，其可通過未就業(yè)窗口進(jìn)行登記，審核通過后再領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。同時(shí)，政府也要提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)培訓(xùn)和崗位推薦服務(wù)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用。

（二）建立動(dòng)態(tài)給付模式。中國(guó)過長(zhǎng)的給付期限和單一的發(fā)放方式，已經(jīng)不能滿足實(shí)際的需求，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的給付方式，來增加失業(yè)者再就業(yè)的積極性。首先，應(yīng)采取失業(yè)保險(xiǎn)金遞減的發(fā)放方式?？梢詤⒄崭鞯胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地適宜地根據(jù)待遇享受期限的延長(zhǎng)而遞減失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放額數(shù)。失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放的前期可以保障失業(yè)者的生活，后期適當(dāng)?shù)倪f減發(fā)放數(shù)額，可以在一定程度上抑制失業(yè)者的依賴性，同時(shí)迫于生活的壓力，失業(yè)者不得不積極就業(yè)。其次，可以給予再就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)失業(yè)者成功再就業(yè)時(shí)，可以給予一定數(shù)額的金錢獎(jiǎng)勵(lì)，增加失業(yè)者再就業(yè)積極性。此外，還可以根據(jù)失業(yè)者失業(yè)金領(lǐng)取時(shí)間的長(zhǎng)短來進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間越短，給予其再就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金額越大，以此增加失業(yè)者找工作的動(dòng)力。最后，采取一次性發(fā)放的方式。通過將失業(yè)保險(xiǎn)金一次性地全部發(fā)放給失業(yè)者，可讓失業(yè)者將失業(yè)金當(dāng)作再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的資金，減少其生活壓力。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。針對(duì)國(guó)家的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)制，可以從以下方面改進(jìn)：首先，要增加對(duì)職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的宣傳力度，提高參保者對(duì)其的認(rèn)知度，使參保者愿意參加到培訓(xùn)工作中，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的作用。其次，完善培訓(xùn)機(jī)制。增加各地就業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，通過加大資金投入和相關(guān)扶持制度，吸收優(yōu)質(zhì)師資力量，提高機(jī)構(gòu)環(huán)境條件，減免或免除培訓(xùn)費(fèi)用，并對(duì)完成培訓(xùn)的人給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和培訓(xùn)補(bǔ)貼。創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容，緊跟實(shí)際需求，根據(jù)市場(chǎng)的變化調(diào)整培訓(xùn)的方向和內(nèi)容，讓培訓(xùn)合格的人才緊跟市場(chǎng)的需要，真正使職業(yè)培訓(xùn)充分發(fā)揮其促進(jìn)再就業(yè)的積極作用。最后，建立完善的監(jiān)督監(jiān)管體系，制定相關(guān)政策，使當(dāng)?shù)卣案鞑块T把促進(jìn)再就業(yè)工作作為重要實(shí)施對(duì)象，增加對(duì)促進(jìn)就業(yè)政策實(shí)施的積極性。嚴(yán)格規(guī)范各部門的職能和職責(zé)，避免因職能交叉和職責(zé)分劃不清造成的推脫現(xiàn)象，提高職業(yè)培訓(xùn)和介紹機(jī)制的運(yùn)行效率。

綜上，就業(yè)狀況與國(guó)家民生緊密相連，就業(yè)也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)有力的重要支撐。增加就業(yè)機(jī)會(huì)，降低失業(yè)率，有助于改善民生，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用是未來發(fā)展的趨向，只有充分發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的作用，才能從根本上解決現(xiàn)如今失業(yè)率高和失業(yè)所帶來的問題。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行制度的問題進(jìn)行分析，打破失業(yè)保險(xiǎn)使用范圍的局限，提高參保者對(duì)職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的認(rèn)知，以此提高失業(yè)者再就業(yè)的積極性，使失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的價(jià)值得以充分發(fā)揮。