齊天（高級(jí)會(huì)計(jì)師/博士）

（中央音樂學(xué)院計(jì)財(cái)處 北京 100031）

一、引言

高校治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出，到2035年總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、邁入教育強(qiáng)國行列的總體目標(biāo)，這標(biāo)志著我國高等教育事業(yè)邁向同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相適應(yīng)、同人民群眾期待相契合、同我國綜合國力和國際地位相匹配的階段。作為教育現(xiàn)代化建設(shè)的直接參與者，提高人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)貢獻(xiàn)能力等教育現(xiàn)代化已成為“雙一流”高校建設(shè)的重要支撐。高校財(cái)務(wù)治理是高校治理的重要內(nèi)容之一，但是，以往的單一主體管理方式已不能適應(yīng)“雙一流”建設(shè)變革的要求，高校財(cái)務(wù)治理體系采取何種模式和路徑成為目前研究的難點(diǎn)。因此，本文基于“雙一流”建設(shè)視域，以高校財(cái)務(wù)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)為著眼點(diǎn)，從治理環(huán)境、治理機(jī)構(gòu)、治理理念和治理機(jī)制四方面構(gòu)建具有中國特色并符合國家教育現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)的高校財(cái)務(wù)治理模式。

二、高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵及特征

（一）高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)涵

高校財(cái)務(wù)治理是以財(cái)權(quán)為基礎(chǔ)紐帶，通過制度安排，確立高校范疇內(nèi)與財(cái)務(wù)治理相關(guān)的多元主體群在高校財(cái)權(quán)中的地位與作用，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部多元共治的財(cái)務(wù)治理局面［1］。結(jié)合我國國情，從全球“治理”思想和治理實(shí)踐的視域看，高校財(cái)務(wù)治理作為國家經(jīng)濟(jì)治理的延伸，同樣需要建立財(cái)務(wù)治理體系［2］，充分發(fā)揮高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等功能，保證高校資金安全，提高資金效益，加快“雙一流”建設(shè)，促使我國各類高校在迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)時(shí)有足夠的準(zhǔn)備［3］。

（二）高校財(cái)務(wù)治理的特征

1.主體多元化參與。高校財(cái)務(wù)治理的多元主體協(xié)同是一種“去中心化”的公共治理［4］，即通過明確各主體群的任務(wù)職責(zé)，根據(jù)治理規(guī)則構(gòu)成協(xié)同關(guān)系，實(shí)施公共事務(wù)治理，以促進(jìn)治理正向時(shí)序發(fā)展。各個(gè)治理主體群的地位平等、默契協(xié)作，從而能夠?qū)⒏咝Ｘ?cái)務(wù)資源整合配置達(dá)到最佳的治理效果。在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架及教育科技政策制度規(guī)范引導(dǎo)下，高校黨委會(huì)作為主導(dǎo)主體，校長辦公會(huì)、財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門和具體使用資金院系作為執(zhí)行主體，根據(jù)高校財(cái)務(wù)治理目標(biāo)，共同參與決策、執(zhí)行并監(jiān)督，從而完成治理過程的資源配置和整合，取得最優(yōu)化的財(cái)務(wù)治理效能。

2.主體互動(dòng)共治。權(quán)力運(yùn)行是以高校內(nèi)部財(cái)權(quán)為紐帶，對(duì)財(cái)權(quán)的科學(xué)化進(jìn)行組織安排，以實(shí)現(xiàn)多元主體群責(zé)任權(quán)利的相互制衡。不同主體的共同存在和治理高校財(cái)務(wù)的職能使得它們之間需要相互認(rèn)同和需要；高校黨委會(huì)和校長辦公會(huì)仍是權(quán)力的核心維度，高校財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門和具體使用資金院系對(duì)決策部門的支配力則來源于其合法性需求，從而實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力多元主體群協(xié)同互動(dòng)過程。

3.主體能動(dòng)互補(bǔ)。高校財(cái)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)均是高校財(cái)務(wù)的治理者之一［5］。在高校財(cái)務(wù)治理過程中，決策部門是“指揮主體”，在治理行動(dòng)規(guī)則、治理目標(biāo)制定等方面發(fā)揮著重要作用。但在具體行動(dòng)中，又不可避免地涉及到誰是主導(dǎo)者并處于支配地位的問題。多元主體在治理過程中通過自組織的能動(dòng)互補(bǔ)，可以有效地解決高校財(cái)務(wù)治理困境。

4.主體適應(yīng)機(jī)制。高校黨委會(huì)和校務(wù)會(huì)、財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門、具體使用資金院系這三大治理主體構(gòu)成的子系統(tǒng)間地位是平等的，黨委引領(lǐng)機(jī)制、資標(biāo)融合機(jī)制、成本效益機(jī)制、獎(jiǎng)罰并舉機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、信息共享機(jī)制將子系統(tǒng)聯(lián)系起來，使它們?cè)谛袆?dòng)節(jié)點(diǎn)協(xié)同一致，而且貫穿于整個(gè)財(cái)務(wù)治理過程［6］。因此，高校財(cái)務(wù)治理過程是多元主體間和主體內(nèi)協(xié)同決策與互動(dòng)的系統(tǒng)過程。

三、高校財(cái)務(wù)治理存在的不利因素

（一）預(yù)算調(diào)整和績(jī)效目標(biāo)科學(xué)性不明確

我國高校強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性約束，對(duì)于確定的年度預(yù)算一般不調(diào)整，如果必須追加，要由黨委會(huì)或校務(wù)會(huì)進(jìn)行決策，在預(yù)算調(diào)整過程中，先由有預(yù)算調(diào)整需求的業(yè)務(wù)部門提出，再按照“三重一大”決策規(guī)定執(zhí)行，但缺少財(cái)務(wù)決策分析的支持。每年度的財(cái)務(wù)預(yù)算編制中，各個(gè)二級(jí)學(xué)院的教學(xué)科研及基建、后勤等業(yè)務(wù)部門均提交各自的預(yù)算，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)性較弱。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)控和績(jī)效的前瞻性預(yù)估不足

高校一般都制定了完整的財(cái)務(wù)規(guī)章制度及管理細(xì)則，并且按照財(cái)政部和教育部的部署和要求，定期梳理與財(cái)務(wù)相關(guān)的制度，在年度績(jī)效考核中接受校內(nèi)外的審計(jì)，并聘請(qǐng)第三方人員進(jìn)行年度財(cái)務(wù)大檢查工作，對(duì)財(cái)務(wù)、基建、資產(chǎn)及政府采購等管理較為全面，但由于業(yè)務(wù)信息化的“孤島”現(xiàn)象使內(nèi)部控制工作較為滯后，使得高校內(nèi)部資金使用部門對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效方面的前瞻性預(yù)估不足，同一類業(yè)務(wù)的規(guī)范性體現(xiàn)在不同的制度及管理中，使得財(cái)務(wù)管理的運(yùn)行成本加大。

（三）財(cái)務(wù)管理主體和資金使用主體協(xié)作性差

高校在財(cái)務(wù)決策和資金使用監(jiān)管的過程中，雖然每個(gè)節(jié)點(diǎn)都有規(guī)章制度約束，但由于有些高校的科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)等與資金管理相關(guān)部門之間無一體化信息系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，從而會(huì)出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。此外，部分高校的院系管理部門和財(cái)務(wù)部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，加之財(cái)務(wù)報(bào)銷流程復(fù)雜繁瑣，使得具體使用資金的院系部門負(fù)責(zé)人協(xié)作性較差，甚至配合不夠積極，使高校財(cái)務(wù)治理過程既浪費(fèi)了大量的時(shí)間，又影響治理效能［7］。

（四）資金監(jiān)管有待加強(qiáng)

高校財(cái)務(wù)委托方主要是上級(jí)教育和科技主管部門及同級(jí)撥款單位，對(duì)高校財(cái)務(wù)資金的具體使用不是十分了解，主要依靠年終或不定期審計(jì)及季度考核來了解高校資金的使用進(jìn)度，因而就有可能出現(xiàn)資金濫用的情況。在高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的過程中，如果缺乏對(duì)具體使用資金的院系部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，就很容易在使用資金時(shí)產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)；如果高校審計(jì)人員缺乏相關(guān)的資金核算知識(shí)，就無法動(dòng)態(tài)有效地監(jiān)督資金的使用過程；若沒有完善的責(zé)任追究制度可依，就會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理漏洞和腐敗發(fā)生［8］。

四、基于“雙一流”建設(shè)的高校財(cái)務(wù)治理模式探究

（一）高校財(cái)務(wù)治理體系

高校財(cái)務(wù)治理體系的構(gòu)成是基于高校治理內(nèi)外部環(huán)境，與高校相關(guān)的多層次、多維度的利益相關(guān)主體共同組成的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、國際交流等高校辦學(xué)目標(biāo)為治理目標(biāo)，運(yùn)用一定財(cái)權(quán)關(guān)系配置和制度安排，凝聚思想并達(dá)成共識(shí)，在高校財(cái)務(wù)活動(dòng)中根據(jù)高校各部門的作用和職能，通過建立高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制，提升高校財(cái)務(wù)治理效能。

（二）高校財(cái)務(wù)治理環(huán)境

高校財(cái)務(wù)治理水平受治理環(huán)境的影響。不受監(jiān)管主體控制的能夠影響高校財(cái)務(wù)治理活動(dòng)及其發(fā)展趨勢(shì)的各種客觀要素是外部環(huán)境，可以控制與改變的內(nèi)部物質(zhì)和文化要素是高校財(cái)務(wù)治理過程中的內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境具體又包括高校文化、領(lǐng)導(dǎo)層管理理念、學(xué)校治理架構(gòu)、教職工師生的道德素養(yǎng)等要素構(gòu)成的軟環(huán)境，以及資金投入、設(shè)施配備、人力資源等要素構(gòu)成的硬環(huán)境。其中，軟環(huán)境是影響高校財(cái)務(wù)治理水平的關(guān)鍵，通過明確高校各個(gè)職能部門參與財(cái)務(wù)治理的角色和作用，創(chuàng)新高校財(cái)務(wù)治理的機(jī)制融合，以全方位提升高校財(cái)務(wù)治理能力。

（三）高校財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)

1.決策機(jī)構(gòu)。高校黨委會(huì)是高校重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，高校黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理主體責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)力落實(shí)和履行“三重一大”的財(cái)務(wù)決策和議事規(guī)則。緊緊圍繞國家教育和科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，按照高校針對(duì)教學(xué)和科研經(jīng)費(fèi)使用的多重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)施財(cái)務(wù)全面預(yù)算的高?？?jī)效管理［9］。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)。高校校長辦公會(huì)是高校具體行政工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，高校行政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格落實(shí)高校黨委會(huì)的財(cái)務(wù)決策及重大項(xiàng)目計(jì)劃。緊緊圍繞高校預(yù)算收支、教育經(jīng)費(fèi)、科研管理、大額采購、資產(chǎn)配置、基建工程、校辦企業(yè)等重點(diǎn)業(yè)務(wù)，建立“權(quán)責(zé)明晰、流程高效、表單規(guī)范”的控制制度體系。

3.監(jiān)督機(jī)構(gòu)。高校的紀(jì)委、監(jiān)察審計(jì)部門及教職員工代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)均是高校工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)所有教職員工及學(xué)生開展主題教育，強(qiáng)化黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。充分發(fā)揮“四位一體”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，綜合運(yùn)用紀(jì)檢、巡視、審計(jì)、信息公開等手段進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)，以確保高校投入資金合法合規(guī)使用，并具有效率和效益。

（四）高校財(cái)務(wù)治理理念

只有遵照與財(cái)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，引入并強(qiáng)化內(nèi)外兼?zhèn)?、宏微互融、物事轉(zhuǎn)換、量質(zhì)均優(yōu)的思想理念，才能促使高校財(cái)務(wù)治理工作由單純的財(cái)務(wù)保障目標(biāo)轉(zhuǎn)向優(yōu)化資源配置整合、支撐高校戰(zhàn)略發(fā)展的治理目標(biāo)。

1.宏微互融理念。高校管理者要樹立“大財(cái)務(wù)”的宏觀理念，不僅要把握好國家財(cái)政和教育的大方向，了解不斷更新出臺(tái)的法律法規(guī)，還應(yīng)該具備經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)；同時(shí)，要樹立“小財(cái)務(wù)”的微觀理念，不僅要明確資金的投入方向和預(yù)算規(guī)模，還要有配套的財(cái)務(wù)管理制度及細(xì)則，對(duì)執(zhí)行管控進(jìn)行流程細(xì)化，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，明確“需求清單”“問題清單”和“流程清單”，做到詳盡周密的精細(xì)化管理。

2.內(nèi)外兼?zhèn)淅砟?。高校決策機(jī)構(gòu)不僅要嚴(yán)格按照國家財(cái)政和教育改革制定的總體戰(zhàn)略和方向執(zhí)行，還要考慮高校自身辦學(xué)的目標(biāo)定位以及目前階段性的發(fā)展需求。同時(shí)，尊重高校教育與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的雙重規(guī)律，構(gòu)建與之匹配的“財(cái)務(wù)治理策略”，滿足“內(nèi)外兼?zhèn)洹钡慕y(tǒng)籌規(guī)模與提升質(zhì)量的各種需求，以保證決策的正確、資金的安全和財(cái)務(wù)治理的質(zhì)量。

3.物事轉(zhuǎn)換理念。高校財(cái)務(wù)治理的客體是由一系列的組織機(jī)構(gòu)控制的“物”，即財(cái)力資源，其核心是按照一系列制度的安排，對(duì)上級(jí)政府的年度撥款實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配和執(zhí)行。因此，只有完全掌握高校各種財(cái)力資源的類型及其可能的制約條件，并把握不同學(xué)科資源需求和配置方式，才能形成嚴(yán)密、完備的高校財(cái)務(wù)治理體系。高校需要履行文化傳承、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)及國際交流等“事”，而實(shí)現(xiàn)這些“事”又與財(cái)力資源息息相關(guān)，將“物”的服務(wù)轉(zhuǎn)換為“事”的實(shí)現(xiàn)是財(cái)務(wù)治理的根本。

4.量質(zhì)均優(yōu)理念。建立高校財(cái)務(wù)治理效能的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系勢(shì)在必行，它可以將財(cái)務(wù)治理與高校的教育、科研、基建等具體業(yè)務(wù)的績(jī)效環(huán)節(jié)融合并量化指標(biāo)，避免治理效應(yīng)出現(xiàn)滯后，使財(cái)務(wù)治理策略目標(biāo)的選擇更加明了清晰，從而達(dá)到治理水平和治理效能的量質(zhì)均優(yōu)。

（五）高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制

1.黨委引領(lǐng)機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理必須在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，黨委會(huì)在正確把握財(cái)政部及教育部對(duì)高等教育的規(guī)劃和發(fā)展方向的同時(shí)，抓章建制，提高規(guī)章制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，強(qiáng)化法治意識(shí)，夯實(shí)法治根基，以形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下分工明確、功能明確、職責(zé)明確的權(quán)責(zé)體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代高校財(cái)務(wù)治理體系。

2.資標(biāo)融合機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理的關(guān)鍵在于落實(shí)資金使用的合法合規(guī)及績(jī)效，因此，在每年度進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該同時(shí)設(shè)置綜合目標(biāo)管理內(nèi)容，資金績(jī)效目標(biāo)的具體表現(xiàn)為“年度任務(wù)和規(guī)劃任務(wù)”中的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，按照規(guī)定的工作任務(wù)及預(yù)算資金的規(guī)模對(duì)績(jī)效目標(biāo)審核確認(rèn)通過后，可以融入高校年度預(yù)算編制計(jì)劃書，依次安排各項(xiàng)任務(wù)對(duì)應(yīng)的預(yù)算資金支出及進(jìn)度。

3.成本效益機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理的客體及對(duì)象為高校改革提供了堅(jiān)實(shí)的保障，開展高校資金成本管理與效益評(píng)價(jià)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，通過成本管理與效益評(píng)價(jià)，能夠讓高校各個(gè)部門全方位了解現(xiàn)階段的教學(xué)、科研、服務(wù)內(nèi)容，從而結(jié)合現(xiàn)階段財(cái)務(wù)治理活動(dòng)中所存在的問題進(jìn)行研究，并解決問題，提升高校財(cái)務(wù)服務(wù)管理的水平。其次，通過成本管理與效益評(píng)價(jià)，幫助財(cái)務(wù)人員找到現(xiàn)階段成本核算中所存在的實(shí)際問題并加以解決，以期促進(jìn)“雙一流”建設(shè)視域下高校的可持續(xù)發(fā)展。最后，通過高校資金成本管理與效益評(píng)價(jià)，能夠促進(jìn)高校整體發(fā)展。

4.獎(jiǎng)罰并舉機(jī)制。高校財(cái)務(wù)治理要落實(shí)預(yù)算主體群的責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)資金使用的監(jiān)督力度，對(duì)反復(fù)調(diào)整預(yù)算編制的資金使用部門要嚴(yán)格并動(dòng)態(tài)監(jiān)控其過程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并處理，嚴(yán)重違規(guī)者與紀(jì)律處分掛鉤進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，與年終業(yè)務(wù)考核、職務(wù)職稱晉升聯(lián)動(dòng)，對(duì)資金績(jī)效完成好的二級(jí)學(xué)院給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，采取獎(jiǎng)罰并舉機(jī)制［9］，強(qiáng)化黨規(guī)黨紀(jì)，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合治理的良性循環(huán)。

5.風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)防范是高校財(cái)務(wù)治理的重中之重，從決策機(jī)構(gòu)到執(zhí)行機(jī)構(gòu)都應(yīng)牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)給予重點(diǎn)關(guān)注，要有紅線意識(shí)和底線思維，針對(duì)科研、基建、后勤、收支、采購、資產(chǎn)出租出借等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，采用風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嚴(yán)格控制的方法，既抓“大”，也不放“小”，做到事前、事中、事后的全周期管控，確保高校經(jīng)濟(jì)安全。

6.信息共享機(jī)制。提升高校財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化能力的基石之一是信息共享、業(yè)財(cái)融合?；趨^(qū)塊鏈技術(shù)將高校內(nèi)部各級(jí)別、各功能的信息系統(tǒng)聯(lián)通對(duì)接，提供財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)支撐，以確保相關(guān)部門能夠通過此平臺(tái)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理工作的信息共享，進(jìn)一步避免信息滯后或信息不對(duì)稱導(dǎo)致的財(cái)務(wù)治理困境。

五、結(jié)語

在高校財(cái)務(wù)治理運(yùn)行的三個(gè)階段，三大治理主體機(jī)構(gòu)均要保證其財(cái)務(wù)治理理念融入到各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理工作的環(huán)節(jié)中，本文創(chuàng)新性凝練了“雙一流”建設(shè)視域下高校財(cái)務(wù)治理的內(nèi)在邏輯及實(shí)踐狀態(tài)，將其框架歸納為“一體系二環(huán)境三機(jī)構(gòu)四理念六機(jī)制”的高校財(cái)務(wù)治理模式（見圖1）。其中，“一體系”是指高校財(cái)務(wù)治理體系，“二環(huán)境”是指高校財(cái)務(wù)治理內(nèi)外部環(huán)境，“三機(jī)構(gòu)”是指高校財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)的三個(gè)層面，“四理念”是指高校財(cái)務(wù)治理理念，“六機(jī)制”是指高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制，從根本上實(shí)現(xiàn)“黨建引領(lǐng)、立治有體、施治有序、監(jiān)治有方”的“雙一流”建設(shè)視域下的高校財(cái)務(wù)治理能力現(xiàn)代化。

圖1 “雙一流”建設(shè)視域下高校財(cái)務(wù)治理模式