牛新春，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所所長、研究員

2023年7月24日，以色列議會通過了司法改革的第一項內(nèi)容，即取消最高法院以“不合理”為由推翻政府和議會決議的權(quán)力。此后，支持和反對司法改革的團體紛紛上街示威，不少義務(wù)預(yù)備役士兵表示不打算服役，以色列陷入建國以來最嚴(yán)重的社會動蕩，未來幾個月還可能惡化成更嚴(yán)重的憲法危機。司法改革為何能牽動這么多人的神經(jīng)，以色列人到底在害怕什么？

支持和反對司法改革的人都認為茲事體大，涉及以色列民主政治的根基，不能退讓、無法妥協(xié)。支持派認為，議會是人民的唯一代表，理應(yīng)享有最高權(quán)力，最高法院是少數(shù)人權(quán)力，限制最高法院的權(quán)力，才能真正實現(xiàn)“多數(shù)統(tǒng)治”的民主原則；反對派卻認為，“多數(shù)統(tǒng)治”和權(quán)力制衡共同構(gòu)成民主政治的基石，沒有制衡的多數(shù)統(tǒng)治必然淪為“多數(shù)暴政”。

美國建國初期的羅德島紙幣事件是“多數(shù)統(tǒng)治”的典型案例，對現(xiàn)代民主政治具有非常重要的警示作用。當(dāng)年羅德島曾是美國各州中選舉權(quán)比較廣泛的州，擁有財產(chǎn)的人都享有選舉權(quán)，農(nóng)民因普遍擁有土地而擁有選舉權(quán)，因而羅德島議會是一個農(nóng)民占多數(shù)的議會。獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，全州的債務(wù)問題非常突出，債務(wù)人沒錢還債。1786年5月，債務(wù)人占多數(shù)的羅德島議會通過決議，政府可以大量印發(fā)紙幣，無償分發(fā)給農(nóng)民，支付給債權(quán)人和商人。但是，沒有貴金屬作后盾的紙幣形同廢紙，因而債權(quán)人和商人拒收新幣。于是議會再度立法，宣布拒收紙幣為違法，需要交納罰款，并且債務(wù)人只要把紙幣交到法庭，債務(wù)就可一筆勾銷。最后，在一起“特萊維特訴威頓案”的法庭判決中，五位法官判定議會的立法無效。但因為當(dāng)時羅德島司法不獨立，法官由議會任命，每年任命一次。于是，議會再次動用“多數(shù)統(tǒng)治”的權(quán)力，使五名法官中有四人第二年沒有獲得任命。一時間，羅德島商人紛紛關(guān)閉店鋪，使商品無法正常流動，經(jīng)濟、社會陷入動蕩。羅德島因此被稱為“流氓島”，議會實際上利用“多數(shù)統(tǒng)治”的權(quán)力公然剝奪了債權(quán)人的私有財產(chǎn)。

以色列人擔(dān)心羅德島事件在以色列上演，動搖以色列的國本。在現(xiàn)代民主國家中，以色列是非常突出的例外，嚴(yán)重缺乏權(quán)力制衡。以色列是議會制國家，行政權(quán)隸屬于議會，總理和內(nèi)閣成員通常都是國會議員，缺乏行政權(quán)與立法權(quán)之間的制衡。以色列議會僅有一院，缺乏上下院或眾議院與參議院之間的制衡。以色列議會只需簡單多數(shù)便可以通過任何法律，缺乏議會內(nèi)部執(zhí)政黨與反對黨的制裁。以色列又屬于單一制國家，缺乏中央政府與地方政府之間的制衡。以色列沒有成文憲法，最高法院沒有正式的憲法審查權(quán)，缺乏正式的司法制衡。但是，多年來習(xí)慣上形成了最高法院制衡議會和政府的做法，事實上構(gòu)成了某種形式的司法制衡，這是以色列民主制衡機制的最后一根救命稻草。目前司法改革的焦點，就是還要不要這根稻草。

同羅德島當(dāng)年的情形相比，目前以色列的司法是獨立的，而且以色列最高法院也享有事實上的司法審查權(quán)，這次司法改革就是要剝奪最高法院的這兩項重要權(quán)力。以色列最高法院法官是由一個相對獨立的專業(yè)機構(gòu)任命的，司法改革就是要把法官任命權(quán)收回政府手中；以色列最高法院可以推翻政府的政策或議會的決議，司法改革就是要褫奪這項權(quán)力。

不受制衡的權(quán)力是可怕的，不管是多數(shù)的權(quán)力還是少數(shù)的權(quán)力。比“多數(shù)統(tǒng)治”更可怕的是“少數(shù)統(tǒng)治”，而這恰恰就是以色列目前的狀態(tài)。內(nèi)塔尼亞胡政府在120席的議會中享有64席的多數(shù)，這其中極端宗教政黨和極端民族主義政黨占有14席。如果沒有極端派的這14席，內(nèi)塔尼亞胡政府就要垮臺，實際上是少數(shù)綁架了多數(shù)，這不是“多數(shù)統(tǒng)治”，而是“少數(shù)統(tǒng)治”了。為了保住自己的政治生命，內(nèi)塔尼亞胡被迫跟著極端政黨跑，搭上了多數(shù)人的利益甚至國家的利益。

比“少數(shù)統(tǒng)治”更可怕的是無政府狀態(tài)，以色列目前就面臨這樣的風(fēng)險。以色列的公民團體已經(jīng)向最高法院提交請愿，請求最高法院審查已經(jīng)通過的司法改革條款的合法性，最高法院已經(jīng)同意9月開始審查。若最高法院推翻議會有關(guān)司法改革的決議，以色列就墜入了真正的憲法危機，軍隊、警察和其他政府部門到底是聽法院的還是聽議會的呢？