趙軍
2022年,埃及本哈小麥大豐收。圖為本哈農(nóng)民在田里勞作。
2023年2月13日,埃及政府宣布將退出在1995年簽署的《聯(lián)合國谷物貿(mào)易公約》(UNGTC),并依據(jù)《公約》第29條規(guī)定通知理事會及其他成員國,于6月30日正式退出。近年來,盡管一些西方國家退出國際機(jī)制的行為屢見不鮮,但埃及作為發(fā)展中國家主動退出國際機(jī)制的行為尚屬少見,不免受到國際社會的廣泛關(guān)注。
埃及長期面臨糧食困境。作為全球第一大小麥和第四大玉米進(jìn)口國,該國每年需從國際上購買1000~1100萬噸的小麥和約600萬噸的玉米。其中,約80%的小麥需從烏克蘭和俄羅斯進(jìn)口。
埃及在1995年6月簽署《聯(lián)合國谷物貿(mào)易公約》后一度對這項(xiàng)控制國際谷物市場的機(jī)制充滿信心,并在此后數(shù)年獲得了穩(wěn)定的糧食供應(yīng)與部分援助。但埃及在2008年因國際市場小麥價格持續(xù)上漲而遭遇“面包危機(jī)”后,又在2011年發(fā)生政權(quán)更迭,同一時期國際糧價也在暴漲,三者的同頻共振使埃及通過《公約》獲得的制度性紅利開始大打折扣,其對該機(jī)制實(shí)際作用的不信任感與日俱增。
2022年2月烏克蘭危機(jī)升級后,國際油價和糧價飆升的聯(lián)動效應(yīng)將埃及本已疲軟的經(jīng)濟(jì)推向了深度危機(jī)狀態(tài)。埃及面臨著主要糧食進(jìn)口斷供的風(fēng)險(xiǎn)與高糧價的現(xiàn)實(shí)。前者雖因2022年7月土耳其、俄羅斯、烏克蘭與聯(lián)合國代表簽署黑海港口農(nóng)產(chǎn)品外運(yùn)協(xié)議得以暫時解除,但國際小麥價格從烏克蘭危機(jī)升級前的230~250美元/噸暴漲至目前480~520美元/噸的事實(shí)卻難以改變。
由于《公約》是當(dāng)前唯一涵蓋全球谷物貿(mào)易的國際機(jī)制,也是公約簽署國中的發(fā)展中國家獲得穩(wěn)定糧食供應(yīng)的主要國際平臺,因此,埃及政府一方面批評主要糧食出口國利用烏克蘭危機(jī)推高糧價,另一方面不遺余力地呼吁《公約》成員國和理事會發(fā)揮應(yīng)有作用幫助糧食進(jìn)口國,特別是非洲地區(qū)國家。但埃及的呼吁遭到在機(jī)制內(nèi)處于主導(dǎo)地位的主要糧食出口國的集體忽視,美國甚至還積極利用烏克蘭危機(jī)將國際市場的小麥價格提高到前所未有的水平,同時設(shè)法制裁俄羅斯的糧食出口,這使糧食進(jìn)口國遭到重大傷害。經(jīng)過將近一年的呼吁和等待,埃及政府認(rèn)為,《公約》機(jī)制及其成員國對主要糧食出口國控制全球谷物證券交易的投機(jī)行為缺少應(yīng)有約束力,只要國際糧食市場基于如此供求關(guān)系,繼續(xù)作為《公約》機(jī)制成員國在實(shí)際上已無太大意義。
綜合來看,埃及在2023年2月作出退出該機(jī)制的決定主要基于三個現(xiàn)實(shí)因素。首先,埃及對該機(jī)制的依賴程度已降至歷史最低點(diǎn)。黑海港口農(nóng)產(chǎn)品外運(yùn)協(xié)議的簽訂及續(xù)簽(注:2023年7月17日,俄羅斯宣布停止執(zhí)行該協(xié)議),及埃及與俄羅斯、烏克蘭、法國、印度等國簽署的雙邊購糧協(xié)議使其能獲得相對穩(wěn)定的糧食供應(yīng)。此外,埃及對內(nèi)還擴(kuò)大了小麥、玉米等作物的種植面積。
其次,對埃及而言該機(jī)制已失去制度性紅利?!豆s》機(jī)制設(shè)定了四大功能性目標(biāo),即進(jìn)一步穩(wěn)定和擴(kuò)大谷物市場、提高世界谷物供應(yīng)鏈的安全性、擴(kuò)大和改進(jìn)對成員國的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)并為其提供市場信息服務(wù)、為成員國之間的磋商提供機(jī)會。長期以來,《公約》機(jī)制由糧食出口國主導(dǎo),烏克蘭危機(jī)升級后,該機(jī)制并未按照其設(shè)定目標(biāo),首先滿足成員國中糧食進(jìn)口國的需求,而是一邊制裁俄羅斯,一邊在國際糧食市場進(jìn)行投機(jī)。換句話說,《公約》機(jī)制成為全球糧價上漲的背后推手之一,損害了埃及等糧食進(jìn)口國的利益。因此,埃及外交部在2023年2月13日發(fā)布的擬退出《公約》聲明中表示“埃及在該機(jī)制的成員國資格沒有附加值”。
最后,退出成本較低。自2022年3月以來,埃及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長失速問題嚴(yán)重,相關(guān)應(yīng)對措施效果微乎其微,縮減非必要開支已成為當(dāng)前埃及政府的重要經(jīng)濟(jì)政策。2023年3月,埃及供應(yīng)與貿(mào)易部部長阿里·梅塞西在采訪中表示,埃及政府退出《公約》有助于保護(hù)其稀缺的外匯資源。由于《公約》本身制定了退出條款,且不存在其他成員國對退出國實(shí)施懲罰性制裁的內(nèi)容,埃及認(rèn)為依據(jù)程序退出不僅直接經(jīng)濟(jì)損失有限,還能每年節(jié)省60萬美元的會費(fèi)。
從正向角度看,埃及“退群”至少有三方面意義。一是埃及“退群”是對該機(jī)制不合理之處的回應(yīng),這或?qū)⑼苿悠涓母镞M(jìn)程?!豆s》機(jī)制理事會執(zhí)行理事阿諾·佩蒂特在2023年3月的一次采訪中表示,將會對該機(jī)制的實(shí)際功能進(jìn)行討論和反思。二是為埃及在現(xiàn)有合作形式之外創(chuàng)造新的合作形式提供了可能。埃及“退群”后,先后同俄羅斯、烏克蘭、法國和印度簽署了雙邊購糧協(xié)議。其中,埃及與印度簽署的18萬噸小麥購買合同價格為400美元/噸,而國際市場價格高達(dá)480~520美元/噸。三是可使埃及不受國際機(jī)制約束得到符合本國利益的便利。例如,埃及在退出后可不再受該機(jī)制約束同主要糧食出口國直接談判糧價。
但埃及“退群”也可能產(chǎn)生一定消極影響。一是作為《公約》機(jī)制成員國中最大的糧食進(jìn)口國,埃及的退出可能使該機(jī)制框架下的糧食進(jìn)口國同出口國討價還價的能力被削弱。主導(dǎo)該機(jī)制的糧食出口國將更占優(yōu)勢,甚至?xí)夯蚣Z食安全治理問題。二是可能使糧食進(jìn)口國對該機(jī)制的信任感降低,不排除將有其他成員國效仿埃及的可能性,而這或?qū)⒑硠釉摍C(jī)制的共識根基。三是埃及退出后,可能被機(jī)制內(nèi)的其他成員國視為“非合作型行為體”,這恐將對埃及的國際聲譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是埃及在拖欠會費(fèi)的情況下宣布“退群”,這對其國際形象的折損在短期內(nèi)可能難以消除。
無論如何,作為多個國際組織和國際機(jī)制的創(chuàng)始國與積極參與國,埃及退出《公約》機(jī)制只是眾多國家“退群”的一個案例。但它的“退群”同英國退出歐盟、美國退出諸多國際組織之間也存在差異:英美等國“退群”是為彰顯其自身的主導(dǎo)國地位,而埃及“退群”一方面折射出《公約》機(jī)制的功能性退化,而另一方面,則是相對弱勢的國家對不公正國際機(jī)制的最后抗議。當(dāng)前,埃及“退群”的影響仍未全面浮現(xiàn),仍有待進(jìn)一步觀察。