王建軍，代欣召，陳首序，曹深西

（1.廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，廣州 510060；2.廣州市資源規(guī)劃和海洋科技協(xié)同創(chuàng)新中心，廣州 510060；3.廣東省城市感知與監(jiān)測預(yù)警企業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510060；4.廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心，廣州 510220）

海岸帶地區(qū)開發(fā)活動(dòng)密集、保護(hù)利用矛盾突出。中國擁有1.8萬km大陸海岸線，海岸帶地區(qū)涉及9個(gè)省、1個(gè)自治區(qū)、2個(gè)直轄市，53個(gè)沿海城市和242 個(gè)沿海區(qū)縣（王宏 等，2017），海岸帶地區(qū)的規(guī)劃管理一直是中國各級(jí)政府、專家學(xué)者高度關(guān)注的方向，特別是在大部制改革之后，海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃的定位更加明確，要求也更加具體。2019 年，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中華人民共和國中央人民政府，2019），提出海岸帶等專項(xiàng)規(guī)劃是在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。

國外海岸帶規(guī)劃起步較早，最早的海岸帶規(guī)劃于1975 年在澳大利亞大堡礁開展（鄧明艷，2005；劉藝 等，2020），聯(lián)邦政府頒布了《大堡礁海洋公園法案》，首次提出了分區(qū)計(jì)劃并作出框架性描述。隨后在美國和英國等發(fā)達(dá)國家先后出現(xiàn)實(shí)踐案例，1972年美國國會(huì)頒布了《海岸帶管理法》（CZMA）（張靈杰，2001；范學(xué)忠 等，2010），1999 年以來英國頒布了《海洋和海岸帶準(zhǔn)入法案》《海岸帶綜合管理方案》等法律（李彥平 等，2021），正式確立了海洋空間規(guī)劃制度。中國海岸帶規(guī)劃則在21世紀(jì)初開始了初步的實(shí)踐探索，山東威海與日照2市于2004 年率先編制了海岸帶分區(qū)管制規(guī)劃（王東宇 等，2005），隨后遼寧、江蘇、廣東、海南等沿海省區(qū)編制了省級(jí)海岸帶規(guī)劃（林靜柔 等，2021）。近年來，隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，青島、深圳、廈門等諸多濱海地市也相繼開展了海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃的編制和空間管制措施的研究探索（魏正波，2008；林小如 等，2018；李孝娟 等，2019；李欣等，2020）。然而，中國目前關(guān)于海岸帶規(guī)劃的理論研究、規(guī)程指南和實(shí)踐成果主要集中在擁有廣闊海域的濱海城市，對(duì)于河口海岸城市的關(guān)注明顯不足。河口海岸地區(qū)岸線狹長、兼?zhèn)浜雍傩裕粌H是陸地、流域、海洋交匯的生態(tài)敏感之地，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集聚的重要地帶（陳吉余 等，2002），尤以中國珠江入?？诘貐^(qū)較為典型，其陸海矛盾更為突出（何韻，2019），亟待制定海岸帶規(guī)劃作為陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施的主要抓手（安太天 等，2020），推進(jìn)陸?？臻g的一體化保護(hù)與利用。因此，本研究以廣州為例，基于陸海統(tǒng)籌理論與海岸帶規(guī)劃技術(shù)方法，探討河口型城市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制路徑，并針對(duì)其中技術(shù)難點(diǎn)提出解決策略，以期為河口型城市海岸帶保護(hù)利用提供技術(shù)參考，為市級(jí)海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制提供實(shí)踐樣本。

1 河口型城市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)難點(diǎn)

在海洋學(xué)中，河口被定義為一個(gè)半封閉的海岸水體，沿岸向陸一側(cè)存在大型河流注入，另一側(cè)則與海洋自由溝通（Donald, 2002）。世界上許多發(fā)達(dá)城市區(qū)域分布在河口地區(qū)（王祥榮 等，2010），這類城市大多數(shù)處于河流三角洲入?？趨^(qū)域，對(duì)周邊地區(qū)影響力大，具有優(yōu)越的地理?xiàng)l件和豐富的自然資源。作為河海交互作用的典型區(qū)域，河口地區(qū)一方面受河流輸沙等自然過程作用，保有豐富的灘涂資源，常發(fā)育出濕地生態(tài)系統(tǒng)；另一方面在徑流和海洋的共同作用下，常常形成較深的灘槽，配合河口地區(qū)良好的避風(fēng)條件，形成了天然航道和優(yōu)良港口。然而，河口地區(qū)狹長的海岸線、廣闊的陸域縱深，以及陸域、流域、海域三者相互交匯也會(huì)導(dǎo)致開發(fā)與保護(hù)間的矛盾更為突出，海岸帶范圍難以界定，海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃的編制更是存在諸多難點(diǎn)有待解決，如功能定位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃方案的統(tǒng)籌銜接、法律標(biāo)準(zhǔn)的有效對(duì)接、行政機(jī)構(gòu)的協(xié)同管理等。

1.1 海岸帶范圍的劃定

河口海岸地區(qū)空間邊界眾多，主要包括濱海行政區(qū)界、河岸線、河口岸線、平均大潮高潮痕跡線、平均大潮低潮痕跡線、零米等深線、零米等高線、領(lǐng)?；€、領(lǐng)海界線、毗連區(qū)界線、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)界等。受自然過程影響，基于行政區(qū)劃、生產(chǎn)生活等方面的多元化需求，不同用途背景下厘定的海岸帶范圍往往存在交疊或缺位現(xiàn)象（周培，2021），明顯制約了陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施和海岸帶綜合管理工作的推進(jìn)。

在國家層面，《全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查簡明規(guī)程》（全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查簡明規(guī)程編寫組，1986）規(guī)定：海岸帶陸側(cè)邊界為從岸線向陸延伸10 km 處，海向邊界為從岸線向海延伸至水深15 m 處。在省級(jí)層面，《省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部辦公廳，2021）建議：可根據(jù)陸海自然地理格局和保護(hù)開發(fā)實(shí)際來確定海岸帶規(guī)劃范圍，向陸一側(cè)以山脊線、濕地、潟湖、防護(hù)林等自然要素為界，或以濱海第一條城市干路（或?yàn)I海公路）等主要道路為界，還可以將沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的行政區(qū)邊界作為海岸帶陸側(cè)邊界；向海一側(cè)為省級(jí)人民政府管轄的海域和海島外部界線；陸海分界線則以最新修測的海岸線為準(zhǔn)。在市級(jí)層面，浙江省自然資源廳（2021）《關(guān)于做好市級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作的通知》中規(guī)定海岸帶規(guī)劃的研究范圍為各市沿海縣級(jí)行政區(qū)管轄的陸域和海域。

綜上所述，在國家、省級(jí)、市級(jí)等層面上，已有相對(duì)明確的海岸帶范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)行海岸帶范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用于河口型城市，在實(shí)際應(yīng)用中按國家、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)劃定的海岸帶范圍對(duì)河口型城市來說涵蓋范圍過大，難以體現(xiàn)河口海岸的基本特征，不利于管控措施的制定和實(shí)行。因此，河口型城市海岸帶范圍需結(jié)合自然地理特征以及規(guī)劃管理實(shí)際因地制宜劃定。

1.2 河口海岸空間的統(tǒng)籌

相對(duì)其他濱海城市，河口海岸城市在協(xié)調(diào)陸海功能的同時(shí)，還要注重流域功能的銜接，對(duì)統(tǒng)籌開發(fā)保護(hù)功能提出了更高的要求。一方面，由于海岸線兩側(cè)區(qū)域空間定位有差異，常常發(fā)生岸線向陸一側(cè)開發(fā)利用強(qiáng)度大而向海一側(cè)重要生態(tài)功能與陸側(cè)功能沖突的狀況，也存在陸域用地屬性與鄰近用?，F(xiàn)狀關(guān)聯(lián)不足的功能脫節(jié)情景，導(dǎo)致同一段岸線相鄰的陸海功能相互掣肘、難以落實(shí)。另一方面，陸域、流域、海域三者相互交匯，使得濱海地區(qū)承載著更大的上游排污壓力，對(duì)上下游陸河?？臻g綜合管理提出了更高的要求，如珠江三角洲地區(qū)曾有諸多工廠、企業(yè)向入海河道排放大量污染物，致使海水無機(jī)氮、活性磷酸鹽、石油類污染物等普遍超標(biāo)，陸源入海排污口處甚至產(chǎn)生過由嚴(yán)重富營養(yǎng)化導(dǎo)致的無生物區(qū)（李嵐，2008）。

1.3 規(guī)劃管理體系的銜接

從海岸帶地區(qū)的規(guī)劃體系看，涉及海岸帶地區(qū)的傳統(tǒng)規(guī)劃主要包括《海洋功能區(qū)劃》《海島保護(hù)規(guī)劃》《海洋生態(tài)紅線規(guī)劃》《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃》等海洋相關(guān)規(guī)劃，以及《土地利用總體規(guī)劃》《城市總體規(guī)劃》《主體功能區(qū)劃》《流域規(guī)劃》等涉及陸域、流域的規(guī)劃（趙偉，2014）。在國土空間規(guī)劃體系下，陸海規(guī)劃體系之間有了顯著整合優(yōu)化，但不可否認(rèn)其規(guī)劃范圍仍存在過分重合或不閉合等問題，如海洋相關(guān)規(guī)劃多以平均大潮高潮痕跡線至海域行政邊界為主要范圍，陸域規(guī)劃則多以零米等深線向陸一側(cè)為規(guī)劃范圍，致使潮間帶及其周圍地區(qū)存在管理事權(quán)疊加及標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。

從河口海岸地區(qū)的法律法規(guī)看，國家級(jí)法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國憲法》（2018 年修正）；《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014 年修正）；《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017 年修正）；《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》（2010 年修正）；《海洋觀測站點(diǎn)管理辦法》《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》和《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》等。此外，沿海各省也都出臺(tái)了相應(yīng)的海域使用管理?xiàng)l例及相關(guān)辦法，沿海主要城市也印發(fā)了有關(guān)海岸帶保護(hù)條例等相關(guān)規(guī)定，雖然包括海岸帶管理法規(guī)在內(nèi)的各級(jí)部門法一直在形成、發(fā)展和完善，但這些法規(guī)之間缺少橫向聯(lián)系，這在很大程度上制約了城市尺度的陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的有效實(shí)施（韓茹，2020；陳克亮 等，2022）。

從河口海岸管理機(jī)構(gòu)看，中國海洋執(zhí)法主體包括中國海監(jiān)、中國海事、中國漁政、海關(guān)緝私警察和邊防警察等多個(gè)部門（表1），上述執(zhí)法部門長期以來獨(dú)立運(yùn)作、缺乏協(xié)調(diào)（趙偉，2014）。對(duì)此，2013年成立了海警局以整合海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)中涉海各部門與中國海警局的工作內(nèi)容存在交叉。特別是河口型城市，水務(wù)管理部門和海洋管理部門事權(quán)交疊問題非常突出，陸海統(tǒng)籌的污染治理難以落實(shí)，陸海統(tǒng)籌的聯(lián)合執(zhí)法難以實(shí)現(xiàn)，陸海資源開發(fā)利用相互掣肘。

2 河口型城市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制思路與方法

基于河口型城市的基本特征，針對(duì)河口型城市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制的技術(shù)難點(diǎn)，以廣州為例，探索河口型城市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制的思路與主要方法。

2.1 編制思路

結(jié)合河口型城市自然地理特征以及實(shí)施海岸帶綜合管理的現(xiàn)實(shí)需求，圍繞“范圍劃定-戰(zhàn)略協(xié)同-空間協(xié)調(diào)-分區(qū)管制-支撐保障”的技術(shù)邏輯開展規(guī)劃編制。首先，基于國土空間調(diào)查數(shù)據(jù)、海岸線修測數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、實(shí)地踏勘數(shù)據(jù)等，全面了解河口型城市海岸線的形狀特征、自然條件、地形地貌以及濱海區(qū)縣的行政區(qū)劃和陸海兩域的現(xiàn)行規(guī)劃，結(jié)合國家及省、市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地劃定海岸帶范圍；然后，在全面考慮陸海兩域生態(tài)保護(hù)、開發(fā)利用、城市發(fā)展等主要需求的基礎(chǔ)上，綜合劃分海岸帶陸海統(tǒng)籌空間功能單元；再者，基于海岸線單元?jiǎng)澐纸Y(jié)果進(jìn)一步區(qū)分海岸線類型，通過劃定海岸建筑退縮線和海岸建筑協(xié)調(diào)區(qū)，為不同類型的岸段分別制定空間管控方案；最后，提出海岸帶綜合管理制度設(shè)計(jì)建議，為實(shí)現(xiàn)河口型城市實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃管理提供制度保障。

2.2 編制方法

2.2.1 河口海岸帶范圍的劃定與校核 針對(duì)海岸帶多種空間邊界交疊、范圍確定的標(biāo)準(zhǔn)不明確等主要問題，采用綜合濱海行政單元、自然地物的劃定方法并結(jié)合現(xiàn)行技術(shù)規(guī)程，來劃定適用性更強(qiáng)的海岸帶范圍。首先，結(jié)合上位規(guī)劃提出的劃定標(biāo)準(zhǔn)以及海岸線修測結(jié)果進(jìn)行海岸帶范圍的初劃，再參考國內(nèi)外其他城市海岸帶范圍的確定方法進(jìn)行范圍劃定。對(duì)濱海地物及沿海區(qū)縣的現(xiàn)行陸域、流域、海洋規(guī)劃，以陸海統(tǒng)籌為基本原則進(jìn)行優(yōu)化，最終確定遵循自然規(guī)律、適應(yīng)發(fā)展需求、符合實(shí)際情況的海岸帶范圍（圖1）。其中，陸域需要銜接國土空間總體規(guī)劃中沿海的規(guī)劃管理單元、社會(huì)管理邊界，結(jié)合海岸線向陸一側(cè)的具體地物（市政道路、河流、山體、建成區(qū)等）劃定研究范圍。海域研究范圍一般為管轄范圍內(nèi)的全部海域和海島。

圖1 廣州市河口海岸帶范圍劃定的優(yōu)化路徑Fig.1 Optimization path of Guangzhou coastal zone scope

2.2.2 河口海岸帶空間規(guī)劃 針對(duì)河口海岸地區(qū)空間功能難以統(tǒng)籌的問題，采用整體確立陸海綜合開發(fā)保護(hù)總體格局、局部劃定海岸帶發(fā)展單元的方法來協(xié)調(diào)陸海功能。1）摸清海岸帶范圍內(nèi)“雙評(píng)價(jià)”、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及沿海功能分區(qū)等陸域規(guī)劃成果；流域規(guī)劃以及海岸線修測成果；海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護(hù)紅線等海域規(guī)劃成果；做好海岸帶基礎(chǔ)分析評(píng)價(jià)和現(xiàn)行規(guī)劃方案研究。2）基于海洋開發(fā)保護(hù)空間劃定結(jié)果，銜接海洋“兩空間內(nèi)部一紅線”與國土空間規(guī)劃陸域生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、雙評(píng)價(jià)結(jié)果等空間底線方案，綜合陸海兩域規(guī)劃確立保護(hù)空間、發(fā)展空間及海洋預(yù)留空間，結(jié)合生物多樣性維育、水生生物洄游棲息、公眾游憩體驗(yàn)等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與開放需要，進(jìn)一步劃分出生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)控制區(qū)，同時(shí)根據(jù)不同岸段產(chǎn)業(yè)側(cè)重點(diǎn)，劃分發(fā)展空間的二級(jí)分區(qū)，構(gòu)建陸域、流域、海域三者相協(xié)調(diào)的保護(hù)利用總體格局。3）在海岸帶開發(fā)保護(hù)總體格局的基礎(chǔ)上，依據(jù)陸海生態(tài)系統(tǒng)整體性和開發(fā)利用關(guān)聯(lián)性，優(yōu)先保障生態(tài)系統(tǒng)的健康與完整，基于典型生境識(shí)別，以陸海連續(xù)分布的紅樹林、鹽沼、重要河口等自然生態(tài)系統(tǒng)邊界為保護(hù)邊界，建立陸海相統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)管控要求，再結(jié)合發(fā)展空間的利用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局和開發(fā)目標(biāo)，綜合劃定陸海統(tǒng)籌關(guān)鍵單元。

2.2.3 濱海用地用岸管控 針對(duì)河口海岸地區(qū)規(guī)劃管理體系交疊的問題，建立海岸線和近岸海域分類分區(qū)管控模型，推進(jìn)陸?？臻g精細(xì)化管理。河口型城市海岸線關(guān)系到城市濱水親海體驗(yàn)以及流域海域水環(huán)境質(zhì)量，涉及自然資源、水務(wù)、海洋等諸多管理部門，其專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)輔以一體化的空間管控方案。分近岸海域、濱海岸線2類空間布設(shè)具體管控措施。其中，近岸海域按照開發(fā)保護(hù)分區(qū)確立管控目標(biāo)和響應(yīng)規(guī)則；濱海岸線則結(jié)合格局構(gòu)建和單元?jiǎng)澐殖晒?，?xì)分為生產(chǎn)防護(hù)海岸、生產(chǎn)作業(yè)海岸、生活親水海岸和生態(tài)保護(hù)海岸4種類型（表2），實(shí)行分區(qū)分類的差異化管控措施。

表2 河口型城市岸線管控分類Table 2 Control classification of estuarine city's coastal shoreline

2.2.4 河口海岸帶綜合管理制度設(shè)計(jì) 梳理河口海岸帶涉及國家級(jí)、省部級(jí)以及沿海區(qū)縣的行政管理部門，明確各部門職責(zé)與管轄范圍，建議建立海岸帶規(guī)劃范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；厘清涉海相關(guān)法律法規(guī)及各自事權(quán)范圍，強(qiáng)化海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃在諸多近海、涉海規(guī)劃中的清晰定位。

3 廣州市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)踐

3.1 廣州市海岸帶概況

廣州是廣東省省會(huì)，地處中國華南地區(qū)珠江入?？?，海岸帶形狀狹長，陸域縱深廣闊，自北向南共有黃埔、番禺、南沙3個(gè)沿海區(qū)級(jí)行政區(qū)，大陸海岸線長度約151 km，海島14個(gè)，海域面積約385 km2，河涌入?？?31 個(gè)，河海屬性兼?zhèn)洧贁?shù)據(jù)來源為本團(tuán)隊(duì)編制的《廣州市海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃（2020—2035年）》。同時(shí)，依據(jù)海洋強(qiáng)國、海洋強(qiáng)省要求，廣州作為粵港澳大灣區(qū)核心引擎、珠江口“黃金內(nèi)灣”重要城市，其海岸帶地區(qū)的規(guī)劃管理對(duì)于落實(shí)《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》（廣東省自然資源廳，2017）、《廣州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》關(guān)于廣州建設(shè)全球海洋中心城市的戰(zhàn)略要求至關(guān)重要。故選取廣州作為研究區(qū)域，一方面可以有針對(duì)性地探索河口型城市海岸帶規(guī)劃編制方法，另一方面也有助于廣州海洋事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國。

3.2 因地制宜劃定海岸帶范圍

根據(jù)《全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查簡明規(guī)程》和《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》的規(guī)定，初步劃定廣州市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃范圍為1 424 km2，涉及5 個(gè)區(qū)，43 個(gè)街鎮(zhèn)（圖2）?？梢钥闯觯醪絼澏ǖ暮０稁^(qū)域陸域縱深較大，涵蓋較多受海洋影響不明顯的區(qū)域，故此方案并不完全適用于廣州市陸海統(tǒng)籌的研究和實(shí)施。

圖2 廣州市海岸帶范圍劃定Fig.2 Delineation of the coastal zone of Guangzhou

針對(duì)初劃方案存在的問題，做如下調(diào)整：1）基于最新海岸線修測結(jié)果，確定各水道海域上溯河口，結(jié)合行政邊界明確全市海域范圍，在符合國家和省海岸帶劃定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將廣州市海域全部納入海岸帶范圍。2）銜接廣州市國土空間總體規(guī)劃沿海規(guī)劃管理單元、社會(huì)管理邊界，綜合考慮海岸帶向陸一側(cè)的具體地物（如市政道路、河流、山體、建成區(qū)等），以對(duì)海洋影響的最大范圍為依據(jù)，優(yōu)化劃定廣州市海岸帶陸域管控范圍邊界。3）最終劃定廣州海岸帶范圍包括：市轄全部海域、海島和大陸海岸線向陸一側(cè)的第1個(gè)國土空間規(guī)劃功能區(qū)（見圖2）。

3.3 海岸帶空間格局構(gòu)建

首先，基于海洋“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果識(shí)別出海洋生態(tài)保護(hù)重要區(qū)和極重要區(qū)，落實(shí)國土空間總體規(guī)劃中的海洋生態(tài)空間劃定成果以及生態(tài)保護(hù)紅線成果，進(jìn)一步劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)，而生態(tài)空間中的其他區(qū)域則暫定為生態(tài)控制區(qū)。再者，在遵循生態(tài)優(yōu)先的基本原則下，根據(jù)交通運(yùn)輸、漁業(yè)、旅游休閑、工業(yè)、能源礦產(chǎn)、電力電信、排污傾倒、軍事、科研教育的需求，銜接海洋功能區(qū)劃和陸域的國土空間總體規(guī)劃等，合理確定開發(fā)利用空間。進(jìn)而，針對(duì)開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)之間潛在的沖突區(qū)域，在人工岸線附近預(yù)留100 m 左右的緩沖空間。最終，劃定保護(hù)空間約181.10 km2（表3），占海岸帶總面積的22.70%，涵蓋生態(tài)保護(hù)區(qū)151.10 km2，其中陸域12.40 km2、海域138.7 km2；生態(tài)控制區(qū)30.00 km2，其中陸域13.30 km2，海域16.70 km2。劃定發(fā)展空間541.1 km2，占海岸帶總面積的67.79%，其中陸域發(fā)展空間390.4 km2，包括城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)；劃定海洋發(fā)展空間150.70 km2，包括漁業(yè)用海區(qū)、交通運(yùn)輸用海區(qū)、游憩用海區(qū)。劃定預(yù)留空間76.0 km2，占海岸帶總面積的9.50%，包括海洋預(yù)留區(qū)和無居民海島（圖3）。

圖3 廣州市海岸帶總體格局Fig.3 Overall pattern of coastal zone in Guangzhou

表3 廣州市陸海統(tǒng)籌總體格局Table 3 Statistics of the overall pattern of land-sea integration in Guangzhou

在總體格局建構(gòu)的基礎(chǔ)上，依據(jù)陸海生態(tài)系統(tǒng)整體性和開發(fā)利用關(guān)聯(lián)性，梳理濱海地區(qū)現(xiàn)狀開發(fā)利用形式、實(shí)地開展產(chǎn)業(yè)空間調(diào)查，具體劃定18段陸海統(tǒng)籌單元，主要包括黃埔區(qū)3個(gè)岸段以數(shù)字經(jīng)濟(jì)、港口物流、文化旅游為主導(dǎo)功能、番禺區(qū)4個(gè)岸段以國際會(huì)展、汽車生產(chǎn)、濱海旅游為主要功能，南沙區(qū)10 個(gè)岸段，北部以科技創(chuàng)新、文化旅游、公共服務(wù)、物流倉儲(chǔ)為主，南部以臨港工業(yè)、戰(zhàn)略留白為主（表4，圖4）。

表4 廣州市陸海統(tǒng)籌單元Table 4 Summary of land-sea integration units in Guangzhou

3.4 陸海一體空間管控方案

以遵循陸海生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律，遵從陸域土地利用現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，尊重海岸線基本屬性為基本原則，建立多要素綜合的岸段管控屬性決策體系（圖5），建立岸段分類管控方案，結(jié)合海洋分區(qū)管控方案、濱海地區(qū)管控方案，形成岸線為軸、兩域相接的陸海一體化空間管控方案。

圖5 廣州市陸海一體空間管控方案Fig.5 Land-sea integrated spatial control scheme of Guangzhou

為解決廣州市陸域、流域、海域三者交匯帶來的功能統(tǒng)籌難度大、規(guī)劃管理銜接不足等問題，收集整理濱海地區(qū)自然地理數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)、海岸線功能屬性數(shù)據(jù)等多維度數(shù)據(jù)，并開展海岸帶實(shí)地走訪調(diào)研，建立坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的廣州市海岸帶“一張圖”，厘清海岸帶開發(fā)保護(hù)底盤底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，綜合研判、分類推進(jìn)岸段精細(xì)化管理，并對(duì)應(yīng)推進(jìn)海洋管控方案和濱海陸域空間管控方案。

就岸線分類管控方案而言，針對(duì)陸海兩域的保護(hù)與利用現(xiàn)狀及規(guī)劃，廣州海岸帶可進(jìn)一步劃分為生產(chǎn)防護(hù)海岸、生產(chǎn)作業(yè)海岸、生活親水海岸、生態(tài)保護(hù)海岸，針對(duì)不同岸段功能分別制定不同的管控措施（表5）。

表5 廣州市海岸線管控分區(qū)Table 5 Coastline control zones of Guangzhou

就海洋管控方案而言，基于廣州海岸帶總體開發(fā)保護(hù)格局中的海洋規(guī)劃分區(qū)成果，按保護(hù)空間海域部分、海洋發(fā)展空間、海洋預(yù)留空間等不同區(qū)域承載的保護(hù)與利用功能來確立管控目標(biāo)、制定管控規(guī)則（表6）。

就濱海地區(qū)空間管控而言，在岸線分類成果的基礎(chǔ)上，通過建設(shè)控制區(qū)和協(xié)調(diào)區(qū)分區(qū)施策。1）建設(shè)控制區(qū)：根據(jù)保護(hù)海岸及相鄰海域的地形地貌、生態(tài)功能、海岸景觀，保障海洋災(zāi)害防御和濱海親水空間等需求，禁止建設(shè)房屋等建筑物；可建設(shè)觀海步行道、非圍蔽的公共淋浴設(shè)施、小型開放式簡易游樂設(shè)施、救生瞭望設(shè)施、丁字碼頭棧道等，同時(shí)應(yīng)合理設(shè)置海岸建筑退縮線，以保障濱海管控空間寬度，生產(chǎn)作業(yè)海岸因必須占用海岸線，原則上以海岸線為建筑退縮線；生產(chǎn)防護(hù)海岸需根據(jù)自然地理特征、開發(fā)利用等實(shí)際情況，按30～50 m作為建筑退縮距離；生活親水海岸重點(diǎn)考慮公眾親海功能和海岸景觀，按50～150 m作為建筑退縮距離，原則上≥100 m；生態(tài)保護(hù)海岸重點(diǎn)考慮海岸侵蝕、海平面上升、風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害，以及陸海連續(xù)分布的生態(tài)系統(tǒng)完整性，按150～200 m 作為建筑退縮距離。鼓勵(lì)有條件的區(qū)域擴(kuò)大建筑退縮距離。2）建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)應(yīng)保障海岸空間的視野、通風(fēng)、廊道聯(lián)通性等。合理設(shè)置海岸建筑退縮線向陸一側(cè)的濱海管控空間寬度（最小寬度100 m），對(duì)管控空間內(nèi)的建設(shè)強(qiáng)度、建筑特點(diǎn)、高差退臺(tái)、景觀綠化等進(jìn)行管控和指引，促進(jìn)建筑群與海岸空間的協(xié)調(diào)銜接。

3.5 海岸帶綜合管理制度設(shè)計(jì)

針對(duì)海岸帶地區(qū)陸海雙標(biāo)、實(shí)際管理或交叉或缺位的典型問題，推進(jìn)建立“規(guī)劃引領(lǐng)，部門協(xié)同、空間準(zhǔn)入”三位一體的海岸帶綜合管理制度。

將海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃作為實(shí)施海岸帶綜合管理的重要依據(jù)。落實(shí)《省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》等相關(guān)文件的要求，海岸帶綜合保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定海岸帶保護(hù)與利用總體布局，劃定嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用區(qū)域，分別確定功能定位、發(fā)展方向和管控要求。尚未劃入嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、自然岸線保護(hù)范圍、旅游度假區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海水養(yǎng)殖區(qū)、傳統(tǒng)漁場等作為限制開發(fā)區(qū)域?？紤]到河口海岸線曲折狹長、縱深廣闊的天然特性，河口型城市廣州的海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制應(yīng)結(jié)合發(fā)展需求與現(xiàn)狀功能，進(jìn)一步劃定岸段規(guī)劃管理單元，推進(jìn)分類分段精細(xì)化管理，開展海岸帶詳細(xì)規(guī)劃編制，促進(jìn)因地制宜，因岸施策。

完善多部門協(xié)調(diào)機(jī)制。在管理層面，成立海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要職責(zé)包括貫徹落實(shí)海岸帶保護(hù)與利用管理相關(guān)法律法規(guī)；協(xié)調(diào)解決海岸帶保護(hù)與利用管理工作中的重大問題；督促指導(dǎo)各部門落實(shí)海岸帶保護(hù)與利用各項(xiàng)工作，扎實(shí)推進(jìn)海岸帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)；推動(dòng)部門加強(qiáng)協(xié)作配合，形成海岸帶監(jiān)管工作合力；總結(jié)各部門在海岸帶保護(hù)管理和生態(tài)修復(fù)工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，加大海岸帶保護(hù)宣傳力度。在實(shí)施層面，建立海岸帶資源監(jiān)管協(xié)管員制度，推進(jìn)海岸帶空間保護(hù)開發(fā)管理責(zé)任落實(shí)到人，定期監(jiān)測海岸帶開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法海岸帶開發(fā)行為的早發(fā)現(xiàn)早制止，有效遏制違法用岸用海行為，提高濱海地區(qū)保護(hù)水平與開發(fā)效率。

強(qiáng)化海岸帶地區(qū)的空間準(zhǔn)入管理。建立以海岸線和海岸建筑退縮線為紅線的空間準(zhǔn)入管理制度，在海岸建筑退縮線距離范圍內(nèi)，建立準(zhǔn)入清單，除軍事、港口、碼頭、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及賴水項(xiàng)目等必需設(shè)施外，不得新建以及擴(kuò)建建筑物。在海岸建筑退縮線向陸鄰近區(qū)域，建立負(fù)面清單，嚴(yán)格禁止可能對(duì)濱海環(huán)境造成污染、影響濱海地區(qū)空間品質(zhì)、干擾濱海地區(qū)生產(chǎn)效率提升的開發(fā)活動(dòng)。

4 結(jié)論與討論

本研究基于河口型城市特征，梳理了海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制的技術(shù)難點(diǎn)，并以廣州為例，提出了規(guī)劃編制思路和方法。主要結(jié)論包括：1）河口型城市海岸帶的范圍劃定不同于其他濱海城市，應(yīng)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步綜合沿海詳細(xì)規(guī)劃單元、社會(huì)管理單元以及自然地物等多種要素來確立具體范圍。2）河口型城市海岸帶的功能統(tǒng)籌與管控相比于其他濱海城市，應(yīng)更注重整體與局部的分級(jí)統(tǒng)籌，海域、海岸線、濱海陸域空間的分類管控。3）河口型城市海岸帶綜合管理在部門協(xié)同上面臨著更大的挑戰(zhàn)，可從加強(qiáng)統(tǒng)領(lǐng)性、引導(dǎo)性和約束性角度出發(fā)，建立“規(guī)劃引領(lǐng)、部門協(xié)同、空間準(zhǔn)入”三位一體的海岸帶綜合管理制度。

本研究對(duì)于河口型城市海岸帶規(guī)劃編制難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行了研究與探索，能夠?yàn)楹涌谛统鞘泻０稁ｍ?xiàng)規(guī)劃編制提供案例樣本，并促進(jìn)廣州市陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施與陸海一體化高質(zhì)量發(fā)展。然而，關(guān)于如何厘清水務(wù)管理與海洋管理的空間邊界；海岸帶規(guī)劃內(nèi)容如何融入現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃管理體系；市級(jí)海岸帶規(guī)劃如何指導(dǎo)約束下一級(jí)國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制；以及河口兩岸城市協(xié)同管理等問題仍有待進(jìn)一步探討，特別是國土空間規(guī)劃背景下海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)、陸海統(tǒng)籌的詳細(xì)規(guī)劃管理以及用地用海的協(xié)同管理應(yīng)成為自然資源管理部門和學(xué)術(shù)界持續(xù)探索的重要方向。