姚桂梅

【關鍵詞】非洲自主發(fā)展??非盟??中非合作??中非命運共同體

2020年以來，受新冠疫情、烏克蘭危機、大國在非洲博弈等因素沖擊，非洲動蕩性增加。非洲國家在非洲聯(lián)盟（簡稱“非盟”）及非洲次區(qū)域組織領導下，努力應對各類危機，在政治、經濟、外交等領域展現出自主發(fā)展新態(tài)勢。觀察和了解這種新態(tài)勢，分析其動因，準確判斷其前景不僅有助于深入理解非洲整體發(fā)展訴求及其與大國關系的演進，而且有助于共建高水平中非命運共同體。

非洲自主發(fā)展呈現新態(tài)勢

非洲國家獨立以來，一直渴望自主與和平發(fā)展，并不斷在政治安全、經濟社會等領域提升自主發(fā)展能力。近年來，隨著大國在非洲博弈加劇、烏克蘭危機爆發(fā)與延宕，非洲國家自主發(fā)展呈現一系列新態(tài)勢。

一、非盟以非洲方式竭力維系非洲和平發(fā)展大局

非盟是非洲大陸和平發(fā)展的一面旗幟。近年來，非盟秉承集體主義安全觀，采取積極舉措，應對域內安全失序等挑戰(zhàn)，彰顯運用非洲方式解決非洲問題的能力。一是應對軍事政變回潮。非盟果斷介入馬里、尼日爾、幾內亞、布基納法索等國的軍事政變，通過制裁、中止成員國資格等強硬手段，對違憲政權予以震懾。二是調解區(qū)域安全爭端。非盟積極斡旋埃塞俄比亞國內沖突、尼羅河三國復興大壩爭端，呼吁有關國家不要破壞沖突解決進程或使談判復雜化，力促相關方達成和平和解協(xié)議。非盟連同東非共同體、南部非洲發(fā)展共同體等次區(qū)域組織通過非洲方式介入剛果（金）東部、莫桑比克北部的和平進程，取得積極成效，展現了大陸領導者的風范。三是進行規(guī)范與機制創(chuàng)新。非盟積極應對恐怖主義、海盜襲擊等非傳統(tǒng)安全問題，完善制度架構，推動非洲國家與聯(lián)合國、歐盟加強合作，并專門出臺相關框架性、指導性文件或決議。例如，2022年5月，非盟專門召開“恐怖主義和政府違憲更迭特別峰會”，重點評估應對恐怖主義的現有機制，決定采取聯(lián)合行動打擊恐怖主義。2022年底，西非國家經濟共同體首腦會議決定建立一支地區(qū)維和部隊，專門打擊恐怖主義，遏制違憲政變。[1]

二、聯(lián)合自強應對社會經濟可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)

近年來，本就羸弱的非洲大陸面臨傳染性疾病、氣候災害、糧食危機、融資困難等各類挑戰(zhàn)，非洲國家不斷加強政策協(xié)調，深化合作，展現了聯(lián)合自強、自主發(fā)展的強烈意愿。一是加速非洲大陸自貿區(qū)建設，為實現工業(yè)化鋪路搭橋。非洲大陸自貿區(qū)啟動以來，相繼推出調整基金、泛非支付和結算系統(tǒng)，選定喀麥隆、埃及、加納、肯尼亞、毛里求斯等7國為自由貿易試點國，不斷整合域內資源和市場，推進經濟一體化。二是增強對關鍵礦產的控制力。2021年以來，15個非洲資源國相繼調整礦業(yè)政策，采取成立國有礦業(yè)公司、重新審查礦業(yè)合同、增加本土化和環(huán)保要求等舉措，加速構建下游產業(yè)鏈與區(qū)域礦業(yè)價值鏈，礦業(yè)增值與利益再平衡訴求愈加明晰。三是大力發(fā)展數字經濟，力圖實現“彎道超車”。非盟委員會主席法基號召“數字化轉型應被置于非盟《2063年議程》首要任務之列”，40多個非洲國家制定數字經濟戰(zhàn)略或政策。在南非、尼日利亞、肯尼亞、埃及等國引領下，非洲大陸數字化成功進入移動互聯(lián)網時代，成為推動經濟復蘇的“新引擎”。四是推動大國承擔氣候變化的歷史責任。非盟先后推出《非洲綠色復蘇行動計劃》《氣候變化與韌性發(fā)展戰(zhàn)略和行動計劃（2022—2032）》，要求西方發(fā)達國家加大對非洲氣候變化減緩與適應的支持力度，[2]增強非洲實現氣候韌性、氣候智能型發(fā)展的能力。[3]?在埃及主辦的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第27次締約方大會上，非洲促成損失與損害基金（Loss?and?Damage?Fund）的創(chuàng)設。五是全面評估《2063年議程》第一個十年規(guī)劃（2014—2023）執(zhí)行情況，為第二個十年規(guī)劃（2024—2033）奠定良好基礎。2019年和2021年非盟先后發(fā)布兩份關于第一個十年規(guī)劃的評估報告，認為第一個十年規(guī)劃有助于非洲大陸在提高人民生活水平、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展、加快非洲一體化進程等方面取得進展。[4]?2020—2023年，非盟峰會多次聚焦大陸自貿區(qū)建設和一體化、工業(yè)化、數字經濟等主題，繼續(xù)將其作為第二個十年規(guī)劃的重要建設內容，為非洲經濟社會轉型、實現多樣化的可持續(xù)發(fā)展指明方向。

2023年2月18日，非洲聯(lián)盟第36屆首腦會議在位于埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴的非盟總部開幕。

三、在國際舞臺上用一個聲音表達共同立場

非盟和非洲國家在參與國際事務時謀求一個聲音講話、以集體力量提升非洲在國際舞臺上的影響力。一是積極參與多邊外交，提高全球治理話語權。非盟積極推動聯(lián)合國安理會改革，旨在爭取屬于非洲的否決權席位。非盟高度重視二十國集團（G20），在獲得永久觀察員身份的基礎上，利用非盟成立20周年的契機，積極尋求加入G20。2023年9月9日，在印度新德里舉行的二十國集團領導人第十八次峰會上，非盟成為二十國集團的正式成員。2022年9月，時任非盟輪值主席的塞內加爾總統(tǒng)薩勒在聯(lián)合國大會上指出，非盟應該“在二十國集團中獲得一席之地，只有這樣，非洲才能最終在決策影響到14億非洲人的地方得到充分代表”。二是在與歐盟合作中統(tǒng)一發(fā)聲，力爭與歐洲發(fā)展真正的平等伙伴關系。非洲在《后科托努協(xié)定》談判中表現強勢，多次要求歐非間必須建立超越“援助—受援”模式的平等戰(zhàn)略伙伴關系，最終實現與歐盟專門簽署單獨的非洲地區(qū)協(xié)定的預期目標。[5]?在第六屆歐非峰會上，非洲國家據理力爭，在貿易投資、公共衛(wèi)生、和平安全、移民等方面取得一定成果，但非洲最關切的糧食安全和工業(yè)化未被列入核心議題。三是堅持不結盟精神，拒絕在烏克蘭危機中“選邊站”。非洲國家在聯(lián)合國大會兩次涉及烏克蘭危機的投票中不屈從美國“指令”。面對美國《打擊俄羅斯在非惡意活動法案》以及歐洲政要的誘拉，非洲國家將其轉化為談判砝碼，積極提高戰(zhàn)略自主性。2023年6月，非洲國家領導人組團前往烏克蘭和俄羅斯積極斡旋，試圖在和平解決烏克蘭危機問題上發(fā)揮作用，彰顯非洲在解決國際熱點問題上的影響力。

2023年8月24日晚，國家主席習近平和南非總統(tǒng)拉馬福薩在約翰內斯堡共同主持中非領導人對話會。（新華社圖片）

四、在大國博弈中保持平衡

受美國強化霸權地位、烏克蘭危機延宕等因素影響，大國之間的地緣政治博弈持續(xù)加劇，當今世界進入新的動蕩變革期。非洲擁有豐富的戰(zhàn)略資源，同時是聯(lián)合國等主要國際組織的“大票倉”，因此成為大國競相爭奪的重要對象和拓展影響力的重要舞臺。面對大國競爭，非洲沒有“選邊站”，而是盡可能發(fā)展與大國的友好合作關系，并在大國博弈中保持平衡。這種平衡外交策略，既是非洲自主性的一種體現，也可為非洲帶來更多利益。例如，非洲國家雖然選擇深化發(fā)展與美國的政治、經濟和安全合作，但在烏克蘭危機問題上并未站在美國一邊反對俄羅斯，而是主張以和平方式解決危機。2022年12月，非盟和49個非洲國家派代表團參加了第二屆美非峰會，得到美國政府將在未來三年向非洲提供550億美元資金的承諾。2023年7月，盡管遭遇美西方層層施壓阻撓，仍有包括17個非洲國家元首在內的49個非洲國家代表團出席了第二屆俄非峰會，雙方重申了多邊論壇的公平性，以及如何使俄發(fā)展規(guī)劃與非盟《2063年議程》進行銜接、如何確保行動計劃落地等問題。[6]此外，在事關非洲尊嚴和非洲利益問題上，非洲國家領導人也敢于對大國進行揭批。例如，肯尼亞總統(tǒng)魯托不僅公開抱怨拜登在美非峰會上會晤非洲領導人時的不對等、不公平方式，而且強調非洲不會被大國隨意擺布或支配。[7]

非洲自主發(fā)展新態(tài)勢產生的原因

近年來，非洲呈現全方位自主發(fā)展新態(tài)勢，既離不開非洲國家對獨立自主、聯(lián)合自強發(fā)展的不懈追求，也有政治經濟穩(wěn)定發(fā)展帶來內生動力的支撐，更折射出非洲國家為應對國際格局加速演變所展現的雄心壯志。

第一，烏班圖思想與泛非主義理念為非洲聯(lián)合自強應對全球性挑戰(zhàn)奠定精神根基。烏班圖思想是非洲大陸的一種本土哲學思想，核心內涵包括團隊建設、尊重、分享、同情、寬容、合作、友愛、責任心和互惠共生等人文主義精神。烏班圖思想強調集體優(yōu)先于個人，“尋求修復而非報復”“強調原諒而非回避”。這種思想促使非盟形成以“非洲問題非洲解決”為核心原則的集體主義安全治理觀，并在治理政局失序、調解域內沖突、建設安全機制等方面取得顯著成效。泛非主義是一種捍衛(wèi)非洲價值，以爭取非洲大陸平等、獨立、自由、統(tǒng)一為最終目標的民族主義思想。泛非主義強調非洲特性，渴望非洲聯(lián)合自強、復興統(tǒng)一，早已成為非洲實現民族解放和謀求真正自主發(fā)展、聯(lián)合自強的思想武器和精神動力。在泛非主義思想鼓舞下，非盟一直致力維護非洲和平與統(tǒng)一，通過大陸自貿區(qū)建設推動非洲一體化和工業(yè)化，增強自身的戰(zhàn)略自主性。非洲次區(qū)域組織和非洲大國也深受“非洲是非洲人的非洲”影響，積極解決局部沖突，努力擺脫西方控制，捍衛(wèi)自主發(fā)展權益。

第二，經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為非洲國家提供了更多自主發(fā)展的機會和資源。和平與發(fā)展成為非洲大陸的主流，為非盟和多數國家更加專注發(fā)展問題、制定《2063年議程》和國別發(fā)展規(guī)劃提供了條件。21世紀以來，非洲經濟總體呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，內生動力有所增強。2001—2020年非洲經濟年均增速3.6%，非洲大陸國內生產總值從0.89萬億美元增長到2.43萬億美元，人均GDP從678美元增長到1856美元。[8]?非洲的一體化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進，域內市場的融合度提高，大型城市、產業(yè)集群和經濟走廊方興未艾。受經濟社會不斷進步的鼓舞，非洲自主發(fā)展意愿更加強烈，在基礎設施建設、工業(yè)體系發(fā)展、城市綜合開發(fā)等方面提出許多具有本土特色的訴求。隨著大國博弈擴展到高科技、礦產資源等領域，非洲資源國對其資源價值和優(yōu)勢有了更為深刻的認識，已開始謀求構建礦業(yè)下游產業(yè)鏈與區(qū)域價值鏈，期待從礦業(yè)領域挖掘更多的經濟利益。

第三，非洲需要通過自主發(fā)展平衡大國關系，以實現利益最大化。世界主要大國越來越重視非洲，不斷加大對非爭奪和投入，提升了非洲在國際舞臺上的地位，為非洲提供了更多實現自我訴求、展現非洲智慧的機會。特別是隨著新興經濟體崛起，無論是傳統(tǒng)的西方國家還是新興大國都加大對非投入力度，非洲在大國國際戰(zhàn)略中的位置實質性前移。烏克蘭危機爆發(fā)后，大國博弈進一步向非洲蔓延，一些國家加緊對非洲地區(qū)的爭奪，并要求非洲國家在烏克蘭危機問題上“選邊站”。面對大國加大對非投入、強化在非洲競爭的新態(tài)勢，非洲國家更加強調自主發(fā)展的重要性，力求在大國爭奪中保持平衡，通過與大國都維持友好合作關系來實現利益最大化。非洲國家不僅強調雙邊合作要優(yōu)先考慮與《2063年議程》各項訴求的對接，而且盡量避免過度依賴某一國家，力爭與域外大國建立更加多元和平衡的伙伴關系，并努力塑造國際對非合作新模式。

第四，非洲迫切尋求強化集體力量以更好解決跨國性問題。近年來，非洲可持續(xù)發(fā)展不斷遭受新冠疫情、烏克蘭危機、糧食危機、能源危機等沖擊，一些非洲國家深陷治理困境，國際對非合作遭遇變數。與此同時，極端天氣頻現威脅非洲包容性發(fā)展。據統(tǒng)計，2022年非洲各國都在不同程度上遭受了氣候變化的直接沖擊，極端天氣引發(fā)的緊急事件數量創(chuàng)下自有記錄以來的歷年之最。[9]頻發(fā)的氣候災害及次生災害不僅侵蝕非洲國家經濟社會發(fā)展成果，而且凸顯了非洲國家應對氣候災害的脆弱性。非洲國家能力脆弱，難以獨自應對跨國性挑戰(zhàn)，迫切需要依靠集體力量解決共同面對的問題。面對非洲議題邊緣化和外部幫扶減弱的可能，非洲國家深刻認識到聯(lián)合自救乃頭等要務，只有不斷增強集體合作，才能有效捍衛(wèi)非洲共同利益。

非洲自主發(fā)展的前景

自主發(fā)展、聯(lián)合自強既是非洲人民的世紀夢想，也是國際格局加速演進的大勢所趨。百年未有之大變局下，非洲自主發(fā)展具備一系列有利條件，這將使其在國際舞臺上扮演更加重要的角色。一是非洲自主發(fā)展有著獨特的資源優(yōu)勢。非洲擁有豐富的自然資源，包括石油和關鍵礦產。目前非洲資源富集國正在調整能源礦產政策，使其得到合理開發(fā)和利用，這將為相關國家提供更多的收入來源，促進其自主發(fā)展。二是非洲國家正在大力推動以自貿區(qū)為引領的經濟一體化。非洲域內貿易和相互投資逐漸放量，將有效激發(fā)市場潛力，增加就業(yè)機會，提高教育水平，釋放人口紅利，使非洲的發(fā)展能力、創(chuàng)新力和競爭力與日俱增。三是非洲作為“大票倉”關乎大國博弈的戰(zhàn)略天平。非洲是大國競相合作的理想伙伴，是一股新崛起的政治力量，非洲國家正在努力塑造自身與域外伙伴合作新范式，非洲的戰(zhàn)略自主有著巨大的提升空間。在處理大國對非峰會模式時，非洲領導人已經達成共識，即由非盟集體決定參加不同峰會的具體國家，使非洲成為統(tǒng)一的參與方，推動地區(qū)外交從“1個域外大國+N個非洲國家”，向“非盟決定的N個非洲國家+1個域外大國”轉變，大國也勢必將相應調整對非合作模式。

非洲自主發(fā)展雖然具備有利條件，但一些美西方大國固守保護主義和單邊主義，大搞集團政治和陣營對立，使非洲自主發(fā)展的外部環(huán)境更加嚴峻復雜，加之非洲內在的沉疴痼疾，非洲戰(zhàn)略自主性的提升面臨多重障礙。

一是貧困及經濟依賴性制約自主能力提升。非洲自有資金匱乏，財力薄弱，債務纏身。據非洲開發(fā)銀行估算，非洲每年基礎設施融資缺口680億至1080億美元。新冠疫情明顯擴大了融資缺口，預計未來三年，非洲約需要4840億美元復蘇經濟。[10]2022年，在已進行債務可持續(xù)性分析的38個非洲國家中，8個國家已陷入債務危機，14個國家為高風險，16個國家為中風險。[11]烏克蘭危機進一步推高非洲債務風險。眾多非洲國家要用有限的資金還本付息，必然加劇成員國無法向非盟機構支付相關費用、非盟各類規(guī)劃缺乏資金的窘境，“非洲問題非洲解決”的意愿與能力落差仍將長期存在。

二是非洲區(qū)域和國別發(fā)展多樣化削弱了非盟的凝聚力。非洲54個國家國情各不相同、國力差別很大、外交各有側重，對非盟與非洲次區(qū)域組織的權威和作用持不同立場。例如，在處理法語非洲地區(qū)軍事政變回潮等問題上，非盟與次區(qū)域組織的意愿和效果存在較大落差。再如，針對2023年7月尼日爾軍事政變，非盟和西非國家經濟共同體予以譴責，并要求盡快恢復憲法秩序，以尼日利亞為核心的西非國家經濟共同體欲進行軍事干預。但曾經發(fā)生軍事政變的布基納法索和馬里卻與尼日爾政變軍人站在一起，公開表示對尼日爾的任何軍事干預都等于對兩國宣戰(zhàn)。西非國家經濟共同體的權威與號召力受到挑戰(zhàn)。

2023年6月29日，第三屆中非經貿博覽會在長沙開幕。

三是非洲自主發(fā)展難以擺脫美西方干預和破壞。雖然美西方為打壓中國和俄羅斯而加強了與非洲的合作，花費心思迎合非洲，但其從未打算真正平等對待非洲，難改干預非洲內部事務的霸權心態(tài)和行徑。以2021年爆發(fā)的埃塞俄比亞內戰(zhàn)為例，非盟在調解斡旋促使交戰(zhàn)雙方達成和平協(xié)議上發(fā)揮了較大作用，但美國也在暗中施加影響。美國一方面通過其非洲之角地區(qū)事務特使以停貸停援、禁運等手段向埃塞俄比亞政府施壓，另一方面將其參眾兩院通過的《埃塞俄比亞和平與穩(wěn)定法案》中有關人道主義援助、戰(zhàn)后過渡、戰(zhàn)爭罪追究等內容植入埃塞俄比亞政府與“提格雷人民解放陣線”簽署的協(xié)議中。這不僅削弱了非盟的主導作用，而且為埃塞俄比亞北部局勢持續(xù)動蕩埋下伏筆。另外，美西方無視烏克蘭危機久拖不決給非洲國家?guī)淼膰乐赜绊?，對所有非洲國家公開施壓，阻撓非洲各國領導人或代表出席第二屆俄非峰會，暴露了美西方為自身利益不惜將非洲拉下水的真面目。未來，在非洲經濟多元化和外交依附性未得到根本改觀的情況下，美西方的利己性干預還會對非洲自主發(fā)展進程造成破壞性影響。

結語

非洲資源豐富，發(fā)展中國家眾多，經濟社會發(fā)展?jié)摿薮螅趪H組織表決中非洲“票倉”的向背具有重大的影響力。2023年8月，習近平主席在中非領導人對話會上的主旨講話中指出，非盟《2063年議程》穩(wěn)步推進，非洲大陸自由貿易區(qū)正式實施，次區(qū)域組織相互協(xié)作不斷加強，非洲正在成為具有全球影響的重要一極。在非洲實現自主發(fā)展的道路上，中國始終是堅定的同行者和支持者。中國秉持真實親誠對非政策理念，將“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》進行對接，促進非洲基礎設施建設，助力非洲提升工業(yè)化水平，支持非洲國家在全球治理中擁有更大發(fā)言權和代表性。在中非領導人對話會上，習近平主席提出“支持非洲工業(yè)化倡議”“中國助力非洲農業(yè)現代化計劃”和“中非人才培養(yǎng)合作計劃”三項舉措，以助力非洲一體化和現代化事業(yè)步入快車道。中非合作正成為非洲實現自主發(fā)展的重要動力。非洲的自主發(fā)展，不僅有利于提升非洲和廣大發(fā)展中國家在國際舞臺上的影響力，而且會為共建高水平中非命運共同體注入新動能，進而為推動構建人類命運共同體樹立典范。

[1]?ECOWAS，?Final?Communique，?“Sixty-Second?Ordinary?Session?of?the?Authority?of?Heads?of?State?and?Government，”?December?2022，?https：//ecowas.int/wp-content/uploads/2022/12/Eng_Final-Communique_62nd-ECOWAS-Summit_Rev.pdf.

[2]?African?Union，?“Meeting?of?the?Committee?of?African?Heads?of?State?and?Government?on?Climate?Change?（CAHOSCC），”?February?2022，?https：//au.int/en/newsevents/20220206/meeting-committee-african-heads-state-and-government-climate-change-cahoscc.

[3]?African?Union，?“African?Union?Climate?Change?and?Resilient?Development?Strategy?and?Action?Plan?（2022-2032），”?June?2022，?https：//au.int/sites/default/files/documents/42276-doc-CC_Strategy_and_Action_Plan_2022-2032_23_06_22_ENGLISH-compressed.pdf.

[4]?African?Union，?“Key?Transformation?Outcomes?of?Agenda?2063，”?https：//au.int/en/agenda2063/outcomes.

[5]?趙雅婷：《非洲對外關系：維護自主與合力應對挑戰(zhàn)》，載張宏明主編《非洲發(fā)展報告（2021-2022）》，社會科學文獻出版社，2023年版，第49頁。

[6]?Global?Business?Council，?“Africa?Pins?Down?Priorities?at?Russia-Africa?Summit，”?July?2023，?https：//gbc1.net/index.php/2023/07/29/africa-pins-down-priorities-at-russia-africa-summit/.

[7]《在美非峰會受辱?肯尼亞總統(tǒng)怒斥：我們像小學生》，新浪網，2023年5月4日，?https：//k.sina.com.cn/article_6145283913_v16e49974902001tzg1.html。

[8]?African?Development?Bank，?“African?Statistical?Yearbook?2021，”?July?2022，?https：//www.afdb.org/en/documents/african-statistical-yearbook-2021.

[9]?Daisy?Dunne，?“Analysis：?Africas?Unreported?Extreme?Weather?in?2022?and?Climate?Change，”?October?2022，?https：//www.carbonbrief.org/analysis-africas-unreported-extreme-weather-in-2022-and-climate-change/.

[10]?張春、周瓊：《非洲地區(qū)發(fā)展的體系性轉型》，載《現代國際關系》2022年第2期，第39頁。

[11]?World?Bank，?“Africas?Pulse，”?October?2022，?https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/38092.