李詩(shī)瑤

（廣州市氣象臺(tái)，廣東 廣州 511430）

作為政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要主體，基層行政事業(yè)單位所簽署的經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量日益增多，同時(shí)《民法典》的正式實(shí)施對(duì)合同的簽訂與履責(zé)提出了更高的要求。但由于基層行政事業(yè)單位處于行政架構(gòu)和財(cái)政體系中的下級(jí)、末級(jí)位置，面臨著“事多、錢(qián)缺、人少”的局面，各種主客觀因素造成其內(nèi)部控制工作長(zhǎng)期滯留在“重制度建設(shè)，輕執(zhí)行和防控”的階段，尤其在合同管理內(nèi)部控制方面凸顯了各種問(wèn)題——簽署前缺乏對(duì)合同條款開(kāi)展充分的研討和集體決策，簽署審批流程過(guò)于簡(jiǎn)單或流于形式[1]，簽署后忽視條款執(zhí)行的及時(shí)性和嚴(yán)謹(jǐn)性等。這些不良情況容易為基層行政事業(yè)單位產(chǎn)生較大的法律風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

一、基層行政事業(yè)單位合同管理內(nèi)部控制的存在問(wèn)題

（一）合同條款未能完全符合單位需求

在合同的擬稿環(huán)節(jié)基層行政事業(yè)單位人員的技術(shù)水平、專(zhuān)業(yè)能力和責(zé)任心直接影響合同的好壞[2]。但基層行政事業(yè)單位普遍偏重執(zhí)行細(xì)項(xiàng)任務(wù)，而在政策理解和大局意識(shí)方面上仍相對(duì)薄弱，因此造成所設(shè)立的合同條款未能完全符合單位業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，具體體現(xiàn)為：一是合同內(nèi)容不全面，未能完全涵蓋項(xiàng)目既定的績(jī)效目標(biāo)。二是設(shè)定的條款過(guò)分參照舊合同或合同模板，忽視當(dāng)前面臨的新情況和新要求。三是條款缺乏時(shí)效性，約定的階段性任務(wù)與單位實(shí)際業(yè)務(wù)進(jìn)展不同步。四是缺乏前瞻性和全局性，合同內(nèi)容只關(guān)注短期事項(xiàng)，較少考慮中長(zhǎng)期規(guī)劃和情況，或存在對(duì)其他合同執(zhí)行產(chǎn)生不利影響的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于缺乏相關(guān)法律知識(shí)，未能設(shè)定適當(dāng)?shù)倪`約條款，忽視了對(duì)單位權(quán)益的保護(hù)。再者，部分單位缺乏集體研討和需求論證的過(guò)程，草率擬定采購(gòu)需求和合同條款，更容易加劇這些問(wèn)題。

（二）合同的審批機(jī)制未有效執(zhí)行

目前大部分基層行政事業(yè)單位都建立起合同管理制度，形成了會(huì)簽流程。但由于基層人員配備數(shù)量較少，事務(wù)繁雜，各職能部門(mén)業(yè)務(wù)人員真正投放在合同管理的時(shí)間和精力十分有限，尤其是科研類(lèi)行政事業(yè)單位人員的法律知識(shí)水平和法律思維相對(duì)薄弱，更增加合同紕漏的概率。其次，部分基層行政事業(yè)單位還存在責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，造成合同審批流于形式。再者，由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊缺，即使基層領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)識(shí)到內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)仍然會(huì)被優(yōu)先投放至業(yè)務(wù)發(fā)展及其他剛需支出上，而不會(huì)用于聘請(qǐng)長(zhǎng)期服務(wù)的法律顧問(wèn)。

（三）合同條款與財(cái)政法規(guī)制度相悖

基層行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)既要遵守《民法典》，也要符合紀(jì)檢和審計(jì)的要求。科室負(fù)責(zé)人、單位領(lǐng)導(dǎo)班子和法律顧問(wèn)參與合同的審批時(shí)，往往側(cè)重檢查合同的內(nèi)容是否有誤、有失公允以及是否違背國(guó)家憲法和法律，但甚少將合同與現(xiàn)行的財(cái)政制度和內(nèi)控制度相核對(duì)。缺乏財(cái)務(wù)人員的有效審批，容易使合同出現(xiàn)各種問(wèn)題，如合同約定有效期過(guò)長(zhǎng)、合同標(biāo)的及其金額不符合預(yù)算、購(gòu)置資產(chǎn)的單價(jià)和類(lèi)別不清晰、首付款比例過(guò)高、尾款比例過(guò)低、未約定結(jié)算條件或方式、未合理設(shè)置履約保證金額以及增補(bǔ)金額比例超標(biāo)等。

（四）合同的履行缺乏跟進(jìn)和督促

進(jìn)入履行合同的階段，一方面，由于基層業(yè)務(wù)人員身兼多職，未能及時(shí)跟進(jìn)合同造成單位未按期支付中期款和尾款，或在合同到期后未能及時(shí)續(xù)簽而造成了合同“倒簽”的情況。這既可能影響業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展，也嚴(yán)重耽誤財(cái)政資金進(jìn)度和衍生法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于大部分基層行政事業(yè)單位缺乏專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金而未能搭建合同信息管理系統(tǒng)，或上級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌搭建的合同系統(tǒng)存在功能粗糙、操作低效和智能化不足的缺點(diǎn)，造成對(duì)合同的履行未能起到有效的提醒和督促作用[3]。

二、基層行政事業(yè)單位合同管理內(nèi)部控制問(wèn)題的改進(jìn)對(duì)策

縱觀基層行政事業(yè)單位目前存在的合同管理的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)其最主要的原因始終是基層單位自身人力與財(cái)力不足的困難。隨著節(jié)約型機(jī)關(guān)的推行，基層行政事業(yè)單位更要“勒緊腰帶過(guò)日子”，要做好合同管理等內(nèi)部控制工作更加考驗(yàn)基層行政事業(yè)單位管理的智慧和水平，筆者提出當(dāng)前改進(jìn)合同管理內(nèi)部控制工作的幾點(diǎn)建議。

（一）落實(shí)科學(xué)決策與“三重一大”機(jī)制

1.確立科學(xué)決策機(jī)制

編制準(zhǔn)確、完整的采購(gòu)需求是簽署合同的重要基礎(chǔ)。在簽署合同前，基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立科學(xué)決策機(jī)制并使之融入申報(bào)財(cái)政預(yù)算至編制采購(gòu)需求的整個(gè)過(guò)程中。因此，基層行政事業(yè)單位應(yīng)制定有效的項(xiàng)目管理辦法，根據(jù)不同的項(xiàng)目類(lèi)別或金額起點(diǎn)設(shè)定項(xiàng)目開(kāi)展前期必需的論證和決策流程。針對(duì)重大項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)，基層行政事業(yè)單位還應(yīng)統(tǒng)籌運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，在項(xiàng)目開(kāi)展前期盡可能預(yù)留資金用于咨詢(xún)行業(yè)專(zhuān)家或?qū)I(yè)的造價(jià)機(jī)構(gòu)。

2.落實(shí)“三重一大”決策機(jī)制

一方面，把重大項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備納入把領(lǐng)導(dǎo)班子決策的議事清單。在采購(gòu)環(huán)節(jié)正式啟動(dòng)前，領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目的采購(gòu)需求進(jìn)行集體決策。立足單位大局、發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)方向，結(jié)合業(yè)務(wù)需求和主客觀可行性，準(zhǔn)確把握采購(gòu)需求的準(zhǔn)確性、完整性和科學(xué)性，為合同的擬定奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）完善合同簽訂和審批機(jī)制

1.完善合同簽訂和審核制度

在有限的人力中，基層行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身情況，持續(xù)優(yōu)化單位合同管理制度，理順工作流程和各環(huán)節(jié)的工作事項(xiàng)[4]。重點(diǎn)明確各工作流程的具體審核人及其審核權(quán)責(zé)，確保不相容崗位相互分離。制作各個(gè)審核環(huán)節(jié)的工作指引和事項(xiàng)清單，也可以根據(jù)不同的采購(gòu)類(lèi)型或金額起點(diǎn)設(shè)定不同的審批權(quán)限，提高合同審核的效率。所有的合同最終應(yīng)由法人或法人授權(quán)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行簽署。

2.優(yōu)化合同模板

一是資金確實(shí)困難的單位可以聘請(qǐng)一次性的法律顧問(wèn)，專(zhuān)門(mén)為既定類(lèi)別的項(xiàng)目或業(yè)務(wù)事項(xiàng)確立合同模板，尤其是結(jié)合單位自身情況設(shè)定恰當(dāng)?shù)碾p方違約責(zé)任條款。二是針對(duì)重大項(xiàng)目的合同，應(yīng)當(dāng)呈交上級(jí)單位的法規(guī)部門(mén)協(xié)助審批。三是隨著各級(jí)財(cái)政采購(gòu)平臺(tái)的優(yōu)化，部分政府采購(gòu)合同已匹配固定的模板，基層行政事業(yè)單位應(yīng)充分善用這些合同模板，選好、用好支付條款。

3.重大項(xiàng)目合同再次呈交領(lǐng)導(dǎo)班子審核

基層行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合各年度的項(xiàng)目立項(xiàng)情況，在合同管理制度中明確重大項(xiàng)目或特定類(lèi)型項(xiàng)目的合同應(yīng)呈交領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)決策審批后方可簽署。單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和政治站位，把好合同審批的最后一關(guān)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)班子未審批通過(guò)的合同堅(jiān)決不予蓋印單位公章或合同專(zhuān)用章。領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)熟悉合同約定的重要事項(xiàng)和權(quán)益，在合同執(zhí)行和最終驗(yàn)收的階把關(guān)關(guān)鍵性問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)合同權(quán)益。

4.根據(jù)新情況及時(shí)調(diào)整合同條款

基層行政事業(yè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需求、預(yù)算資金不足或調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化或其他非常原因等新情況，應(yīng)及時(shí)與合同方協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議。補(bǔ)充協(xié)議同樣需要符合《民法典》和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度、內(nèi)控制度的規(guī)定，其簽署流程與常規(guī)合同的審批流程一致。

（三）充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理崗的作用

在合同內(nèi)控管理中，財(cái)務(wù)管理崗的角色尤為重要。財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)從合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、可操作性的角度和視野去投身到合同會(huì)簽和支付的程序中，充分發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性的作用。

1.合同與預(yù)算的一致性審核

合同會(huì)簽時(shí)，財(cái)務(wù)人員審核合同內(nèi)容是否與預(yù)算相一致，包括是否有預(yù)算支持或缺乏預(yù)算調(diào)整的審批手續(xù)。另外審查合同明細(xì)是否與預(yù)算明細(xì)相一致，涉及的方面包括采購(gòu)的存貨、固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的名稱(chēng)、型號(hào)、單價(jià)和數(shù)量；服務(wù)和工程明細(xì)以及項(xiàng)目的執(zhí)行年份、服務(wù)周期等。

2.合同與采購(gòu)文書(shū)的一致性審核

合同會(huì)簽時(shí)，財(cái)務(wù)人員結(jié)合單位采購(gòu)制度，審核合同是否已完成必要的采購(gòu)流程。采購(gòu)經(jīng)辦人向財(cái)務(wù)提供必要的采購(gòu)文件，如《招標(biāo)書(shū)》《投標(biāo)書(shū)》《評(píng)標(biāo)書(shū)》《中標(biāo)通知書(shū)》《中標(biāo)公告》等。財(cái)務(wù)應(yīng)審核合同記載的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容、金額是否與采購(gòu)文件相一致。

3.合同金額的正確性審核

合同會(huì)簽時(shí)，財(cái)務(wù)人員審核金額的主要包括以下幾個(gè)小項(xiàng)：其一，金額所對(duì)應(yīng)的貨幣的符號(hào)、計(jì)量單位是否有誤，在合同前后位置是否保持一致；其二，計(jì)價(jià)是否出錯(cuò)；其三，金額大小寫(xiě)的撰寫(xiě)是否正確和相互一致；其四，合同附件資料如結(jié)算單、供貨單等是否與主合同內(nèi)容相一致；其五，合同支付比例是否不符合預(yù)算安排或計(jì)算有誤。

4.結(jié)算條款的合規(guī)性審核

各基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立相關(guān)財(cái)務(wù)制度，明確結(jié)算條款的要求。合同會(huì)簽時(shí)，財(cái)務(wù)人員對(duì)照財(cái)務(wù)制度開(kāi)展相關(guān)的審核：一是審核合同款項(xiàng)約定的結(jié)算方式是否合規(guī)，一般不采用現(xiàn)金方式進(jìn)行結(jié)算；二是審核除收款方書(shū)面約定總（分）公司、委托第三方收款等情況外，合同當(dāng)中涉及的收款方賬戶(hù)名稱(chēng)是否與合同簽訂的收款方、發(fā)票專(zhuān)用章公司名稱(chēng)相一致；三是涉及預(yù)付款項(xiàng)的，審核合同約定的支付比例以及時(shí)間限制是否符合規(guī)定；四是涉及分期付款條款的，結(jié)合資金到位時(shí)間和財(cái)政執(zhí)行進(jìn)度充分考慮，審核各次付款的條件以及比例是否符合單位內(nèi)部控制規(guī)定；五是結(jié)合單位內(nèi)部財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)流程和財(cái)務(wù)人員的配備情況，審核合同款項(xiàng)的支付期限是否合理，避免因付款不及時(shí)而造成違約責(zé)任。

5.涉稅事項(xiàng)的合規(guī)性審核

合同會(huì)簽時(shí)，財(cái)務(wù)人員審核合同是否準(zhǔn)確記載標(biāo)的物，以合同標(biāo)的物名稱(chēng)確定收款方發(fā)票的品目。另外，審核合同是否約定稅率以及稅率是否符合相關(guān)國(guó)家稅收法律法規(guī)。再者，若中標(biāo)方（收款方）為行政事業(yè)單位的，檢查合同中是否約定付款條件需提供專(zhuān)用財(cái)政收據(jù)、銀行入賬回單加蓋財(cái)務(wù)專(zhuān)用章的復(fù)印件或符合稅法要求的正規(guī)發(fā)票。

6.特殊事項(xiàng)的合規(guī)性審核

財(cái)務(wù)人員應(yīng)檢查相關(guān)條款是否符合相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)和本級(jí)財(cái)政部門(mén)、上級(jí)管理部門(mén)制定的規(guī)章制度，如涉及單一來(lái)源添購(gòu)或追加與合同標(biāo)的相同貨物、工程或者服務(wù)的，增加的合同金額是否符合《政府采購(gòu)法》的規(guī)定；設(shè)定履約擔(dān)保條款的，是否采用了適當(dāng)?shù)穆募s擔(dān)保方式和擔(dān)保金額。

7.督促與稽核

合同支付階段，財(cái)務(wù)人員密切留意資金支付情況和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提醒合同經(jīng)辦人按時(shí)發(fā)起支付合同款項(xiàng)的申請(qǐng)。在稽核報(bào)銷(xiāo)單據(jù)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)檢查合同、發(fā)票、中標(biāo)通知、采購(gòu)表、驗(yàn)收結(jié)論等原始憑證是否清晰和完整，確認(rèn)達(dá)到合同支付條件的方可操作資金支付，高效辦結(jié)，確保款項(xiàng)支付符合合同約定的期限。

（四）考核、培訓(xùn)、輪崗、審計(jì)相結(jié)合

1.制定獎(jiǎng)懲和考核措施，基層行政事業(yè)單位應(yīng)將合同管理工作納入個(gè)人績(jī)效考核事項(xiàng)中，為合同管理工作人員配備必要的獎(jiǎng)懲措施。合同管理人員應(yīng)簽訂崗位責(zé)任書(shū)和保密協(xié)議，同時(shí)應(yīng)善用電腦基礎(chǔ)軟件，形成登記合同臺(tái)賬的工作規(guī)范。對(duì)因懶政不作為或重大過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致合同未按時(shí)簽訂或續(xù)簽、未有效履行和驗(yàn)收，對(duì)單位造成極大影響的個(gè)人應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任。

2.合同管理培訓(xùn)應(yīng)納入單位年度內(nèi)控管理任務(wù)，合同管理相關(guān)人員、財(cái)務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)班子都應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)內(nèi)控管理和法律法規(guī)知識(shí)。為節(jié)省培訓(xùn)時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，提高培訓(xùn)效率，基層行政事業(yè)單位的行政部門(mén)應(yīng)聯(lián)合協(xié)助搜集網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源，同時(shí)可安排集中測(cè)試以提升培訓(xùn)效果。對(duì)于有條件的單位，也可聘請(qǐng)法律顧問(wèn)和財(cái)務(wù)專(zhuān)家開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)答疑。

3.基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立輪崗制度，定期安排不同的人員參與合同的簽署、審批和跟進(jìn)工作，或合同管理各崗位之間動(dòng)態(tài)調(diào)整，充分調(diào)動(dòng)單位人力資源。

4.基層行政事業(yè)單位應(yīng)定期開(kāi)展財(cái)務(wù)收支審計(jì)和內(nèi)部控制第三方測(cè)評(píng)，重點(diǎn)檢查合同工作的疏漏，尤其是側(cè)重檢查合同簽署流程的合規(guī)性、合同信息的完整性、驗(yàn)收材料的真實(shí)性。單位內(nèi)部的紀(jì)檢委員、內(nèi)控監(jiān)督小組也應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)督責(zé)任，對(duì)合同違規(guī)行為及時(shí)予以揭發(fā)、指正。

三、結(jié)束語(yǔ)

在當(dāng)前財(cái)政體制改革新形勢(shì)下，做好合同管理工作是基層行政事業(yè)單位提升內(nèi)控管理水平的應(yīng)有之義，既有利于從源頭上防范法律和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保障單位自身合法的利益，也有利于把錢(qián)花在刀刃上，提升財(cái)政資金的使用效益。對(duì)此，單位應(yīng)當(dāng)從建設(shè)制度和完善機(jī)制著手，增加領(lǐng)導(dǎo)干部及從業(yè)人員在合同管理工作中的責(zé)任意識(shí)和個(gè)人能力。財(cái)務(wù)人員自身更應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)各項(xiàng)財(cái)經(jīng)規(guī)章制度，借鑒其他企事業(yè)單位好的方法和經(jīng)驗(yàn)，在合同會(huì)簽工作當(dāng)中敢于提出問(wèn)題和意見(jiàn)。