況臘生，李俊美

軍事科學院，北京 100091

歐盟一體化邊海防體制是一種超越國家主權(quán)、全新的邊海防體制，包括內(nèi)部邊界與外部邊境的合作。在歐盟、成員國及相關國家合作基礎上，歐盟實現(xiàn)邊境監(jiān)視、邊防檢查、風險分析及其他相關領域的共同管理與相同的標準目標，最終維護其一體化邊海防安全［1］。研究歐盟一體化邊海防管理體制，對于健全完善我國邊海防體制，維護我國邊海防安全穩(wěn)定具有重要的借鑒意義。

一、歐盟一體化邊海防體制的形成與主要內(nèi)容

確保歐盟內(nèi)部人員和貨物的自由流動是歐盟一體化邊海防體制的邏輯起點?；陉P稅同盟和申根區(qū)運行經(jīng)驗，在內(nèi)部統(tǒng)一大市場建成后，政治層面的“安全”動力開始超越經(jīng)濟基礎的“自由”動力，兩者循環(huán)推動，使得歐盟逐漸發(fā)展成為“自由、安全和公正區(qū)域”的共同體①《 歐洲聯(lián)盟條約》提出要逐步建立一個“自由、安全與公正的區(qū)域”。這里“自由”的特定含義是指實現(xiàn)出入內(nèi)部邊境的自由流動，而“安全”則特指抑制跨境犯罪對歐盟成員國的危害。，外部邊境重要性日益凸顯，歐盟開始建立以邊境與海岸警衛(wèi)局牽頭的一體化邊海防管理體制。

（一）“自由”與“安全”促成一體化邊海防體制

歐洲一體化是成員國在確認符合本國根本利益前提下，在經(jīng)濟、社會、政治、安全等政策領域不斷打破民族與國家界限，塑造區(qū)域政治經(jīng)濟聯(lián)盟的過程［2］。在美蘇爭霸、東歐分立和冷戰(zhàn)開啟后，處于夾縫中的西歐，為防止再次成為戰(zhàn)爭的犧牲品，必須走聯(lián)合發(fā)展的道路。出于遏制蘇聯(lián)、重建戰(zhàn)后資本主義的需要，美國也積極推動西歐聯(lián)合。1948 年3 月，法國、比利時、荷蘭、盧森堡和英國等5 國簽署《布魯塞爾條約》，探索軍事安全合作。在“馬歇爾計劃”基礎上，1948 年4 月，西歐16 國簽署《歐洲經(jīng)濟合作公約》（蘇聯(lián)、東歐和西班牙除外），成立歐洲經(jīng)濟合作組織。1951 年4 月，法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時、荷蘭、盧森堡6 國簽署《歐洲煤鋼共同體條約》，規(guī)定建立取消關稅、商品數(shù)量限制和其他歧視性措施的煤鋼共同市場。在煤鋼這兩種最重要戰(zhàn)略物資共同體的帶動下，6 國于1957 年又簽署《歐洲經(jīng)濟共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，合稱《羅馬條約》，要求建立工業(yè)品關稅同盟和農(nóng)業(yè)共同市場，實現(xiàn)商品、人員、服務和資本的自由流動，歐洲經(jīng)濟共同體誕生。1965年，歐洲經(jīng)濟共同體、歐洲煤鋼共同體和歐洲原子能共同體合并成立歐洲共同體，歐洲經(jīng)濟一體化發(fā)展加速。

《羅馬條約》沒有明確提及共同外部邊界，但要求建立一個沒有內(nèi)部邊界的經(jīng)濟社會區(qū)域，也就是要建立一體化邊海防體制。歐洲經(jīng)濟共同體成立后，一體化經(jīng)濟快速發(fā)展，要求取消內(nèi)部邊界檢查。由于邊界的影響，歐洲共同體成員國貿(mào)易額降低了1/6［3］。歐洲共同體內(nèi)部邊境檢查每年成本達100 億美元，而且還有55 億美元潛在貿(mào)易額因為通關復雜程序而被主動放棄［4］。因此，經(jīng)濟“自由”成為取消內(nèi)部邊界的目標。

與此同時，在1973—1980 年代兩次世界性經(jīng)濟危機沖擊下，西歐發(fā)展明顯落后于美日，歐洲共同體開始啟動“統(tǒng)一大市場計劃”，建立人員、商品、服務和資本自由流動的單一市場。但在冷戰(zhàn)年代，美國不允許歐洲共同體深化政治安全合作，其缺乏內(nèi)政司法合作的能力和條件。如，1986 年歐洲共同體簽署《歐洲單一法案》，決定于1992 年底建成取消內(nèi)部邊界的歐洲統(tǒng)一大市場，但沒有任何強制措施。所以，成員國決定以國家合作形式逐漸取消內(nèi)部邊界。1985 年6 月，比利時、荷蘭、盧森堡、法國和聯(lián)邦德國簽署《申根協(xié)定》，取消所有內(nèi)部邊界檢查，經(jīng)過10年有關法律和技術方面談判后，達到取消內(nèi)部邊界的目的。隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變和冷戰(zhàn)的即將結(jié)束，歐洲共同體一體化邊海防體制建設開始加速。1990 年，歐盟委員會頒布統(tǒng)一大市場建設的數(shù)百項政策指令，主要包括取消邊界管制，促進商品、資本、人員和服務的自由流動。由于歷史條件限制，統(tǒng)一大市場直到1993 年才形成，成員國邊界管制才真正取消。

隨著統(tǒng)一大市場的形成，非法移民問題、就業(yè)定居問題、跨國恐怖活動、武器毒品走私等問題突破國界而歐洲化，外部邊境管控問題開始出現(xiàn)。歐盟啟動政治、防務和安全一體化，提出“歐盟一體化邊防管理”概念，繼而在歐盟框架內(nèi)逐漸發(fā)展成歐盟邊境管理法律制度。2006年，歐盟出臺《申根邊境法令》，將申根一攬子協(xié)定納入歐盟法律中，推動邊境一體化進程。在《申根邊境法令》基礎上，2016年出臺《關于人員越境流動規(guī)則的聯(lián)邦法典》（即《申根邊界法》），進一步鞏固了歐盟一體化邊海防法律制度①主要內(nèi)容包括：第一，明確定義歐盟邊境管理、邊境檢查、邊境監(jiān)管、內(nèi)部邊界、外部邊界、內(nèi)部飛行、第三國國民、過境點、邊界管制、邊防人員、共同過境點、二線檢查以及對公共衛(wèi)生威脅等概念；第二，規(guī)定外部邊界的指定過境通道、時間，第三國國民的入境條件與拒絕入境情況、對出入境人員的邊防檢查以及臨時取消出入境邊防檢查的情況，同時拒絕對公共安全、國家安全有危險和有非法入境嫌疑者入境；第三，規(guī)定臨時恢復內(nèi)部邊界管控，包括管制的標準、日期、程序及報告和公告事宜；第四，規(guī)定《申根邊界法》適用范圍、《申根邊界法令》廢除以及法令的生效時間等事項。參見：Regulation (EU) 2016/399。?！渡旮吔绶ā肥菤W盟一體化邊海防體制步入法制化軌道的重要標志。此后，歐盟逐步強化邊海防管理機構(gòu)權(quán)限，完善立法，統(tǒng)一邊防管理制度、移民制度、邊境通行制度，加強與鄰國和第三國的邊海防合作，努力構(gòu)建一體化邊海防體制，為歐盟一體化總目標服務。

（二）成立具有強制權(quán)的歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局

“9·11”事件之后，歐盟面臨的恐怖主義襲擊、非法移民等危險和問題大幅度增加，歐盟成立外部邊界管理共同分隊，作為移民、邊境和庇護問題戰(zhàn)略委員會的協(xié)調(diào)執(zhí)行機構(gòu)，負責一體化邊境體制的日常管理協(xié)調(diào)事務和共同行動，共同協(xié)調(diào)管理外部陸地邊境口岸和邊境管理人員交流。2002年7月至2003年3 月，外部邊界管理共同分隊開展了17 次共同行動②參見：Council Document 14708/02。。

隨著歐盟數(shù)次東擴帶來的越境恐怖襲擊和非法移民等問題日益嚴重，以及原有外部邊界管理共同分隊只有協(xié)調(diào)職能的局限性，為滿足一體化外部邊境管理建設需要，歐盟建立永久性邊界管理機構(gòu)——外部邊境管理局。2004 年10 月，歐盟理事會頒布建立外部邊境管理局條例，成立歐盟外部邊境管理局，擁有財政、行政和法定自治權(quán)，負責外部邊境安全管理和對成員國邊境管理人員的教育與培訓等［5］。但該局僅限于協(xié)調(diào)成員國邊境管理活動，而且還必須征得成員國同意，尊重所屬國法律。與之前的相關機構(gòu)不同，歐盟外部邊境管理局是歐盟外部邊界管理的永久性機構(gòu)。它的成立，結(jié)束了歐盟沒有正式一體化邊界管理機構(gòu)的歷史，標志著一體化邊境管理體制取得重大突破。2007 年7 月，歐盟外部邊境管理局成立邊境快速干預分隊，負責處理外部邊境管理執(zhí)法事務。2010 年10 月，歐盟外部邊境管理局派遣邊境快速干預分隊幫助希臘平息了邊境非法移民問題。2011 年9 月，邊境快速干預分隊更名為歐盟邊境巡邏隊，由成員國600 多名邊境警察組成。2013 年，歐盟外部邊境管理局開始運營歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)。

外部邊境管理局雖有一定資源和自主權(quán)，但人員派遣、裝備使用和開展邊境活動，都必須獲得成員國的同意和授權(quán)，也缺乏懲處機制。2015 年歐洲難民危機使外部邊境管理局的不足暴露無遺，這也阻礙了歐洲邊境管理的一體化建設。2016 年9 月，歐盟頒布《歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊條例》，將歐洲外部邊境管理局升級為歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局，賦予其強制干涉權(quán)。根據(jù)該條例，成員國有義務向邊境與海岸警衛(wèi)局派遣人員和武器裝備，該局負責監(jiān)測和評估歐洲邊界局勢，可不經(jīng)成員國同意而采取緊急措施，同時有權(quán)遣返非法移民，與第三鄰國聯(lián)合開展打擊跨境犯罪和邊境管理活動，打擊走私、恐怖主義勢力和販賣人口等跨境犯罪，還可與歐洲漁業(yè)管制局、歐洲海事安全局合作，和歐洲刑警組織分享相關情報信息，培訓成員國邊海防力量。歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局向歐洲議會和理事會負責，經(jīng)費由歐盟財政保障。該局預算經(jīng)費從2015 年的1.43 億歐元增長至2020 年的3.22 億歐元［6］。該局先后處置了希臘、意大利、保加利亞、西班牙等國非法移民問題。

2019 年3 月，歐洲議會和理事會通過2019/1896條例，設立1 萬人的歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局常設部隊，由成員國借調(diào)或短期部署和派遣的人員組成，以更有效地打擊跨境犯罪。2020年5月，成員國265名候選人成為常設部隊首批軍官［7］。常設部隊自2021年1月1日起進行有效部署，最終數(shù)量可達10萬人。

（三）其他相關管理機構(gòu)

歐盟還有一些機構(gòu)管理部分邊海防事務。歐洲理事會是一體化邊海防體制決策機構(gòu)，相繼推出坦佩雷計劃、海牙計劃和斯德哥爾摩計劃，為一體化邊海防立法等工作奠定基礎。歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會是一體化邊海防管理的主要立法機構(gòu)?！渡旮吘撤睢返某雠_是歐盟理事會和歐洲議會推動一體化邊海防管理的標志性立法。歐盟法院涉及邊境管理行為的判例具有約束效力。2010 年6月22 日，歐盟法院的判例明確指出，成員國必須遵守《歐洲聯(lián)盟運行條約》第67 條第2 款和《申根邊境法令》第20、21 條的規(guī)定，在20 公里的邊境地區(qū)內(nèi)，成員國的任何檢查行為不能具有與邊境檢查同樣的效力①參見：Oint Cases C-188/10 and C-189/10， Melki and Others。。此外，歐洲海事安全局和歐洲漁業(yè)管制局配合歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局執(zhí)法。歐洲庇護支持辦公室對成員國進行支援性幫助。歐洲刑警組織協(xié)助成員國預防和打擊嚴重犯罪，如恐怖主義、販毒、人口走私、網(wǎng)絡犯罪和其他有組織犯罪活動等。

二、歐盟一體化邊海防體制的主要特點

歐盟通過相關條約確立一體化邊海防體制的基本原則和主要內(nèi)容，再通過法律制度加以落實，同時制定大量可操作性的法令，確保一體化邊海防體制目標的實現(xiàn)。

（一）以相關條約確立一體化邊海防體制的基本原則

歐盟不斷通過基礎條約，確立一體化邊海防體制的基本原則和主要內(nèi)容，以推動一體化邊海防體制建設。1958 年生效的《羅馬條約》，要求各國改革人員、貨物的邊境管理政策，消除商品、人員、服務與資本自由流動的障礙。在《羅馬條約》推動下，20 世紀60 年代，歐洲共同體建立了關稅同盟，建立共同的農(nóng)產(chǎn)品對外關稅壁壘和統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)共同市場。1987 年生效的《單一歐洲法案》，提出建立內(nèi)部沒有邊界的統(tǒng)一市場，要求取消內(nèi)部邊防檢查，實現(xiàn)人員貨物自由流動。

冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體使得歐洲共同體有機會決定自身政治安全，同時受到海灣戰(zhàn)爭中被邊緣化的刺激，再加上需要把統(tǒng)一后的德國限制在歐洲范圍內(nèi)，歐洲共同體借助政治一體化成為國際關系中重要角色，同時解決外部邊境安全問題和地區(qū)危機與沖突，深化鞏固一體化成果。1993年生效的《馬斯特里赫條約》，正式成立歐盟，統(tǒng)一大市場形成，基本實現(xiàn)商品、資本、人員和服務的自由流通。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》，提出建立一個“自由、安全與公正的區(qū)域”，“不僅要保證人員的自由流動，還要在邊界控制、避難、移民以及預防和打擊犯罪方面采取適當措施”，同時將與人員自由流動相關的簽證、移民、居住、避難等民事司法合作升格為超國家性質(zhì)的共同行動。為建立一個內(nèi)部無邊界控制、外部有共同邊境控制的歐盟，《阿姆斯特丹條約》還將申根法律體系納入歐盟條約框架，建立歐洲公民身份制度。

2001 年生效的《尼斯條約》，明確提出要制訂關于“簽證、庇護、移民和人員的自由流動”行動計劃，統(tǒng)一簽證規(guī)則和模式，取消內(nèi)部邊界檢查和確保第三國國民自由旅行3個月等內(nèi)容［8］。2002年，歐盟委員會提出建立共同邊界一體化立法文件的建議。2004 年，邊境管理、移民、難民庇護和申根區(qū)制度被正式納入歐盟立法范疇。2005 年，在成立外部邊境管理局的基礎上，歐盟委員會首次明確提出發(fā)展一體化邊境管理和新型邊境管理法律制度。2006 年，歐盟出臺《申根邊境法令》，正式將申根一攬子協(xié)定納入歐盟法律中。2009 年生效的《里斯本條約》，提高了歐盟制定一體化邊海防法律制度的能力，通過條約授予歐盟機構(gòu)在特定領域具有某些超國家的決策權(quán)。

（二）通過一體化邊海防管理的申根法律制度體系

1985 年《申根協(xié)定》和1990 年《申根施行公約》，是申根制度在歐洲共同體框架外取得的重要成果，奠定了歐盟一體化邊境管理法律制度的基本內(nèi)容。申根區(qū)在建立伊始就具有整合到歐洲共同體架構(gòu)中的政治設想。2006年，歐盟出臺《申根邊境法令》，將申根一攬子協(xié)定納入歐盟法律中。2008 年，歐盟通過第2008/615/JHA 號關于促進跨境合作，特別是在打擊恐怖主義和跨境犯罪方面合作的條例，《普魯姆條約》部分內(nèi)容被并入歐盟法律框架。

歐盟將申根一攬子協(xié)定納入歐盟立法后，形成申根法律體系，關于簽證、避難、移民等問題，歐盟委員會具有立法權(quán)，此后有關申根區(qū)的規(guī)定必須通過歐盟立法程序。通過歐盟立法程序即是申根法律制度歐盟化的過程，從而進一步推動歐盟邊境一體化進程。2016 年3 月的歐洲議會和理事會2016/399 條例，即《關于人員越境流動規(guī)則的聯(lián)邦法典》（即《申根邊界法》），是在《申根邊境法令》基礎上編纂的。《申根邊界法》實際上是申根區(qū)出入境邊防檢查法，也是歐盟邊境監(jiān)管和邊境檢查共同管理法律制度建立的標志，主要內(nèi)容包括：明確定義歐盟邊境管理、邊境檢查、邊境監(jiān)管的概念，以及內(nèi)部邊界、外部邊界、內(nèi)部飛行、第三國國民、過境點、邊界管制、邊防人員、共同過境點、二線檢查以及對公共衛(wèi)生威脅等基本法律概念。確認外部邊界管理，通過區(qū)分歐盟公民和非歐盟公民，進行出入境分類管理，拒絕對公共安全、國家安全有危險和有非法入境嫌疑者入境，以及成員國在外部邊界管理中的相互援助與聯(lián)合行動等。取消內(nèi)部邊界管理，并詳細規(guī)定了臨時恢復內(nèi)部邊界管控的條件和程序。

（三）便捷的邊境通行許可制度

隨著申根區(qū)與接壤第三國間經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，為確保邊境地區(qū)安全，提高通關速度，2002 年歐洲理事會同意“歐盟和成員國管理外部邊界計劃”，開始建立邊境通行許可制度，如波蘭與烏克蘭、白俄羅斯簽訂邊境通行許可協(xié)議，適用范圍為成員國陸地邊境地區(qū)，對象為雙方邊民。邊境通行制度，主要確定邊境、邊民、邊境通行等基本概念和術語，規(guī)定邊境通行許可證及其發(fā)放程序、發(fā)放條件、有效期等，規(guī)定邊民過境點或過境通道、過境程序等。需要強調(diào)的是：邊境通行許可不是簽證，持證邊民只能在規(guī)定范圍內(nèi)活動，且有時間限制和取消的條件。

邊境通行許可制度大大簡化了邊民過境手續(xù)，提高了通關速度。2003年7月1日，歐盟在加里寧格勒和俄羅斯之間實施邊境通行許可制度，即持便利過境證件和便利鐵路過境證件過境。2012年7月27日至2013 年8 月31 日，波蘭駐加里寧格勒領館共頒發(fā)117 096個邊境通行許可［9］。

（四）頒布大量可操作性的一體化邊海防管理法令和文件

根據(jù)歐盟相關條約和《申根邊界法》等法律制度，歐盟制定大量邊境管理的可操作性法令，主要包括邊境檢查和邊境監(jiān)管兩大類。邊境檢查的法令如《交通工具承運人有通報旅客信息義務的指令》，要求交通承運人有檢查旅客證件和向邊防部門報告旅客個人信息的義務。邊境監(jiān)管主要涉及外部邊境監(jiān)管單位、建立邊境監(jiān)管信息系統(tǒng)、加強海上邊境監(jiān)管、建立邊境快速干預分隊和頒布歐盟外部邊境地區(qū)邊境交通規(guī)則等內(nèi)容。

歐盟還以意見、建議和信息通報等其他方式發(fā)布邊境管理指導文件，如2008年2月歐盟發(fā)布的《關于歐盟邊境管理政策進一步發(fā)展方向的信息通報》，涉及歐盟邊境管理發(fā)展整體性指導方針。陸續(xù)通過了《邊境管理實用手冊》和《歐盟海上外部邊境管理的決定》，內(nèi)容涵蓋邊境檢查中人員、證件的處理規(guī)則。制訂邊境管理工作共同方針、最佳工作措施和邊境檢查建議，制訂成員國邊境檢查站列表、旅行證件樣本和替代證件樣本等。

歐盟及其成員國還要遵守一些內(nèi)外部邊海防相關法律法規(guī)和國際公約等。如：《歐盟基本權(quán)利憲章》規(guī)定邊防機構(gòu)不得將個人數(shù)據(jù)和信息泄露給第三方，以免侵犯個人隱私；遵守《聯(lián)合國海洋法公約》《海上生命安全國際公約》《關于難民地位的公約》《海上搜救公約》等國際條約。此外，歐盟法院相關裁決、判例在歐盟邊海防管理中起著非常重要的作用。

三、歐盟一體化邊海防體制的效果和主要問題

一體化邊海防體制建設，一方面有效促進歐盟一體化進程，另一方面也導致地緣政治關系的緊張，難民危機和恐怖襲擊的增加，以及成員國與歐盟權(quán)力博弈的升級。

（一）有效促進歐盟一體化建設進程

在經(jīng)濟發(fā)展上，統(tǒng)一大市場建立后，每年節(jié)省50億埃居，相當于歐盟每年貿(mào)易額的0.7%［10］。在歐盟東擴27 個成員國后，邊境人口和領土面積分別占到歐盟人口和領土面積的58%和66%，但人均GDP 僅為歐盟平均水平的56%，其主要原因來自于邊界的阻礙效應，比如邊界往往成為國家的基礎設施網(wǎng)絡的斷裂點，基礎設施（鐵路、公路）的密度在邊境地區(qū)明顯減少［11］。沒有一體化邊海防建設，歐盟一體化發(fā)展也將無法實現(xiàn)。此外，一體化邊海防建設，也有效打擊了歐盟內(nèi)部和外部邊境地區(qū)的違法犯罪活動，維護了歐盟的安全穩(wěn)定，并有效促進內(nèi)部政治安全合作。歐盟取消內(nèi)部邊界檢查，但并沒有取消內(nèi)部邊界，成員國在內(nèi)部邊界地區(qū)行使警察權(quán)，如法國《外國人入境和居留法令》規(guī)定，在法國邊境附近，海關和警察可檢查私人汽車或卡車。與此同時，通過統(tǒng)一打擊邊境地區(qū)的違法犯罪行為，如歐盟平息希臘等國邊境非法移民活動，有效維護歐盟整體的安全穩(wěn)定，進而維護一體化建設。

（二）鄰國政策引發(fā)緊張的地緣政治關系

鄰國是影響邊海防安全諸多問題的發(fā)生國或過境國，歐盟需要將鄰國因素統(tǒng)一納入一體化邊防管理中，因而出臺促進外部邊境安全的鄰國政策，其目標是建立一個繁榮和睦鄰友好的周邊地帶和朋友圈子，歐盟與其共享密切、和平與合作的關系。鄰國政策關注鄰國綜合安全，包括政治安全、經(jīng)濟社會發(fā)展、人口與環(huán)境保護、能源及打擊犯罪等領域，其內(nèi)在邏輯是鄰國良治，有助于歐盟整體安全［12］。歐盟出臺鄰國政策戰(zhàn)略文件，并制定具體政策計劃，如針對獨聯(lián)體國家的“東方伙伴關系”計劃，針對南部側(cè)翼的“歐洲—地中海伙伴關系”計劃，針對巴爾干地區(qū)國家的“穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定”，以切實維護歐盟邊海防安全。但歐盟主要成員國都從各自歷史和地緣政治經(jīng)濟利益出發(fā)制定鄰國政策，內(nèi)部分歧嚴重。此外，鄰國政策成為歐盟推行地緣政治的工具，如針對獨聯(lián)體國家的“東方伙伴關系”計劃引發(fā)俄羅斯的高度擔憂。

（三）經(jīng)濟衰退難以應對難民危機和恐怖主義

歐盟設立“團結(jié)與移民潮控制計劃”，通過歐洲外部邊界基金、歐洲遣返基金、歐洲難民基金和歐洲第三國國民融入基金等四大財政工具，控制邊境難民和移民，遣返非法移民。截至2013 年，歐盟共計撥款近70 億歐元，安置或轉(zhuǎn)移非法難民［13］。2014 至2020 年撥款31 億歐元，支持遣返非法移民，加強歐洲共同避難體系建設［14］。但近年來歐盟經(jīng)濟增長乏力，通貨膨脹屢創(chuàng)歷史新高，削弱歐元區(qū)經(jīng)濟增長，并可能引爆新的歐債危機，歐盟不斷下調(diào)經(jīng)濟增長預期?！皻v史性衰退”成為歐盟經(jīng)濟發(fā)展一大難題，使得歐盟難以有足夠資金支撐一體化邊海防建設。

（四）成員國與歐盟的權(quán)力博弈影響一體化邊海防體制建設

在歐盟一體化邊海防建設中，各成員國的邊海防情況差異很大。在歐盟邊緣地區(qū)的希臘等國，面臨著嚴重的非法移民等問題，承擔歐盟的大量邊海防管理工作和任務。而幾乎沒有外部邊境的德國，承擔的邊海防任務很少。由于歐盟財力有限，這種不均衡性增加了成員國間的矛盾。此外，歐盟成員國與美國、俄羅斯等國關系復雜。很多成員國緊密追隨美國，并視北約為保護傘，不相信歐盟能確保自身安全，對歐盟一體化邊海防體制建設帶來很多難題。如，統(tǒng)一的歐盟部隊遲遲難以建立，拒不接受歐盟分配的非法移民，拒絕繳納應承擔的一體化邊海防建設費用，等等。此外，歐盟議事協(xié)調(diào)機制，花費的時間和經(jīng)濟成本較高，效率較低，難以適應邊海防形勢快速發(fā)展需要。最后，成員國對歐盟擁有超國家的權(quán)力比較敏感，一體化邊海防建設涉及國家主權(quán)，存在成員國與歐盟的權(quán)力博弈，如波蘭曾威脅退出歐盟。

四、歐盟一體化邊海防體制對我國的啟示

歐盟一體化邊海防體制，對于我國邊海防管理體制建設具有很好的啟示。

一是定期頒布國家邊海防戰(zhàn)略。我國尚未出臺正式的國家邊海防戰(zhàn)略，關于邊海防戰(zhàn)略的高度概括性論述也散見于文件和領導人論述中，相關內(nèi)容過于籠統(tǒng)，無法在時間和空間維度上準確闡述中國邊海防體制建設的目標、手段、權(quán)益、力量建設和利用等諸多內(nèi)容，造成邊海防建設發(fā)展中出現(xiàn)諸多問題。參照歐盟基本條約規(guī)定一體化邊海防體制的基本原則和制度的做法，圍繞建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防體制為核心，可以定期公開頒布階段性國家邊海防戰(zhàn)略，作為邊海防管理與建設的根本指導和遵循?？捎蓢疫吅７牢瘑T會牽頭研究制定國家邊海防戰(zhàn)略，確立邊海防戰(zhàn)略的基本原則、目標和具體內(nèi)容，并突出海陸統(tǒng)籌特色。

二是進一步理順邊海防管理部門相關權(quán)責。在應對數(shù)輪難民危機過程中，歐盟最終成立具有強制權(quán)的歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局。我國可參照歐盟做法，按照“管理職能相對分散、執(zhí)法職能相對集中”的基本原則，完善我國邊海防管理部門職能，建立集中統(tǒng)一的邊海防執(zhí)法力量，明確中央和地方邊海防管理職責權(quán)限，加強地方邊海防管理合作。

三是夯實以國家邊海防委員會為核心的協(xié)調(diào)機制。健全國家邊海防委員會的組織機構(gòu)和工作方式，明確職能范圍，建立健全工作細則、辦公室工作細則、會議制度、理論研討制度、信息共享制度、咨詢服務機制、爭端調(diào)解機制、合署辦公制度、應急管理機制、與地方有關機構(gòu)聯(lián)動等制度，完善聯(lián)合執(zhí)法機制。

四是構(gòu)建完備的邊海防法律制度體系。制定邊海防基本法，確立邊海防建設的基本原則、基本認識、基本目標、基本價值定位和基本制度等。修改部分邊海防法律及配套法規(guī)，及時修訂漁業(yè)、海洋環(huán)境保護、海域使用管理、治安管理處罰、涉外海洋科學研究管理等相關法律，并將執(zhí)法監(jiān)督、簡政放權(quán)、公民參與等法治理念嵌入其中，重點解決法律條款沖突問題，同時使之符合有關國際條約的規(guī)定。針對已制定的海島保護、海域使用管理、領海及毗連區(qū)等法律，加緊出臺配套法規(guī)，完善相關法律制度和可操作性細則。盡快制定一批急需的專項法律，如制定海洋資源開發(fā)與保護、海洋安全法律，海岸帶管理法和區(qū)域海洋管理法，加強海岸帶和區(qū)域海洋的保護。推動海岸帶、區(qū)域海洋一體化防控、一體化保障、一體化治理的立法。強化涉外海洋法律的制定或修訂，如加快南極條約相關立法，制定深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可規(guī)定等。積極參與域外生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用國際協(xié)定、國際海底區(qū)域采礦規(guī)章、全球海洋塑料垃圾管控公約等新興國際海洋立法進程，為相關國內(nèi)法的制定奠定基礎。完善地方性邊海防法規(guī)和條例，沿海省、自治區(qū)和直轄市需要結(jié)合實際，根據(jù)授權(quán)或邊海防基本法規(guī)定，制定地方邊海防管理法規(guī)和條例。另外，對于地方管轄的海域，可在不突破國家禁止性規(guī)定的同時，創(chuàng)新制定地方性法規(guī)。完善海事審判制度，加強國際海洋法理論研究，避免邊海防爭端的激化和國際化。

五是加強邊海防國際合作，建設命運共同體。吸取歐盟鄰國政策激化地緣政治關系的教訓，樹立以國家利益和全人類利益相協(xié)調(diào)的新倫理觀，相互平等合作，共享發(fā)展成果，構(gòu)建人類命運共同體，共同維護邊海防安全與穩(wěn)定，共同促進邊海防地區(qū)發(fā)展。