蔡軍?王倩男?楚佩雯

習(xí)近平總書記強調(diào)，行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，力圖通過整合執(zhí)法主體、厘清執(zhí)法事項、規(guī)范執(zhí)法行為和提升執(zhí)法效率等舉措，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，架構(gòu)好政府與群眾的“法治連心橋”。近年來，杭州市拱墅區(qū)按照《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》（以下簡稱《工作方案》）和有關(guān)法規(guī)政策要求，針對交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、監(jiān)管缺位等城市管理中的“難點”“痛點”，多層次探索深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，取得了積極成效，但是也存在一些問題，迫切需要從制度層面進一步調(diào)適完善。

一、杭州市拱墅區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革進展情況

自《工作方案》實施以來，杭州市也相應(yīng)推出了《杭州市推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革方案》，杭州市拱墅區(qū)在浙江省和杭州市的決策部署下，以優(yōu)化基層執(zhí)法體制機制為出發(fā)點，以破解一線執(zhí)法中面臨的突出矛盾和難點問題為著力點，以提高人民群眾獲得感、幸福感和安全感為落腳點，不斷深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

（一）體系再造、制度重塑，推動基層事有章依

一是夯實“一套體系”。建立由區(qū)委書記、區(qū)長任“雙組長”的區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由區(qū)級部門和屬地街道共同構(gòu)成的實體化運行改革專班，明確從綜合行政執(zhí)法部門單獨牽頭調(diào)整為機構(gòu)編制部門、綜合行政執(zhí)法部門和司法部門共同牽頭，并新設(shè)綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室專門落實改革工作，形成全區(qū)上下一體、各司其職、齊抓共管的高位改革推進體系，有效指導(dǎo)各部門和屬地街道落實“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革各項工作。

二是構(gòu)造“一套方案”。根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，研究出臺《拱墅區(qū)推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革方案》《拱墅區(qū)深化街道“一支隊伍管執(zhí)法”實施方案》《拱墅區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革執(zhí)法人員“區(qū)屬街用共管”管理辦法（試行）》和《拱墅區(qū)街道綜合行政執(zhí)法隊輔助人員管理辦法（試行）》等系列專項綱領(lǐng)性方案文件，全面夯實了“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法體系，為基層推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革工作提供遵循。

三是完善“一套制度”。結(jié)合基層實踐情況，編制涵蓋15種常見案件類型、1張辦案流程圖、1份辦案系統(tǒng)操作說明、60個執(zhí)法文書參考模板及制作指南、10項注意事項和2個綜合執(zhí)法事項目錄的《“大綜合一體化”行政執(zhí)法工作法律指引（試行）》，為一線執(zhí)法人員日常執(zhí)法提供執(zhí)法路徑“導(dǎo)航”。同時，適時完善修訂適應(yīng)基層實際的辦事指南和工作規(guī)程，創(chuàng)新完善執(zhí)法質(zhì)量考核評議、電子證據(jù)、刑事司法銜接、協(xié)作聯(lián)動、暴力抗法等19項制度，推動執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化，確保依法行政、文明執(zhí)法、陽光辦案。

（二）職能整合、權(quán)力下放，推動基層事有權(quán)管

一是更大范圍推進綜合執(zhí)法。按照《浙江省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄》（年本）和《杭州市綜合行政執(zhí)法事項擴展目錄》明確的綜合執(zhí)法事項范圍，拱墅區(qū)將檔案、事業(yè)單位登記管理、發(fā)展改革、經(jīng)信、教育、科技、民族宗教、公安、民政和財政等25個領(lǐng)域的行政處罰事項原則上整合納入綜合執(zhí)法，并在此基礎(chǔ)上分別梳理形成了涵蓋1933項執(zhí)法事項的綜合執(zhí)法清單和3034項執(zhí)法事項的專業(yè)執(zhí)法清單，進一步厘清了綜合執(zhí)法部門和專業(yè)執(zhí)法部門的職責邊界，為后續(xù)權(quán)力下放屬地街道打好基礎(chǔ)。

杭州執(zhí)法隊員講解相關(guān)執(zhí)法條例。劉靜斐提供

二是更大力度賦權(quán)屬地街道。堅持以“放得下，接得住，管得好，有監(jiān)督”為原則，創(chuàng)新引入第三方律師對試點賦權(quán)街道開展年度評估。將發(fā)生頻率高、基層迫切需要、專業(yè)技術(shù)適宜、就近就快能辦且能有效承接的執(zhí)法權(quán)限，精準劃轉(zhuǎn)至街道執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使。實現(xiàn)全區(qū)18個街道全域賦權(quán)，因地制宜形成了半山街道20個領(lǐng)域353項賦權(quán)執(zhí)法事項清單、拱宸橋等其他17個街道19個領(lǐng)域338項賦權(quán)執(zhí)法事項清單，破解基層“有責無權(quán)”的痛點。例如，把基層投訴多、呼聲高的事項梳理下放，包括城管領(lǐng)域投訴總量類別前7名和涉及重點監(jiān)管對象，如工地、小餐飲等；發(fā)生頻率高、可簡易操作辦理的事項，如違法停車、無照經(jīng)營等。另外，可優(yōu)化實現(xiàn)部門合并履職的也梳理下放，如房屋裝修類等。

（三）重心下移、架構(gòu)規(guī)范，推動基層事有人辦

一是做實“金字塔型”執(zhí)法架構(gòu)。2021年，精簡房地產(chǎn)監(jiān)察、勞動保障監(jiān)察2支區(qū)級專業(yè)執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)專業(yè)執(zhí)法隊伍總量下降50%，形成了區(qū)級層面“1支綜合執(zhí)法隊+5支專業(yè)執(zhí)法隊”（“5”指市場監(jiān)管、文化市場、應(yīng)急管理、自然資源和衛(wèi)生健康等5支專業(yè)執(zhí)法隊伍）的執(zhí)法格局。2022年，結(jié)合“1+5”執(zhí)法隊伍情況，推動475名區(qū)級“綜合+專業(yè)”執(zhí)法隊伍人員下沉，實現(xiàn)69.44%的執(zhí)法人員下沉屬地街道，形成了以街道為主的執(zhí)法力量配置架構(gòu)，進一步推動違法問題發(fā)現(xiàn)在基層一線、解決在基層一線。

二是全面規(guī)范街道執(zhí)法體系。在人員下沉的基礎(chǔ)上，成立了由街道黨工委書記和辦事處主任任“雙組長”的綜合行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了街道主任任隊長的綜合行政執(zhí)法隊，并在街道公管辦設(shè)立了承擔行政執(zhí)法指揮平臺運行等職責的綜合執(zhí)法辦，形成“領(lǐng)導(dǎo)小組+執(zhí)法隊+綜合執(zhí)法辦”三位一體的街道執(zhí)法格局。

三是加強街道綜合行政執(zhí)法隊“兩化”（隊伍正規(guī)化、執(zhí)法規(guī)范化）建設(shè)。在硬件上，按照規(guī)范化隊所的配置要求，功能區(qū)、辦案區(qū)、處置裝備等一應(yīng)齊全；在軟件上，堅持以黨建促隊建，統(tǒng)一規(guī)范建立“××街道綜合行政執(zhí)法隊黨支部”，為18個街道綜合行政執(zhí)法隊配備專職指導(dǎo)員，強化對街道綜合行政執(zhí)法隊黨員的日常教育管理，更好地發(fā)揮基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。同步建立綜合執(zhí)法隊法制員隊伍，聘請專職律師作為法制審核人員顧問，從專業(yè)化角度協(xié)助案件審核，進一步提升“一支隊伍”的凝聚力、執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力。

（四）數(shù)字賦能、高質(zhì)執(zhí)法，推動基層事有效辦

以數(shù)字化改革為牽引，探索創(chuàng)新數(shù)智執(zhí)法，形成一批“數(shù)智+執(zhí)法+服務(wù)”的典型實踐案例。

一是長慶街道實施“信用賦能”促守法，構(gòu)建“事前承諾—事中檢查—事后分級獎懲”的“綜合執(zhí)法信用體系”，對企鋪精準畫像、實行差異化監(jiān)管，積極打造“有諾必踐、有法必依、違法必究”的誠信經(jīng)營新生態(tài)。

二是上塘街道和康橋街道實施“一體化執(zhí)法”強融合，通過線下集中辦公，線上平臺聯(lián)動，探索上塘古運河智慧景區(qū)建設(shè)、勝利河美食街放心餐飲、專業(yè)市場安全生產(chǎn)等一批“特色場景”，構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)—研判—歸類—處置—審核—結(jié)案”的全閉環(huán)監(jiān)管執(zhí)法體系。

三是東新街道實施“綜合查一次”建閉環(huán)，實行建筑工地環(huán)境整治“綜合查一次”機制，以及“工地聯(lián)盟”“三色管理”等配套措施，以綜合性執(zhí)法檢查、數(shù)字化閉環(huán)處置、網(wǎng)格化源頭管理等方式，提高建筑工地管理效能。

四是拱宸橋街道實施“數(shù)智執(zhí)法”優(yōu)服務(wù)，創(chuàng)新運用“無人機+停機坪”的“紅旗班非現(xiàn)場執(zhí)法”模式，歸集2.1萬余個物聯(lián)感知設(shè)備，組建一支360度巡查、24小時在線、100%精準抓拍的“空中巡查隊”，全面推行非現(xiàn)場執(zhí)法、首違不罰，實現(xiàn)執(zhí)法更智慧、更高效、更便民。

杭州執(zhí)法隊員開展“綜合查一次” 。劉靜斐提供

五是武林街道實施“片區(qū)化執(zhí)法”提效能，研發(fā)運用“E智武林”小程序，實現(xiàn)街道片區(qū)“執(zhí)法隊力量+屬地市場化力量+社會組織力量”協(xié)同運作，推動20%違法問題從“事后整改”到“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

二、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中存在的問題

在“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中，“八個大蓋帽管不了一頂破草帽”“看得見的管不了，管得了的看不見”“群眾家門口的事沒人管”等現(xiàn)象時有發(fā)生，執(zhí)法監(jiān)管部門履職缺位問題一直都備受關(guān)注。經(jīng)多次調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后發(fā)現(xiàn)，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中主要存在以下兩個方面的問題。

（一）管執(zhí)銜接有待深化，案件移送規(guī)范有待統(tǒng)一

職能整合、權(quán)力下放后，實現(xiàn)監(jiān)管、執(zhí)法有效銜接是首要問題。在實踐中，各地出臺了一系列文件進行明確。例如，《杭州市部門監(jiān)管與行政執(zhí)法工作協(xié)同實施意見（試行）》明確“監(jiān)管部門應(yīng)恪盡監(jiān)管責任，執(zhí)法部門應(yīng)壓實基層巡查責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)落實巡查責任”。然而，在實施過程中，監(jiān)管缺位的問題依然偶有發(fā)生。小部分監(jiān)管部門將事項下放后，存在“一放了之”“以罰代管”的現(xiàn)象，忽視日常巡查、監(jiān)管、督促、協(xié)調(diào)職責，造成了因執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移而帶來的監(jiān)管缺位。此外，在案件移送時，存在完整度不高、證據(jù)不足的情況，證據(jù)固定等環(huán)節(jié)工作較為粗糙。比如，部分監(jiān)管部門在接到信訪線索或檢查發(fā)現(xiàn)后沒有及時固定證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈，導(dǎo)致執(zhí)法人員在后續(xù)搜集證據(jù)時，失去時效性。

（二）下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量有待統(tǒng)籌

改革中，各地雖然已將執(zhí)法力量盡力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，但由于部分原本人員力量就薄弱的執(zhí)法部門，下沉方式為1人輻射管理多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），基層“一支隊伍”執(zhí)法力量不夠強大。此外，鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法隊內(nèi)部人員的服裝、標志標識、執(zhí)法文書等尚未統(tǒng)一，基層“一支隊伍”整體形象不夠突出。

在街道綜合行政執(zhí)法隊履職過程中，把握執(zhí)法尺度也是一個難點問題。目前，除一些省市部門規(guī)定的情形外，街道綜合行政執(zhí)法隊對于賦權(quán)事項行使完全執(zhí)法權(quán)。但從實際情況看，對于情況復(fù)雜、專業(yè)程度高的違法行為，街道層面執(zhí)法存在一定難度，又缺乏相關(guān)移送依據(jù)，無法將案件移送至專業(yè)部門進行處置，容易帶來糾紛和復(fù)議。

三、深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的對策建議

法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的發(fā)展目標，要求在法治下推進改革，在改革中完善法治，需要以更高站位、更廣視角，全面深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革。在此基礎(chǔ)上，更好地實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”，構(gòu)建完善職責清晰、隊伍精簡、協(xié)同高效、機制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制機制，提升整體政府監(jiān)管效能、執(zhí)法效能，有效解決監(jiān)管執(zhí)法碎片化、重復(fù)化等突出問題。

（一）優(yōu)化管執(zhí)銜接的頂層制度建設(shè)

一是升級管執(zhí)銜接的牽頭協(xié)調(diào)機構(gòu)。調(diào)整為更高層面的議事指導(dǎo)機構(gòu)進行牽頭協(xié)調(diào)，以便更加權(quán)威、高效地統(tǒng)籌各部門間的聯(lián)動工作。對于牽頭協(xié)調(diào)后監(jiān)管執(zhí)法的具體實施，可由綜合執(zhí)法指導(dǎo)機構(gòu)承接，更好發(fā)揮“綜合查一次”等制度效用。

二是夯實綜合執(zhí)法指導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置。在升級牽頭協(xié)調(diào)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，自上而下統(tǒng)一規(guī)范各地綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室配置，明確各地可在該辦公室配備一名專職副主任，并增設(shè)相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專職化、常態(tài)化落實本轄區(qū)行政執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，進一步推動管執(zhí)銜接到位。

（二）健全完善執(zhí)法監(jiān)管履職考核指標體系

一是建立雙向考核制度。對于執(zhí)法部門，加強對食品藥品、?；贰踩a(chǎn)、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生等關(guān)系民生安全的重點辦案領(lǐng)域的考核力度，強化對于違法線索處置率的考核，提升執(zhí)法部門的履職主動性。對于監(jiān)管部門，則要強化對其日常監(jiān)管檢查的考核。例如，每出現(xiàn)一次執(zhí)法部門對同一主體、同一違法問題處罰3次及以上的情形，則對監(jiān)管部門進行相應(yīng)的考核扣分。

二是豐富執(zhí)法監(jiān)管履職考核指標內(nèi)容。在量的方面，要引入對監(jiān)管執(zhí)法部門間協(xié)查協(xié)辦、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合會商等協(xié)同響應(yīng)方面數(shù)據(jù)的考核；在質(zhì)的方面，要將檢查實施清單內(nèi)容、案件移送質(zhì)量等納入考核，減少過程損耗，進一步提升考核質(zhì)效。此外，還要加強考核結(jié)果運用，切實發(fā)揮考核指揮棒作用。

（三）加強鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍建設(shè)

一是在人員保障方面，應(yīng)出臺量化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊人員配備指標，專人專用，明確日常管理考核要求?？蓞⒄展草o警制度，出臺綜合行政執(zhí)法輔助人員招錄管理專項文件，允許基層街道招錄一批高素質(zhì)的執(zhí)法輔助人員，協(xié)助街道日常執(zhí)法工作開展。

二是在待遇保障方面，可參照政法委、公安、司法、法檢等部門的津貼制度，適當向一線執(zhí)法力量傾斜，增加執(zhí)法津貼，更好發(fā)揮執(zhí)法人員主觀能動性。

三是在隊伍建設(shè)方面，制定統(tǒng)一的著裝管理、執(zhí)法裝備配備、鎮(zhèn)街執(zhí)法隊標識標牌管理等制度，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一性、規(guī)范性和辨識度。

四是在制度建設(shè)方面，要根據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章，出臺明確的處罰裁量基準和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）移交案件的補充規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊遇到較難處理或處罰數(shù)額重大（量化）的案件，可提請區(qū)（縣、市）政府指定管轄，或在征得部門同意后，移交相應(yīng)部門進行處置。

（責任編輯：榮榮）