郝力?馬春莉

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：“加快數(shù)字化發(fā)展，建設數(shù)字中國。迎接數(shù)字時代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進網(wǎng)絡強國建設，加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉型整體驅動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。”城市運行管理服務平臺是數(shù)字政府建設的重要組成部分。數(shù)字政府建設在未來十五年發(fā)展中，通過開展基層治理體制改革和激活數(shù)據(jù)要素技術創(chuàng)新，以及城市管理評價與文明城市評價對接的激勵機制創(chuàng)新，必將影響城市運行管理服務平臺未來走向。

一、基層治理政策導向

（一）基層治理現(xiàn)代化政策背景

2021年7月《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》發(fā)布并提出：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，構建網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺；黨建引領基層治理機制全面完善，基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務精準高效，黨的執(zhí)政基礎更加堅實，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。在此基礎上力爭再用10年時間，基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)?！?/p>

北京市和上海市推進特大城市基層治理現(xiàn)代化，江蘇省和浙江省推進基層整合審批服務執(zhí)法力量，加快推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試驗，中央政法委推動上百個城市試點市域治理現(xiàn)代化等工作，都是落實中央基層治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署的具體行動?；鶎又卫憩F(xiàn)代化體制變革的核心要義是：基層黨建、城市管理、社區(qū)治理和公共服務等主責主業(yè)下沉社區(qū)，整合審批、服務、執(zhí)法等力量，面向區(qū)域內(nèi)群眾開展服務。

（二）基層治理帶動城管體制變化

北京、上海、江蘇、浙江等?。ㄖ陛犑校┖褪杏蛑卫硎痉冻鞘胸瀼刂醒雽鶎又卫憩F(xiàn)代化的要求，進行了市、區(qū)行政資源向街道、社區(qū)下沉的基層治理體制改革。以北京為例，在基層治理體制改革中，將基層治理傳統(tǒng)“條條”為主的行政體制，轉變?yōu)槭小^(qū)兩級下放給街道部分權力和資源，形成以街道為主體的“塊塊”行政體制?；鶎又卫眢w制改革對傳統(tǒng)城管體制已經(jīng)產(chǎn)生深刻的影響，從北京市兩個涉及基層治理體制改革的文件中，可以感受到這一點。

北京基層治理體制改革的主要精神是，強化街道社區(qū)的基層治理組織能力，要求市、區(qū)兩級政府下放街道必需的“條條”行政資源，構建適應基層治理需求的組織機構，履行基于“塊塊”的基層治理行政職責。

基層治理體制改革對市、區(qū)、街三級城市管理體制的主要影響，集中體現(xiàn)在重新確定街道辦事處行政職責和確立街道辦事處行政執(zhí)法主體地位兩個方面。2020年7月1日實施的北京市人民政府《關于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權并實行綜合執(zhí)法的決定》明確：“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊是街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理的行政執(zhí)法機構，以街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義開展執(zhí)法工作?！?020年11月，北京市委辦公廳、北京市政府辦公廳印發(fā)《北京市街道黨工委和辦事處職責規(guī)定》，重新確定街道辦事處的城市管理職責橫向擴展覆蓋到18個行政部門和專業(yè)機構，縱向深入到街道社區(qū)、住宅小區(qū)。

（三）基層治理帶動城管模式變化

基層治理體制由市、區(qū)“條條”管理為主轉變?yōu)榻值馈皦K塊”管理為主的模式。以北京市北新橋街道解決社區(qū)口袋公園被占用為例。雍和大廈與東城區(qū)青龍胡同之間，夾著一座口袋公園，是居民休閑健身的好去處。然而，從2020年下半年開始，這座口袋公園逐漸成了外賣小哥的“停車場”，安全問題、衛(wèi)生問題也接踵而至。北新橋街道網(wǎng)格化服務管理中心、綜合行政執(zhí)法隊、城市管理辦公室、平房區(qū)物業(yè)、雍和大廈物業(yè)等單位負責人齊聚口袋公園，經(jīng)過現(xiàn)場研究，城市管理辦公室負責同志提出，由街道在口袋公園的無障礙坡道口設置阻車樁，防止外賣電動車進入園內(nèi)。阻車樁的鑰匙同時交給平房區(qū)物業(yè)和雍和大廈物業(yè)，當居民的輪椅、嬰兒車需要進入園區(qū)時，雙方物業(yè)都可以幫助居民開鎖。關于衛(wèi)生問題，網(wǎng)格化服務管理中心負責同志注意到雍和大廈餐飲商戶增加的情況，表示將在雍和大廈樓前設置垃圾分類驛站，讓垃圾投放更加規(guī)范。并根據(jù)現(xiàn)場對外賣騎手車輛的甄別，負責與送餐企業(yè)約束從業(yè)人員規(guī)范停車。同時，在北二環(huán)路及周邊地區(qū)為外賣騎手尋找合適的停車場地。待位置確定后，由雍和大廈物業(yè)制作引導牌，方便外賣騎手快速找到停車點，不耽誤訂單。經(jīng)過幾個相關單位協(xié)商，各種問題找到了可行的綜合解決方案，實現(xiàn)了口袋公園還給居民和外賣騎手有地停車的雙贏局面。

在基層治理體制改革帶動下，街道社區(qū)以統(tǒng)籌協(xié)調多個相關機構協(xié)商、綜合施策的基層治理新模式，替代多個部門各自為政的傳統(tǒng)舊模式。未來，伴隨城市管理體制下沉街道社區(qū)的運管服平臺建設和運行，必將提出與新體制、新模式相適應的制度建設、系統(tǒng)建設和數(shù)據(jù)建設新需求。

北京市城市管理綜合執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺。攝影：張瀟

（四）基層治理帶動城管空間變化

基層治理體制由社會公共空間管理范圍，進入到市民居住空間管理范圍。以上海市靜安寺街道解決“居民手拎馬桶”為例。為了保障社區(qū)居民的基本生活，2016年年初，靜安寺街道聯(lián)合物業(yè)、市容、城管、房管等部門，對各小區(qū)建設發(fā)展存在的“短板”進行實地查看和現(xiàn)場處理，將各居民區(qū)存在的小區(qū)環(huán)境、市容市貌、違章搭建、群租等問題，匯總梳理成各居民區(qū)“整改清單”，建立各居民區(qū)“美麗家園”建設項目，并落實責任部門及責任人。

廁所是城市環(huán)衛(wèi)管理的基本業(yè)務。按照傳統(tǒng)城管體制，城管部門僅負責城市公共區(qū)域的廁所建設、養(yǎng)護和保潔，居民區(qū)內(nèi)、戶內(nèi)的廁所問題，不屬于城管職責范圍。在新的街道基層治理體制下，靜安寺街道通過“一平方米馬桶入戶”、樓內(nèi)建設合用衛(wèi)生間、弄內(nèi)建設公用衛(wèi)生間等方式，在室內(nèi)、樓內(nèi)和社區(qū)內(nèi)三個不同空間范圍，因地制宜精細化地解決了“居民手拎馬桶”問題，讓144戶居民享用到城市衛(wèi)生設施。

在基層治理體制改革帶動下，城市管理大尺度空間的演變和精細化管理需求，會對未來城市運管服平臺的制度建設、系統(tǒng)建設和數(shù)據(jù)建設產(chǎn)生新的影響。

二、數(shù)字時代政策導向

2017年，習近平總書記在十九屆中央政治局第二次集體學習時強調，要加快建設數(shù)字中國，構建以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟，推動實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展。數(shù)字時代與信息時代的根本區(qū)別是，數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟的關鍵要素，是新的生產(chǎn)力。數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字城管在各自的領域，在大數(shù)據(jù)的介入下，正在改變經(jīng)濟、政府、社會和城管的傳統(tǒng)模式。當前，外部大數(shù)據(jù)來源和內(nèi)涵的深刻變化，極大地推動著前沿技術革命性創(chuàng)新應用，未來必將深刻影響運管服平臺的前沿技術應用模式。

（一）數(shù)字政府：健康碼大數(shù)據(jù)

健康碼創(chuàng)造了空前規(guī)模的數(shù)字政府超級平臺，它覆蓋了全國人口、全部國土、全部政府；它深度應用“云物移大智”等前沿技術手段，在三年抗疫和復工復產(chǎn)中發(fā)揮了不可替代的政府超級平臺作用。大數(shù)據(jù)是健康碼平臺運行須臾不可離開的血液，這些數(shù)據(jù)主要有四類：第一類是政府掌握的個人身份數(shù)據(jù)，第二類是十多億個人天天刷的場所碼，第三類是十多億個人天天刷的核酸碼，第四類是十多億個人健康狀態(tài)的賦碼數(shù)據(jù)。顯然，99%來自十億個人天天刷的場所碼和核酸碼大數(shù)據(jù)，是成就健康碼超級政府模式的“有效大數(shù)據(jù)”。

（二）數(shù)字經(jīng)濟：網(wǎng)購大數(shù)據(jù)

我國的網(wǎng)購創(chuàng)造了世界空前規(guī)模的電子商務平臺。它覆蓋了幾乎全國人口、全部生活類商品，加速了全國市場和商業(yè)信用體系建設的進程，為十多億買賣雙方提供物美價廉的個人交易平臺，為中國正在崛起的數(shù)字經(jīng)濟作出貢獻。網(wǎng)購平臺創(chuàng)造性地開拓了個人商業(yè)大數(shù)據(jù)的先河。它通過開店、搜索、選優(yōu)、拼單、下單、發(fā)貨、支付、信用、收貨、退貨、評價等線上交易服務的過程，不僅365天、每天24小時收集十多億個人的交易大數(shù)據(jù)，而且將個人交易大數(shù)據(jù)作為網(wǎng)購智能算法模型的基礎數(shù)據(jù)，使得搜索、支付、信用、推介、供應鏈和物流派單等相關算法模型應運而生?；趥€人交易大數(shù)據(jù)和人工智能算法的網(wǎng)購平臺，已經(jīng)形成超越實體商業(yè)的數(shù)字化競爭能力。顯見，100%來自十多億個人的交易大數(shù)據(jù)，是造就網(wǎng)購新模式的“有效大數(shù)據(jù)”。

（三）有效大數(shù)據(jù)：拉動前沿技術應用

過去有人一直把“云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈”，甚至是“元宇宙”等前沿技術手段當作創(chuàng)新的全部，忽視“有效大數(shù)據(jù)”作為“關鍵要素”的地位和作用。“前沿技術手段”的本質是什么？云計算技術是數(shù)據(jù)算力和算量的手段，物聯(lián)網(wǎng)技術是傳感數(shù)據(jù)處理的手段，移動互聯(lián)技術是移動數(shù)據(jù)處理的手段，大數(shù)據(jù)技術是海量數(shù)據(jù)處理的手段，人工智能技術是數(shù)據(jù)智能化處理的手段，區(qū)塊鏈技術是數(shù)據(jù)不可更改的手段，即便是“元宇宙”技術也僅是承載平行數(shù)字世界和交互現(xiàn)實世界的手段。

按照片面技術觀點建設的“智慧城市”平臺、“城市大腦”平臺、“數(shù)字孿生”平臺、“三融五跨”平臺等，在疫情暴發(fā)、大水肆虐、山火熊熊的瞬間，其功能、作用及效力蕩然無存。反之，在大疫大災大難之中，前沿技術手段與大數(shù)據(jù)內(nèi)容同步應用的網(wǎng)購平臺、物流平臺、健康碼平臺、接訴即辦平臺、微信平臺，甚至一個共享文檔軟件，為政府和群眾提供了生活物資、疫情管控、復工復產(chǎn)和應急救災等卓有成效的數(shù)字化支點，給予了政府和群眾摸得著看得見的精神與物質能量。事實證明，以“云物移大智鏈”等技術手段組合的各類平臺創(chuàng)新，猶如人體的血管，是一個或好或壞的通道，不能獨自承載生命。而伴隨數(shù)字時代崛起的“有效大數(shù)據(jù)”，正在日益凸顯決定數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字城管新模式關鍵要素的本質特征。“有效大數(shù)據(jù)”猶如人體的血液，賦予血管以生命的內(nèi)涵，血管和血液的同時存在才能承載起生命的脈動。

在數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府發(fā)展進程中，前沿技術從技術創(chuàng)新升級到應用創(chuàng)新，是激活“有效大數(shù)據(jù)”關鍵要素的成果。在數(shù)字政府方面，健康碼的“有效大數(shù)據(jù)”99%來自十多億個人場所碼和核酸碼的大數(shù)據(jù)；在數(shù)字經(jīng)濟方面，網(wǎng)購、抖音等的“有效大數(shù)據(jù)”100%分別來自十多億交易個人網(wǎng)購和十多億個人瀏覽視頻的大數(shù)據(jù)。這些大數(shù)據(jù)的四個特征是：平臺沉淀的電子數(shù)據(jù)、海量的個人數(shù)據(jù)、24×365的動態(tài)數(shù)據(jù)和來自政府以外的外部數(shù)據(jù)。它們可以被看作是“有效大數(shù)據(jù)”的基本特征。綜上，“有效大數(shù)據(jù)”在數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟的前沿技術應用創(chuàng)新中發(fā)揮著不可替代的作用。

三、激勵機制創(chuàng)新導向

（一）城管與創(chuàng)城兩個制度對接的重要意義

2021年，國家住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《城市運行管理服務平臺技術標準》《城市運行管理服務平臺數(shù)據(jù)標準》和《城市運行管理服務平臺建設指南（試行）》；2022年11月，《城市運行管理服務平臺管理監(jiān)督指標及評價標準（征求意見稿）》和《城市運行管理服務平臺運行監(jiān)督指標及評價標準（征求意見稿）》上網(wǎng)征求意見，形成城市運行管理服務平臺相對完整的行業(yè)標準體系。

這個標準體系與數(shù)字城管標準體系相比差別很大。數(shù)字城管平臺標準體系是圍繞一個工作模式展開，而運管服平臺由四個工作模式構成，并分別體現(xiàn)在四個核心系統(tǒng)中，即綜合評價系統(tǒng)、運行監(jiān)測系統(tǒng)、指揮協(xié)調系統(tǒng)和公眾服務系統(tǒng)。新增的運行監(jiān)測系統(tǒng)、公眾服務系統(tǒng)和綜合評價系統(tǒng)，承載著全新的工作模式，超出數(shù)字城管工作模式范圍，不僅對平臺建設運行的業(yè)務模式提出更高的建設要求，而且對運行制度體系提出更新的建設要求。

特別是《城市運行管理服務平臺管理監(jiān)督指標及評價標準》和《城市運行管理服務平臺運行監(jiān)督指標及評價標準》，對城市管理評價工作提出全新制度體系的建設要求。兩個評價標準的指標也在《全國文明城市（地級以上）測評體系操作手冊（2021年版）》中全部采用，城市管理綜合評價內(nèi)容全面融入創(chuàng)城評測制度，實現(xiàn)了城市綜合評價制度首次全面對接全國文明城市評測制度，事實上已經(jīng)將城市管理評價制度提高到全國文明城市測評的制度高度。

依托創(chuàng)城制度優(yōu)勢實施城管評價，是解決城管動力和平臺動力機制的現(xiàn)實路徑。城市運行管理服務平臺本質是技術性基礎設施，其本身不可能提供促進改革和提升水平的動力，必須在先進的動力機制驅動下、在有效的大數(shù)據(jù)介入下，技術性基礎設施才可能發(fā)揮先進手段的作用。動力機制、有效大數(shù)據(jù)是平臺生命力之本，技術性平臺是平臺生命力之末，本末不容倒置。

北京望京小街。攝影：梁志堅

（二）城管與創(chuàng)城兩個制度對接的基本方法

掌握兩個制度體系對接的具體方法，是擺在全行業(yè)面前的一個緊迫課題。

一是要轉變認識，提高站位。創(chuàng)城評價是對全社會的評價，全社會都是創(chuàng)城的責任主體。站在創(chuàng)城高度實施城市綜合評價，勢必有利于動員更多的社會主體參加城管工作。許多城市的實踐證明，通過融入創(chuàng)城制度的城市綜合評價方式，可以有效調動城（區(qū)）、街道、社區(qū)力量介入街道社區(qū)空間范圍城管工作的積極性。

二是要采用科學的對接方法。城管綜合評價與創(chuàng)城評測制度的對接，目前僅實現(xiàn)了指標名稱上的形式對接，在實質性對接方面，還需要繼續(xù)努力。實質性對接方法包括：與創(chuàng)城指標解釋一致，與創(chuàng)城數(shù)據(jù)采集方式一致，與創(chuàng)城指標計算方法一致，與創(chuàng)城評測結果運用一致。

三是要形成綜合評價工作制度。新制度的核心內(nèi)涵是結束創(chuàng)城、城管工作“兩張皮”的舊工作模式，形成城管與創(chuàng)城評價一體化、常態(tài)化、制度化的新工作模式，達到“城管即創(chuàng)城，創(chuàng)城即城管”的新境界。當城管評價制度與創(chuàng)城評測制度實現(xiàn)實質性對接時，將可能產(chǎn)生雙重效果：立足創(chuàng)城高度的城管評價會起到激勵黨委和政府履行城管主體責任的作用，特別是基層街道社區(qū)會將城管評價等同創(chuàng)城評價而提高參加城管工作的責任感。

可以預見，兩個評價制度對接的程度，將決定著城市運行管理服務平臺，甚至是城管工作動力機制的激活程度，未來城市運管服平臺的建設和運行，必將影響兩個制度對接的制度建設、系統(tǒng)建設和數(shù)據(jù)建設。

（責任編輯：張秋辰）