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        垃圾分類:實現(xiàn)系統(tǒng)推進、多元共治的中國式現(xiàn)代化

        2023-09-17 11:02:12劉建國
        城市管理與科技 2023年2期
        關(guān)鍵詞:分類制度生活

        劉建國

        堅持“黨建引領(lǐng)”,是我國重點城市生活垃圾分類取得顯著成效的重要經(jīng)驗,也是新階段進一步深入推進生活垃圾分類工作必須堅持的重要制度。“黨建引領(lǐng)”是我國的體制優(yōu)勢,如果說垃圾分類是一幅多彩畫卷的話,黨建引領(lǐng)就是這幅畫卷的底色與輪廓。垃圾分類既是城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作,更是城市基層治理工作,涉及的責任主體眾多,包括政府及相關(guān)部門、生產(chǎn)流通企業(yè)、垃圾處理及回收企業(yè)、產(chǎn)生垃圾的單位及居民、社會組織、媒體等,需要法治、制度、文化、設(shè)施建設(shè)多管齊下,各類責任主體各司其職,各盡其責,分工協(xié)作,形成合力。從這個意義上來講,堅持“系統(tǒng)推進、多元共治”,是垃圾分類多彩畫卷的圖景與色彩,也是中國式現(xiàn)代化垃圾分類的重要特征。

        一、重要地位日益凸顯,推動社會文明進步

        從2017年3月國務(wù)院辦公廳《生活垃圾分類制度實施方案》頒布以來,垃圾分類的重要地位日益凸顯,已經(jīng)融入我國經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。

        《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出:“普遍實行垃圾分類和資源化利用制度?!薄吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確:“要建成全鏈條的生活垃圾分類處理系統(tǒng)?!眹鴦?wù)院《2030年前碳達峰行動方案》指出:要“扎實推進生活垃圾分類,加快建立覆蓋全社會的生活垃圾收運處置體系,全面實現(xiàn)分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理?!薄吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》強調(diào):“因地制宜推行垃圾分類制度?!秉h的二十大報告明確,促進人與自然的和諧共生是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求,并進一步提出“推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式”“提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”,這些與垃圾分類都有著非常緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

        同時,隨著垃圾分類工作的不斷深入和范圍的不斷擴大,垃圾分類的功能定位也在不斷躍遷:從“關(guān)系十三億多人生活環(huán)境改善,關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理”,到“垃圾分類工作就是新時尚”,再到“是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)”,進而到“對于推動生態(tài)文明建設(shè)、提升社會文明程度、創(chuàng)新基層社會治理都有著重要意義”。垃圾分類的意義已超越垃圾處理本身,成為推動個人文明、社會文明、生態(tài)文明進步的有力抓手之一。

        二、法律基礎(chǔ)不斷夯實,突出全過程管理

        垃圾分類要以法治為基礎(chǔ)。近年來,我國著力強化從源頭減量、分類投放,到分類收集、分類運輸,再到分類處理、分類利用的全過程管理,垃圾分類的法治基礎(chǔ)不斷夯實。

        2020年9月1日,《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂實施,將“減量化、資源化、無害化”作為重大原則、“生活垃圾分類制度”作為重要制度列入總則,以法律的形式確定了下來,從而使推行垃圾分類成為政府的法定職責,分類投放成為產(chǎn)生垃圾的單位和個人的法定義務(wù)。

        2021年,全國人民代表大會常務(wù)委員會開展《固體廢物污染環(huán)境防治法》執(zhí)法檢查,垃圾分類制度實施狀況是檢查的重中之重,有力促進了重點城市垃圾分類鏈條建設(shè)和系統(tǒng)推進。

        垃圾分類宣傳圖 來自北京市城市管理委員會官網(wǎng)

        2021年,我國頒布實施《反食品浪費法》,對供應(yīng)鏈減少食物浪費、廚余垃圾源頭減量和回收利用作出了規(guī)定。同時,《循環(huán)經(jīng)濟促進法》目前也在修訂中,《資源綜合利用法》已啟動立法。未來,還可能針對包裝廢物等特殊品類廢物制定專門的管理條例,生活垃圾分類在國家層面上的法律將更加完備。

        地方層面上,關(guān)于垃圾分類的法規(guī)密集出臺,有半數(shù)以上的省、市、自治區(qū)已經(jīng)或者即將出臺省級生活垃圾管理條例,46個重點城市全部出臺了地方性法規(guī)和規(guī)章,297個地級城市也都明確了垃圾分類工作計劃。

        三、分工協(xié)作不斷強化,形成系統(tǒng)推進態(tài)勢

        近年來,垃圾分類相關(guān)制度密集出臺,均或經(jīng)中央直屬決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)通過,或經(jīng)中共中央辦公廳或國務(wù)院辦公廳印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā),決策層級高,涉及部門多,推進力度大。

        自2016年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出“普遍推行垃圾分類制度”、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》后,中央全面深化改革委員會相繼通過《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》《進一步加強塑料污染治理的意見》《關(guān)于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》《關(guān)于全面加強資源節(jié)約工作的意見》等文件,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強商品過度包裝治理的通知》,明確了相關(guān)職能部門的職責分工。生活垃圾分類、“無廢城市”建設(shè)、進口固廢清零、塑料污染治理、資源節(jié)約利用、減少食物浪費、農(nóng)村環(huán)境整治、生產(chǎn)者責任延伸、過度包裝治理等重要制度形成了一套“組合拳”,職能部門之間相互配合,推行實施過程相互借力,從而降低了垃圾分類推行的成本和難度。

        同時,上述制度推行實施的國家方案均由國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等多個部門聯(lián)合發(fā)布,部門之間的職責分工更加明確,協(xié)作機制更加順暢,在很大程度上打破了過去垃圾分類由牽頭部門單打獨斗的局面,彰顯了分工協(xié)作、形成合力的突出成效。

        四、居民意識不斷提升,社會共識基本形成

        在多種形式的宣傳教育和垃圾分類成效的激勵下,社會各界與廣大人民群眾對垃圾分類的重要性、必要性、復(fù)雜性、長期性的認識逐步深入,對居民個人作為垃圾產(chǎn)生者的分類投放法定責任的認識逐步清晰,對分類方法、分類標準、分類重點的認識也趨于理性。

        在社區(qū)層面,居民垃圾分類的意識不斷提升,社會共識基本形成。據(jù)調(diào)查,46個重點城市中,居民對于垃圾分類的認可度已經(jīng)超過了80%,對垃圾分類取得成功的信心也明顯上升,超過80%的居民認同垃圾分類減量是居民的法定責任和義務(wù)。居民參與垃圾源頭減量和分類投放、廢舊物品回收利用意識不斷提高,行為更加普遍。在第三方專業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)查機構(gòu)發(fā)布的社區(qū)廢棄物管理信心城市榜單中,主要城市居民對垃圾分類的信心呈逐年升高趨勢,全民參與垃圾分類的文化氛圍日漸濃厚。

        隨著我國垃圾分類覆蓋范圍從重點城市擴大到地級以上城市,再逐步拓展到所有城鄉(xiāng)空間,垃圾分類的理念將更加深入人心,“生態(tài)效應(yīng)”將進一步顯現(xiàn),居民信心將進一步得到提振和鞏固,“垃圾分類新時尚”將在中國社會蔚然成風。

        五、能力提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化,從量變走向質(zhì)變

        改革開放以來,我國生活垃圾處理取得了長足進步,與經(jīng)濟社會發(fā)展保持高度同步。

        自20世紀80年代起,我國逐步開始城市生活垃圾規(guī)范收集和運輸,城市環(huán)境衛(wèi)生條件得到較大提升,但現(xiàn)代化的末端處置設(shè)施嚴重缺乏,設(shè)施建設(shè)與運營管理標準、污染控制標準尚未建立,無害化處理率很低。自20世紀90年代起,我國深圳、杭州、上海、北京等城市陸續(xù)興建了一批無害化處理設(shè)施,但還是以衛(wèi)生填埋場為主。進入21世紀以來,特別是2010年以后,無害化處理設(shè)施建設(shè)速度明顯加快,焚燒發(fā)電呈爆發(fā)式增長態(tài)勢,無害化處理率迅速提升,為城市人居環(huán)境質(zhì)量改善作出突出貢獻。

        伴隨著垃圾分類制度的普遍推行,我國城市生活垃圾無害化處理能力進一步提升,結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。2020年,我國城市生活垃圾無害化處理率達到99.8%,生活垃圾焚燒發(fā)電占比達62.3%,衛(wèi)生填埋占比降至33.1%,生化處理等占比達4.6%。我國多元化、現(xiàn)代化的垃圾處理格局基本形成,與國際先進水平的差距大大縮小,創(chuàng)造了發(fā)展中國家垃圾處理系統(tǒng)進化的范例,我國生活垃圾的處理也隨之進入環(huán)境安全保障與氣候變化應(yīng)對的新階段。

        從發(fā)展歷程來看,我國生活垃圾處理“量的擴張”的任務(wù)已經(jīng)完成,增長潛力已經(jīng)挖掘殆盡,下一步必然要走向“質(zhì)的提升”,也就是“從量變到質(zhì)變”。垃圾分類既是我國垃圾處理“從量變到質(zhì)變”的一個標志,也是一個要求。

        六、因地制宜循序漸進,助力美麗中國建設(shè)

        我國幅員遼闊,各個區(qū)域自然社會經(jīng)濟條件差異較大,發(fā)展不平衡、不充分既是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題,也是垃圾分類工作推進的突出問題。

        我國垃圾分類工作推進節(jié)奏與覆蓋范圍緊密響應(yīng)國家重點發(fā)展戰(zhàn)略,體現(xiàn)了因地制宜、循序漸進的原則?!渡罾诸愔贫葘嵤┓桨浮反_定了46個重點城市在2020年前率先實施生活垃圾分類,這些重點城市包括直轄市、省會城市和計劃單列市,以及之前有一定工作基礎(chǔ)的生活垃圾分類示范城市。到2020年年底,46個重點城市已經(jīng)基本建成了生活垃圾分類系統(tǒng),覆蓋了8300萬戶居民、16.8萬個居民小區(qū),居民小區(qū)垃圾分類覆蓋率達到94.6%,城市生活垃圾回收利用率達到36.2%,超過了35%的預(yù)定目標。

        在此基礎(chǔ)上,逐步擴大地級城市,要求地級及以上城市2025年前基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng);對于重點區(qū)域,如京津冀、長三角、大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域和生態(tài)文明試驗區(qū),要求具備條件的縣城2025年前基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng);其他地區(qū)則要求著力提升垃圾分類和處理設(shè)施覆蓋水平,并出臺文件大力支持縣域地區(qū)和建制鎮(zhèn)加快補齊生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、無害化處理設(shè)施短板。到2035年,生活垃圾分類制度將覆蓋我國所有城鄉(xiāng)區(qū)域,成為美麗中國建設(shè)的標志性成果之一。

        七、推動資源回收升級,促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

        資源回收與循環(huán)利用是緩解我國資源瓶頸約束、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、實現(xiàn)雙碳目標的有效途徑,也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。我國再生資源回收量大面廣,從業(yè)人員眾多,產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大,但從全產(chǎn)業(yè)鏈來看,尚未實現(xiàn)規(guī)范化、現(xiàn)代化,突出體現(xiàn)在回收環(huán)節(jié)“小散亂污低”問題仍較為突出,相關(guān)數(shù)據(jù)不準確不清晰不透明,產(chǎn)業(yè)抗市場沖擊能力與核心競爭力不足。

        總體來看,我國再生資源回收還停留在“以量取勝”的“高速發(fā)展”階段,與“以質(zhì)取勝”的“高質(zhì)量發(fā)展”要求不相適應(yīng)。將再生資源回收深度融入垃圾分類制度推行中,納入垃圾處理行業(yè)進行統(tǒng)一的信息化、智慧化監(jiān)管,通過積極的政策扶持、財稅激勵、用地保障、標準引導(dǎo)與區(qū)域統(tǒng)籌,有助于提高資源回收與循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)集聚度、拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升再生產(chǎn)品質(zhì)量,消除再生產(chǎn)品銷售與使用的行業(yè)壁壘、區(qū)域壁壘和市場壁壘,形成“垃圾精準分類—資源高效回收—產(chǎn)品高值利用”的良性發(fā)展模式,促進資源回收與循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)走上高質(zhì)量發(fā)展之路。

        與此同時,通過對作為消費和生活末端產(chǎn)物的生活垃圾的精細化、全過程、主動式管理,對上游的生產(chǎn)、消費、生活方式產(chǎn)生倒逼重構(gòu)作用,促進相關(guān)法律、法規(guī)、制度、規(guī)范的逐步完善,從而“倡導(dǎo)綠色消費,推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式”,提高資源產(chǎn)出效率和循環(huán)利用水平,實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

        八、加快形成長效機制,促進廢物源頭減量

        垃圾分類,法治是基礎(chǔ),制度是保障。我國垃圾分類先進城市充分發(fā)揮體制優(yōu)勢,建立了黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)動制度、政府統(tǒng)籌部門協(xié)作制度、垃圾分類管理責任人制度、分類成效督導(dǎo)考核評價制度等。我國垃圾分類在短短幾年內(nèi)能夠取得顯著成效,在很大程度上得益于有效落實上述具有鮮明中國特色的制度。

        但是,若干主要基于市場經(jīng)濟原則的環(huán)境管理制度,如生產(chǎn)者責任延伸制度、押金回收制度、差異化收費制度、區(qū)域統(tǒng)籌制度等,在發(fā)達國家垃圾分類中發(fā)揮了重要作用,在我國相關(guān)法律法規(guī)中雖然也有相應(yīng)的規(guī)定和要求,但目前實施進度較為緩慢,未來這將是我國垃圾分類長效機制建設(shè)的重點突破方向。應(yīng)針對產(chǎn)生垃圾的單位與居民家庭,加快實施生活垃圾差異化收費制度,通過經(jīng)濟杠桿促進垃圾源頭減量與分類習慣的養(yǎng)成。應(yīng)針對社會關(guān)注度持續(xù)走高的電子電器廢物、包裝廢物、食品類廢棄物等,逐步在電子電器行業(yè)以及飲料、酒類、電商、快遞、外賣等包裝廢物產(chǎn)生量巨大的行業(yè),推行生產(chǎn)者責任延伸制度或押金回收制度,建立食品廢物管理“源頭預(yù)防—余量食物捐贈—飼料化利用—工業(yè)化利用—焚燒發(fā)電—衛(wèi)生填埋”的基本層次架構(gòu),促進電子電器廢物、包裝廢物、食品廢物源頭減量、循環(huán)使用與回收利用,帶動全社會生活垃圾源頭減量,強化企業(yè)承擔社會責任,切實減輕政府財政負擔和社會綜合成本。

        九、社會協(xié)同多元共治,推動治理體系現(xiàn)代化

        垃圾分類鏈條長、環(huán)節(jié)多,涉及面廣,系統(tǒng)性強,利益相關(guān)者眾多。政府、企業(yè)、個人、社會組織等利益相關(guān)者要能夠嚴格履行各自的垃圾分類法定責任,做到“社會協(xié)同多元共治”。

        政府履行領(lǐng)導(dǎo)推動責任,在科技支撐基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計、路徑規(guī)劃、宣傳教育和監(jiān)督考核,有針對性地加強生活垃圾分類的設(shè)施建設(shè)、法治建設(shè)、制度建設(shè)、文化建設(shè),督促各類垃圾分類管理責任人履職盡責,不斷提升精細化管理能力和基層社會治理水平,同時保持定力和韌性,循序漸進、持之以恒推進垃圾分類,避免急功近利、反復(fù)搖擺或“一陣風”。

        居民正確履行源頭分類和付費責任,不斷強化垃圾分類是現(xiàn)代社會公民的“法定責任”和“文明標志”,不是“可選題”而是“必答題”的意識,做到知行合一、行勝于言,在堅持不懈參與垃圾分類中培養(yǎng)良好習慣,踐行綠色生活。居民在自己做好垃圾分類的同時,也要積極引導(dǎo)、影響和督促其他居民做好垃圾分類,營造人人參與垃圾分類的良好氛圍和和諧友愛的社區(qū)文化。

        上游生產(chǎn)流通企業(yè)履行污染防治主體責任、生產(chǎn)者延伸責任和企業(yè)社會責任,通過供應(yīng)鏈優(yōu)化管理、回收利用成本分擔、生態(tài)設(shè)計、材料替代、工藝優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)共生等方式,落實包裝廢物、電子電器廢物等治理的“減量化、資源化、無害化”原則和“污染擔責”原則,推動相關(guān)行業(yè)綠色生產(chǎn)。

        下游生活垃圾處理與回收企業(yè)履行合同約定責任,做到分類垃圾的分類收集、分類運輸、分類處理、分類利用,提升垃圾分類全過程技術(shù)與管理水平,建立信息公開和追蹤溯源管理機制,切實改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境,讓人民群眾有實實在在的獲得感、幸福感和成就感。與此同時,生活垃圾處理與回收行業(yè)人員隊伍作為我國垃圾分類收集、分類運輸、分類處理、分類利用產(chǎn)業(yè)的主力軍,也要在服務(wù)于這一崇高而偉大的事業(yè)中逐步實現(xiàn)收入合理化、人員年輕化和作業(yè)專業(yè)化,并同樣有實實在在的獲得感、幸福感和成就感,這也是垃圾分類中國式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

        社會組織是現(xiàn)代化垃圾分類中不可或缺的重要力量,能夠在政府和居民之間發(fā)揮獨特的橋梁紐帶和潤滑催化作用,在垃圾分類宣傳教育、社會監(jiān)督、志愿服務(wù)、第三方服務(wù)、公益項目品牌打造與輻射推廣等方面大有可為。社會組織積極、廣泛、深度的參與,是垃圾分類多彩畫卷上的亮點。

        總之,我國生活垃圾分類工作堅持“系統(tǒng)推進、多元共治”,已經(jīng)走上了一條不可逆轉(zhuǎn)的前進道路,在推動生態(tài)文明建設(shè)、提升社會文明程度、創(chuàng)新基層社會治理中發(fā)揮了重要作用,必將為促進人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化作出重要貢獻。

        (責任編輯:張秋辰)

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