王琿玲

跨黃河橋隧項目的建設對于濟南市落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、拓展城市空間及加快起步區(qū)基礎(chǔ)設施建設有著重要意義。通過研究濟南市投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀及跨黃河橋隧項目建設過程中存在的問題，探討投融資平臺更好推動跨黃河橋隧建設的具體路徑，以期能夠促進其高質(zhì)量發(fā)展并切實落實黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略要求。

黃河地理上貫穿我國西中東三大區(qū)域，在生態(tài)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展方面具有十分重要的地位。

一、黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略對濟南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義

（一）黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的提出，對于加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護、保障黃河長治久安和推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了整體框架，提出了具體要求。從此，黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略同長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略一樣成為又一大國家戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的提出在當下具有深刻的時代內(nèi)涵。首先堅持以生態(tài)環(huán)境保護為優(yōu)先的原則，逐步改善和解決黃河流域水資源短缺、水土流失、水患風險、源頭水位下降、草場退化等問題。其次我國南北方經(jīng)濟發(fā)展差距越來越大，近年來全國GDP排名前十的城市只剩下北京一個北方城市，反映出我國區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展即是大力發(fā)展流域中心城市經(jīng)濟，通過它們的輻射帶動作用提振整個流域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展活力。

（二）黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略對濟南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義

重大國家戰(zhàn)略帶來發(fā)展良機。在黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略實施以前，濟南從未進入國家重大戰(zhàn)略中，黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略帶來的政策、規(guī)劃和資金的支持是濟南從未獲得過的，對于濟南來說是千載難逢的發(fā)展機遇。

濟南是連接京津冀和長三角的重要節(jié)點城市，也是重要交通樞紐，濟南必須做大做強，才可以帶動山東半島城市群、省會經(jīng)濟圈快速發(fā)展，并在京津冀和長三角兩者之間形成一個新的城市群高地，承接京津冀和長三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射。

國家《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出“支持濟南建設新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)”。2021年4月25日國務院正式批復《濟南新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)建設實施方案》，在黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略的加持下，起步區(qū)各項規(guī)劃全面升格、建設進度顯著加快。濟南要充分利用黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略帶來的機遇，跨黃河發(fā)展，拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化城市空間布局。

二、投融資平臺跨黃河橋隧建設狀況及其在黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略中的作用

（一）濟南市級投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

1.投融資平臺的概念。投融資平臺是指由地方政府注入土地、資金或股權(quán)等設立的、主要以融資和土地出讓為手段進行基礎(chǔ)設施建設的公司。它與現(xiàn)代意義上的企業(yè)有本質(zhì)區(qū)別——不以盈利為核心目的，以行政命令為驅(qū)動力，主要為城市建設和公共事業(yè)服務。

2.投融資平臺在地方經(jīng)濟社會發(fā)展

中發(fā)揮著重要的作用。投融資平臺在交通、住房、教育等基礎(chǔ)設施建設和政府公共服務事業(yè)中發(fā)揮著主力軍的作用，這些領(lǐng)域往往資金投入巨大、收益回報較少且慢，相對而言這些領(lǐng)域社會資本不愿意投入，很大程度上需要地方政府財政投入做支撐。投融資平臺的出現(xiàn)恰好彌補了這一不足，為城市化進程提供了大量的資金。

3.濟南市級投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀。濟南市現(xiàn)有市級投融資平臺公司6 家，其中承建跨黃河橋隧項目的濟南城市建設集團有限公司（簡稱“建設集團”）的業(yè)務涵蓋了片區(qū)開發(fā)、城市建設、市政服務、房地產(chǎn)開發(fā)、金融信貸、交通運營、康養(yǎng)旅游等，是濟南市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要參與者。

（二）投融資平臺承建跨黃河橋隧的基本情況

濟南市現(xiàn)有跨黃河通道13 處，到“十四五”末，濟南將建成26 座跨黃河通道，市區(qū)跨黃河通道數(shù)量將實現(xiàn)翻番，將有效緩解主城區(qū)交通壓力。

建設集團投資承建跨黃河“四橋四隧”。四座大橋分別是：濟南黃河鳳凰大橋（全長6.7km，工程總投資63.27 億元）、濟南黃河齊魯大橋（全長6.7km， 工程總投資46.51 億）、濟樂高速南延項目（全長12.668km，工程總投資51.05 億元，已通車運營）、濟南黃河大橋復線橋（位于老黃河大橋東側(cè)，工程全長7.8 公里，工程總投資78.93 億元）。四條隧道分別是：濟南黃河濟濼路隧道（全長4.76km，總投資66.68 億元， 被譽為“ 萬里黃河第一隧”，現(xiàn)已通車）、濟南黃河濟濼路北延隧道（隧道長3.2km，工程總投資53.7 億元）、濟南黃河黃崗路隧道（全長5.8km，工程總投資65.46 億元）、濟南黃河航天路隧道（隧道段長4.389km，項目估算投資約73.35 億元）。

（三）跨黃河橋隧對于濟南落實黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略的重要意義

濟南要落實黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)跨黃河發(fā)展目標，首先要做的就是建設高密度的跨黃河橋隧通道，這將有效促進黃河南北兩岸經(jīng)濟發(fā)展，使各種生產(chǎn)要素自由流通，提高生產(chǎn)效率，更好地發(fā)揮濟南連接京津冀和長三角乃至濟南做為“京滬會客廳”的作用。濟南編制印發(fā)的《濟南市黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》明確提出：“以黃河為樞紐，高標準規(guī)劃和建設沿黃大通道，密集跨黃通道，使左右岸連接、上下游貫通?！薄扒袑嵧苿涌琰S河橋隧項目建設，推動黃河兩岸交通布局的優(yōu)化、銜接成網(wǎng)?！边@表明濟南為跨黃河橋隧建設做好了規(guī)劃和政策支撐。

三、投融資平臺承建跨黃河橋隧項目存在的問題

（一）項目建設資金投入巨大，融資難度逐年增加

1.跨黃河橋隧項目資金投入巨大。跨黃河橋隧項目作為大型基礎(chǔ)設施建設項目，從論證、設計、材料、施工等各個環(huán)節(jié)都需要大量的資金投入，建設集團投資建設的“ 四橋四隧”項目預計總投入已經(jīng)達到了近500 億元。國內(nèi)能夠承建隧道項目的建筑單位屈指可數(shù)，行業(yè)內(nèi)缺乏有力競爭，導致議價能力較弱。

2.投融資平臺融資發(fā)債難度逐年增大。投融資平臺的資金來源主要是土地出讓金、銀行貸款或憑借土地、固定資產(chǎn)等作為擔保發(fā)行債券。從2014 年國務院《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（43 號文）頒布和新預算法實施以來，融資平臺為地方政府舉債的職能逐步被剝離，此后幾年間，針對投融資平臺的政策越來越多傾向于支持其市場化轉(zhuǎn)型，消除隱性擔保隱患。政策性因素提高了發(fā)債融資的難度。另外，許多投融資平臺運轉(zhuǎn)多年的土地熟化業(yè)務也受到了房地產(chǎn)市場疲軟的影響，目前開發(fā)商普遍缺乏拿地信心，土地“流拍”現(xiàn)象時有發(fā)生，導致土地出讓金收入下滑。

（二）項目建設技術(shù)要求高，推進難度大

1.項目建設技術(shù)難度高，缺少參考經(jīng)驗。以“萬里黃河第一隧”濟南黃河濟濼路隧道為例，隧道穿越黃河段采用盾構(gòu)法施工，隧道最大埋深43 米，最低點位于河床下53.6 米，二級水源地附近施工，環(huán)境保護要求高，施工難度大。項目是我國目前最大直徑的盾構(gòu)隧道之一，也是世界上超大直徑盾構(gòu)隧道第一次穿越地上懸河，可以說史無前例。

2.拆遷問題較突出，影響施工進度?？琰S河橋隧在黃河南北兩側(cè)需要占用部分村民和工廠的土地，投融資平臺不具備拆遷職能，具體的拆遷安置工作必須由屬地政府進行。由于部分拆遷工作不細致、不到位，政策不一致，補償標準不同，導致部分村民不同意拆遷補償方案，遲遲不搬離征用地域，影響了項目建設的進度。

（三）項目投入運營后收益率較低，成本平衡

困難目前濟南黃河濟濼路隧道對濟南市小客車、公交車及班車免費通行，僅僅針對計重貨車收取通行費用。這一舉措大大降低了黃河兩岸市民通行的交通成本，但也導致投入的巨額建設資金難以通過運營來進行平衡。

四、對濟南市級投融資平臺承

建跨黃河橋隧項目的建議

（一）拓寬融資渠道

1.對于投融資平臺而言，投融資平臺應根據(jù)負債情況建立短期、中期、長期相結(jié)合、債務到期規(guī)模相平衡的貸款體系，避免債務集中到期現(xiàn)象出現(xiàn)，盡可能降低融資利率。部分具有投資和融資擔保子企業(yè)的投融資平臺，要充分發(fā)揮它們的職能優(yōu)勢，在資本市場為平臺多創(chuàng)造收益。在投資和擔保領(lǐng)域，平臺可以考慮將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包上市，通過“資產(chǎn)證券化”的方式在資本市場募集資金，來盤活存量資產(chǎn)，放大增量收益。投融資平臺應更加重視對金融政策和資本市場的分析研判，充分利用金融創(chuàng)新工具，學習和引進其他城市融資平臺在城市開發(fā)建設中的融資方法，因地制宜地應用到自身業(yè)務中，在可控的風險范圍引入更多社會資本。

2.從政府主管部門角度看，應當繼續(xù)強化投融資平臺債務預警和風險監(jiān)測功能，將融資渠道正規(guī)化、顯性化，對于平臺日常的投融資行為和經(jīng)營管理信息應實時納入風險管控系統(tǒng)，進行動態(tài)監(jiān)管。另外，應完善投融資平臺的應急償債資金池制度，面對突然的償債風險做到債務可控、經(jīng)營穩(wěn)定，提升平臺和政府的抗債務風險能力。

（二）多措并舉加快推進橋隧工程建設進度

1.科學合理安排工期，穩(wěn)妥推進工程建設。建設集團投資建設的跨黃河隧道施工難度大、風險高，作為投資建設單位應統(tǒng)籌參建單位，合理制訂施工方案，做好應急處置預案。盡可能按照市委、市政府要求的通車時間節(jié)點來倒排工期，嚴格按照程序科學施工，保質(zhì)保量完成建設任務。

2.各屬地政府要提高政治站位，按時推進拆遷工作?？琰S河橋隧工程能順利推進的前提是黃河南北岸作業(yè)面拆遷工作順利完成。若因為拆遷工作進度緩慢而導致工程停工，將致使工期延后。故屬地政府應提高政治站位，切實落實管理責任，把群眾利益放在心頭，切實將有關(guān)拆遷補償政策宣講到位，按照省市有關(guān)政策對地上物和宅基地進行準確測量。針對各區(qū)存在的補償標準不一致的現(xiàn)象，市政府要召開專題會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。

（三）提升自身造血能力反哺城市建設

1.投融資平臺可以利用自有土地進行項目開發(fā)。土地出讓工作受到市場和政策因素影響較大，在完成每年土地出讓計劃和充分分析研判市場前景的基礎(chǔ)上投融資平臺可以自行拿地，選取在各個片區(qū)中有開發(fā)潛力的商業(yè)地塊進行綜合開發(fā)，與成熟的商業(yè)運營公司合作，打造片區(qū)內(nèi)有代表性和集聚性的商業(yè)綜合體或總部辦公基地。項目運營成熟、條件具備后，可以通過資產(chǎn)證券化的方式在資本市場募集資金，為投融資平臺建設項目輸血。

2.投融資平臺子公司要繼續(xù)深化市場化改革。各子公司要充分結(jié)合自身經(jīng)營和債務情況，“自負盈虧”，集中精力做好主營業(yè)務，嚴格把控運營和債務風險。法務部門和財務部門應對子公司運營和財務情況加強監(jiān)管，嚴格落實子公司對外投資經(jīng)營事項審批制度，減少法律和財務風險。對于“僵尸企業(yè)”要盡快出清，合理安置人員、處置資產(chǎn)；對于缺乏市場競爭力需要投融資平臺長期“輸血”的子公司要轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路，扭轉(zhuǎn)經(jīng)營不利的局面，如限期內(nèi)不能達到預定目標，應考慮對它們進行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，降低運營成本和資金負擔。

（作者單位：濟南工程職業(yè)技術(shù)學院）