李書玉 王海寧

摘 要：2020年新春伊始，新冠疫情的爆發(fā)打破了人類的正常生活，對社會經濟的發(fā)展造成一定沖擊。應急保障物資儲備能力是應急保障體系建設的重要部分，應急物資的合理儲備則是體現一個國家應急能力的重要內容。本文分析了當前我國應急物資儲備的現狀及特點，對近年來重大突發(fā)事件應急物資儲備管理中的法律體系、管理機制、物流及信息共享等方面存在的不足進行探討，并提出了完善應急物資保障法律體系、制定應急物資儲備管理計劃、提高應急物資調用效率、建立應急物資信息平臺等對策，旨在通過完善應急物資管理體系，有效提高我國的應急管理能力。

關鍵詞：應急物資；突發(fā)事件；管理體系；儲備技術；物資調用

本文索引：李書玉，王海寧.<變量 2>[J].中國商論，2023（17）：-016.

中圖分類號：F259.21 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）09（a）--05

1 引言

據2010—2020年《中國民政統(tǒng)計年鑒》數據統(tǒng)計，我國每年因自然災害造成的直接經濟損失巨大，如圖1所示。另外，當其他重點行業(yè)領域發(fā)生重大事故時，也嚴重危害到公眾的生命安全，造成惡劣的社會影響。

突發(fā)事件難以預測，當災害發(fā)生后，為盡可能地挽救生命，需要利用最短的時間籌集物資并送到受災點。我國在應急處置過程中，常見因應急物資儲備不足導致事態(tài)愈加嚴重的現象。2010年，中石油國際儲運公司發(fā)生爆炸事故，由于應急物資不足，周邊海域被污染；2014年海南臺風，民政部為災民發(fā)放了290箱發(fā)霉面包等事件。諸多現象表明，高效的應急處置依賴充足的物資儲備。在2020年2月14日中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記多次強調加強應急物資的儲備保障，健立完備的應急物資儲備體系[1]，可見我國高度重視應急物資的儲備建設。本文認為，做好應急物資的科學儲備工作，對提高我國的應急處置能力起到重要作用。

2 我國應急物資儲備現狀

2.1 儲備模式

目前，我國的應急物資儲備主要有三種形式：政府儲備、市場儲備和社會儲備[2]，如圖2所示。

（1）政府儲備占主導地位。目前，我國已建立了“中央-省-市-縣”一體化的應急物資儲備庫，當發(fā)生突發(fā)事件時，可以迅速作出反應，由政府部統(tǒng)一調用。政府儲備已成為應急物資最可靠的來源，但仍存在一定的弊端，如政府儲備成本較高、調配效率低及手續(xù)繁多等，需要補充市場儲備和社會儲備兩種模式。

（2）市場儲備在應急物資儲備中占據重要位置，有政企聯(lián)合儲備和政府強制征用兩種類型。政企聯(lián)合儲備方式近年來被我國廣泛使用，合同儲備是政企聯(lián)合儲備的一種方式，政府與企業(yè)簽訂合同，將部分專業(yè)應急物資交由企業(yè)代儲，以保證應急物資的供應，這種儲備模式既能節(jié)約成本，又能保質保量；生產能力儲備是政府選擇具有一定生產能力的企業(yè)，可以迅速生產所需物資來確保供應。

（3）社會儲備在應急處置中常作出突出貢獻。中國紅十字會目前已基本建成了完善的備災救災中心或物資庫，眾多慈善組織也能積極籌備救援物資，同時政府要求企業(yè)根據自身的風險情況適當儲備相應的應急物資。由此可見，我國的應急物資儲備模式經過多年的探索正逐漸完善，但由于各種儲備模式或多或少存在一定的不足及弊端，因此政府需要主導并從中引導和挖掘其他主體的優(yōu)勢，從而共同做好應急物資的儲備。

2.2 我國應急物資的儲備種類

中華人民共和國成立初期，中央救災儲備物資僅有單帳篷、棉帳篷兩種，難以應對重大災害。隨著國家應急隊伍的壯大，我國增加了應急物資的儲備種類，并于2015年編制了《應急保障重點物資分類目錄（2015）》，將應急物資進一步細化為現場管理保障類物資、生命救援與生活救助類物資、工程搶險與專業(yè)處置類物資3大類、16個小類[3]。2021年5月7日，國務院新聞辦公廳新聞發(fā)布會中，應急管理部負責人介紹，中央應急物資儲備品種新增家庭應急包、沖鋒舟、隔離帶挖掘機、偵察無人機等物資，已增設至165種物資，品種更加多樣化，基本能滿足我國應急救援物資需求。

2.3 我國應急物資的儲備制度

我國于1953年成立國家物資儲備局，在此時期對物資的儲備重視程度不高，物資的儲備較為單一。直到1998年張北地震的發(fā)生，造成了巨大損失，我國意識到應急物資儲備的重要性，發(fā)布了《關于建立中央級救災物資儲備制度的通知》[4]，自此正式進入了應急物資儲備制度化軌道。為強化管理中央級物資，我國于2002年制定了儲備物資的規(guī)章制度，對應急物資儲備的各環(huán)節(jié)都做出了詳細的規(guī)定。在2008年的汶川地震中，中央級救災物資儲備庫的物資在48小時內就被調空，物資短缺造成的嚴重損失為我國帶來慘痛的經驗和教訓，進一步推動了我國應急物資儲備體系的建設，增加中央級應急物資儲備庫的數量，覆蓋率更為廣泛。2012年民政部制定了儲備庫的管理制度，規(guī)范我國應急物資管理工作；2015年已在全國設立了19個中央級應急物資儲備庫；2018年我國成立應急管理部，組建了國家糧食和物資儲備局，國家糧食和物資儲備局按照應急管理部的籌劃和指示對物資進行管理[5]，我國的物資儲備管理歷程如圖3所示。通過多年來不斷的改革，我國應急物資儲備制度逐步發(fā)展，體現了我國對應急管理工作的高度重視。

3 我國應急物資管理存在的問題

3.1 應急產品標準不夠統(tǒng)一

首先，在應急物資儲備制度建設的道路上，我國尚未出臺一部完整的應急物資相關法律，目前對于應急物資的管理依據仍是規(guī)范性文件及應急預案，現行規(guī)范難以為應急物資儲備管理工作提供法律保障，還影響了儲備效率。其次，企業(yè)在生產時可執(zhí)行的質量標準眾多[6]，缺乏統(tǒng)一的應急產品質量安全標準體系和相關檢測標準，亦無權威的應急產品性能檢測監(jiān)督機構，缺乏技術標準的約束和規(guī)范。若無統(tǒng)一的生產執(zhí)行標準，易發(fā)生應急產品質量不佳的情況，從而阻礙應急救援進程。

3.2 物資儲備保障不充分

應急物資保障是防范化解重大風險的重要基礎性工作，目前我國應急物資的儲備保障仍舊不夠充分。

（1）目前，我國應急物資保障實行“多頭管理”的組織結構，不同類型的應急物資分別由不同部門負責，因此存在信息溝通不暢、協(xié)同合作能力差等不足。雖然我國于2018年組建了應急管理部，但是部門處于起步階段，很多方面還不夠完善，仍需要繼續(xù)探索。

（2）我國的應急物資儲備模式與儲備主體較為單一，社會化儲備不足。目前我國以政府實物儲備為主，政府的儲備始終有限，而我國人口密集，一旦某地發(fā)生大型突發(fā)事件，過度的依賴政府儲備就極易出現供不應求的現象。

（3）應急物資儲備種類及數量不足。某些特定救災物資的儲備量較少甚至空白，不足以應對物資的多樣化需求，且救災設備迭代較慢。例如，福建省級儲備物資的檢查中發(fā)現，儲備的20臺應急發(fā)電機組，有75%的設備老化嚴重，技術較為落后[7]。

3.3 應急物流體系不完善

為了第一時間把應急物資送到災區(qū)，需要依靠道路運輸，而我國的應急物流存在運輸效率不高、基礎設施相對薄弱的問題，儲備倉庫的設置過于集中或數量不足不僅會增加運輸成本，還很可能耽誤第一時間的救援[8]。在我國現有的社會條件和經濟狀況下，地方救災儲備庫直接對災區(qū)輸送物資是主要的救援方式，這種方式的優(yōu)點是高效。但在面對重大災難時，對物資的需求量劇增，主要物流都集中在災區(qū)物資的運送中，在達到一定量時會陷入無組織的狀態(tài)，反而降低了物資的運輸效率。我國雖然就應急物流方面出臺了相應的法律法規(guī)，但就應對自然災害和處置突發(fā)公共事件等特殊方面的立法與國際水平仍顯滯后[9]。應急物流系統(tǒng)的運行依靠多個環(huán)節(jié)的聯(lián)系與溝通，但這些環(huán)節(jié)仍存在很多不足，導致社會各界在參與應急救援物流工作時，由于缺少相應的法律標準和統(tǒng)一的標準規(guī)范，造成秩序紊亂和資源浪費的現象。

3.4 信息化程度不高

目前，我國對于應急物資管理的信息化水平有待提升，缺少統(tǒng)一的應急物資綜合管控體系及與之相對應的物資信息發(fā)布平臺，缺少對各類應急物資綜合信息的動態(tài)追蹤，在信息獲取上存在滯后。由于管理體制的條塊分割，各級單位采用的技術和體制存在差異，互通互聯(lián)較為困難[10]，無法對物資進行有效共享，應急物資得不到充分協(xié)調與利用，影響救援效率。

4 完善應急物資儲備體系建設對策

緊急救助的實現依賴應急物資的儲備，同時是災民衣食住行和治療的必要保障條件。當前，針對應急物資保障體系的建設主要的關注點和出發(fā)點是如何確保物資儲備的多樣化和便捷性。應急物資的管理是一個涉及多方主體的過程，為提高應急物資的利用率，對應急物資進行統(tǒng)一化、科學化的管理尤為重要。日本應急物資管理體系較為成熟，對我國應急物資管理體系的建立具有一定的參考價值[11]，因此本文基于日本防災應急物資管理體系和日本救援裝備的標準[12]，對我國應急物資保障體系提出以下幾個建議。

4.1 完善應急物資保障法律體系

當前，我國的法律體系中缺少針對物資保障的具體法律，在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中僅有一小部分的相關規(guī)定。因此，我國需建立應急物資專門的法律法規(guī)，應按照應急物資儲備法律、應急物資儲備法規(guī)、應急物資儲備規(guī)章、應急物資儲備有關標準四個層級來研究和制定應急物資儲備保障法律及標準[13]，充分保證應急物資的高效調用。

（1）應急物資儲備保障法律建設。對于應急物資保障相關標準的制定，主要涉及兩點：一是應急物資的生產質量標準；二是不同情形時應急物資管理的轉化。應急物資的質量對應急處置的成敗至關重要，應制定嚴格的應急物資生產質量標準，做好品控。在日常的管理中，應嚴格按照民政部的標準進行物資的生產，確保物資儲備的質量。當發(fā)生突發(fā)事件時，可能出現生產要素不足，儲備短缺、生產供給能力無法滿足實物物資的保障等現象，應以法律形式規(guī)定好備用標準及在應急狀態(tài)下多種標準的相互轉化。

（2）應急物資全過程管理的標準體系建設。應急物資的管理涉及經費、物資的購置、儲備、調撥、分配、捐贈等內容，應對各環(huán)節(jié)制定詳細的標準化體系，做到事事有人管、人人有專責、辦事有標準，通過對管理過程的標準化提高物資管理效率。我國的應急儲備物資管理體系已朝多元化的方向發(fā)展，標準化是應急管理體系持續(xù)高質量發(fā)展的重要依據。

4.2 制定應急物資儲備管理計劃

應急物資的儲備工作內容復雜，其中包括應急物資的需求分析、采購管理、儲備模式的選擇、倉儲管理、調配管理等環(huán)節(jié)[14]。我國傳統(tǒng)應對突發(fā)事件的方法大多依靠經驗，但由于突發(fā)事件具有極大的不確定性，該方法充滿局限性。自然災害的發(fā)生種類、地域、時間都很難精準預測，不同種類、級別的災害就需要不同數量和等級的應急物資。因此，需對應急物資進行有計劃、有組織的管理，強化應急管理流程。

（1）應急物資的需求分析與分類管理。對風險進行科學的評估是首要任務，可以結合情景構建方法，例如“情景-應對”模式[15]，結合某地區(qū)已有的歷史數據和災情演變的方向，歸納各類突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律，對應急物資的需求進行科學預測。針對性地確定該地區(qū)應急物資的需求種類及數量，按照物資的特性對其進行編碼與分類，合理地安排儲備主體。

（2）制定應急物資的采購制度。由于電子商務比傳統(tǒng)的采購方式優(yōu)勢更加突出，其應急物資供商信息更充足[16]，因此可基于電子商務環(huán)境制度進行物資采購。應急物資采購人員可結合當地的實際需求量，對各供應廠商的生產水平、管理服務水準、信用資質進行系統(tǒng)性歸納，篩選出合適的供應商。一方面，節(jié)省了尋找供應商、比對價格等環(huán)節(jié)的時間；另一方面，通過對供應商的資格管理和信用考評，最大程度地確保高質量應急物資的供應。

（3）倉儲管理。對于應急物資，要制定嚴格的出入庫標準，使用現代化的管理手段，做好物資入庫、出庫、保管、維護與定期輪換等方面的管理工作，以及對儲備庫的環(huán)境監(jiān)測，包括庫房的溫濕度、電氣安全、安保措施等，確保各類應急物資安全存儲。

（4）資金保障。做好應急物資的經費預算工作，設置應急物資專項資金，并制定緊急狀態(tài)下應急物資經費保障預案，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就迅速啟動預案，協(xié)調資金的使用，確保充足的經費，以便應急處置工作得以正常運轉。

（5）加強監(jiān)督。定期對應急物資的儲備情況進行檢查，包括過期物資的清理和在保物資的維護，確保各部門應急物資種類基本齊全，可以做到隨時可用，并設計監(jiān)督舉報平臺，市民可對隨意使用應急物資、不按規(guī)定發(fā)放物資、市場隨意漲價等行為進行舉報，打造全民齊監(jiān)督模式。

4.3 提高應急物資調用效率

第一，優(yōu)化應急物資的包裝。采用防腐包裝和緩沖包裝，不僅避免了物資在運輸過程中的損壞，應急物資的使用需求量大，適合的包裝還可以有效縮小體積，減少運送時間。第二，采用信息化的物流方式。充分利用現代自動識別技能、搬運技能、分揀技能和條碼技能等，節(jié)省人力成本的同時，也提高了運送效率。第三，優(yōu)化物品儲存的空間布置格局。救急物品的擺放要合規(guī)合理，將使用頻率高、消耗量大的物品放置在易于找到、方便拿取的地方，不僅有利于其他物品的分類管理，還可以更好地利用空間布局對物資品質、有效期進行檢查。

為了更好地發(fā)揮物流的作用，構建應急物資調度系統(tǒng)。采集信息是開展調度工作的前提，信息化技術的發(fā)展可以打破傳統(tǒng)的老舊模式，節(jié)省人力和物力，提高工作效率。通過大數據技術、GPS定位技術將受災點情況、物資需求信息上傳至調度中心，調度中心根據收到的信息設置物資集散點，進行車輛調度和配送路線規(guī)劃?？刹捎幂S輻式網絡調度系統(tǒng)[17]，該系統(tǒng)的“軸輻”結構可以對一定區(qū)域內所有儲備庫的資源進行整合，按照災害區(qū)域的緊迫程度進行物資的調用和公平分配，并選擇更快捷且經濟的配送方式。

利用云端技術將信息同步至微信公眾號和微信小程序，微信公眾號可以按時推送物資運輸車輛的實時動態(tài)及物資去向動態(tài)，公眾可以從微信小程序查看物資集散點的實時信息，以便社會團體或個人了解信息積極參與其中，使救災活動有序進行。

4.4 建立應急物資信息平臺

應急物資體系建設的發(fā)展離不開信息化的管理。應急物資日常使用率較低，因此要加強對現存應急物資的監(jiān)管力度，建立應急物資信息化管理系統(tǒng)，可采用現代化技術RFID （Radio Frequency Identification，RFID）、射頻識別技術及條碼技術完成貨物入庫、在庫、出庫、分發(fā)、回收等管理的各個流程[18]，系統(tǒng)應包含以下幾個功能：

（1）實時查詢?？蓪崿F應急物資名稱、數量、功能、生產日期、報廢日期、維護周期、保養(yǎng)日期、供應商等信息的查詢，并能實現應急物資使用全周期的跟蹤，全程記錄物資從驗收入庫到報廢的過程，避免資源浪費。

（2）信息公開。將物資的必要信息及時更新并準確向社會公開，包括物資的生產、來源、種類、數量、存放和去向，公開透明化，以便社會公眾對其進行監(jiān)督。

（3）融入應急決策指揮平臺。應急指揮平臺用于第一時間掌握災情，并迅速進行應急處置工作，是應急系統(tǒng)的“中樞大腦”。將應急物資信息平臺接入指揮平臺，匯總數據，以便指揮人員更快地調配物資，確保物資的及時送達。

5 結語

（1）本文分析了我國在應急物資管理方面存在應急產品標準不夠統(tǒng)一、物資儲備保障不夠充分、應急物流體系不夠完善、信息化程度不夠高等方面的不足。

（2）本文提出了完善我國應急物資管理的對策建議，包括完善應急物資保障法律體系；制定應急物資儲備管理計劃；提高應急物資調用效率；建立應急物資信息平臺。

（3）如何有效處理突發(fā)事件是我國目前必須應對的問題和挑戰(zhàn)，應急物資的儲備管理是其中的基礎性環(huán)節(jié)，引起了社會公眾的廣泛關注。政府部門應繼續(xù)探索新的方法和模式，促進應急物資儲備管理體系的高質量建設與發(fā)展。

參考文獻

牛書花.新時代背景下我國應急物資儲備體系完善研究[J].科教導刊（中旬刊），2020（6）：148-149.

高剛.鄂爾多斯市應急物資分級及儲備方式整合研究[D].北京：中國科學院大學（工程管理與信息技術學院），2015.

李鵬，李莉，馬龍騰，等.國內外災難物資儲備種類和布局[J].上海預防醫(yī)學，2019，31（1）：53-59.

王勤瑤.改革與鄉(xiāng)村： 中國共產黨救災政策研究（1978—2012）[D].福州： 福建師范大學，2014.

陳婕，董皞.我國應急物資儲備管理體制改革與法律保障問題研究：以總體國家安全觀為指引[J].行政管理改革，2021（6）：68-74.

葛雁，蔣建平，劉曉明，等.應急物資保障體系的標準化建設[J].中國標準化，2020（10）：82-85.

福建省財政科學研究所課題組.福建省應急儲備物資管理研究：中國財政學會2019年年會暨第22次全國財政理論研討會[C].中國北京，2019.

戢曉峰，楊春麗，郝京京，等.國內外應急物流研究熱點對比與展望[J].中國安全科學學報，2021，31（12）：144-152.

梁佳琪.突發(fā)事件對改進應急物流體系的啟示[J].物流工程與管理，2020，42（5）：100-101..

邱宗森.福建省救災物資儲備庫的信息化管理研究[D].福州：福建農林大學，2019.

萬鵬飛，劉雪萌.東京都防災應急物資管理體系研究[J].行政管理改革，2021（1）：70-78.

宋天佳，管恩祿，薛艷杰，等.日本應急救援裝備及標準體系解析[J].中國標準化，2020（11）：279-284.

熊振偉，王豐.戰(zhàn)備物資儲備法規(guī)標準體系構建思考[J].物流科技，2017，40（8）：125-127.

宋雅寧.應急物資儲備管理的流程再造研究[D].成都：電子科技大學，2015.

李維，寇綱，爾古打機.基于需求的“情景-應對”型應急物資儲備水平分析[J].中國管理科學，2012，20（S1）：279-283.

中國物流與采購聯(lián)合會公共采購分會.專家呼吁亟需建立國家應急物資采購管理體系和配套制度：“應急物資采購專家研討會”網絡會議召開[J].中國政府采購，2020（2）：73-80.

葛春景，王霞，關賢軍.應對重大災害的軸輻式應急物資儲備網絡體系[J].自然災害學報，2011，20（2）：153-159.

許青，楊自勤，周亞偉，等.物聯(lián)網技術在糧食及物資儲備應急管理中的應用[J].糧食與食品工業(yè)，2021，28（2）：61-62.