龔宏齡，代滿玉

（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400000）

一、引 言

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》關(guān)于“中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量”的論述，既是對(duì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中中國經(jīng)驗(yàn)的高度凝練，也是未來中國之治繼續(xù)有效推進(jìn)的指南（人民日?qǐng)?bào)出版社，2021）。在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一戰(zhàn)略進(jìn)程中，基層是聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的“最后一公里”，而農(nóng)村又是當(dāng)前基層治理的重中之重（中共中央，2019）?；赝倌臧l(fā)展歷程，為做好農(nóng)村工作，鞏固好“農(nóng)民”這一重要主體，我們黨進(jìn)行了一系列探索。其中，農(nóng)村“一肩挑”是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作實(shí)踐的獨(dú)特創(chuàng)造，蘊(yùn)含了黨建與鄉(xiāng)村治理融合互嵌的結(jié)構(gòu)及其演進(jìn)，其實(shí)踐應(yīng)用具有多重現(xiàn)實(shí)價(jià)值?；厮蔹h領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展和演變軌跡，總結(jié)其歷史經(jīng)驗(yàn)和基本邏輯，能夠?yàn)樾聲r(shí)期鄉(xiāng)村治理提供重要參考和借鑒?；诖?，本研究從黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的視角出發(fā)，圍繞農(nóng)村“一肩挑”這一獨(dú)特舉措，分析黨建元素如何通過“一肩挑”嵌入鄉(xiāng)村建設(shè)，塑造鄉(xiāng)村治理格局進(jìn)而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理效能。

“一肩挑”的產(chǎn)生有著復(fù)雜的時(shí)代背景和社會(huì)形勢(shì)，但在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，“一肩挑”始終圍繞治理主題，是基層治理中對(duì)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的創(chuàng)新探索。本文聚焦農(nóng)村基層治理，對(duì)“一肩挑”在不同歷史情境下的流變進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上考察當(dāng)下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的方式方法及其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。具體而言，首先從“一肩挑”的生成邏輯出發(fā)，通過對(duì)新中國成立后和改革開放以來兩個(gè)歷史階段的梳理，探討黨建元素對(duì)基層治理工作的嵌入；其次，以“一肩挑”的結(jié)構(gòu)邏輯為切入點(diǎn)，從“挑”的主體、“挑”的方式和“挑”的內(nèi)容三個(gè)角度梳理新世紀(jì)以來“一肩挑”的主體內(nèi)容，分析“一肩挑”所蘊(yùn)含的黨建元素及其對(duì)基層尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的引領(lǐng)作用；在此基礎(chǔ)上，從實(shí)踐邏輯角度，進(jìn)一步探究在農(nóng)村“一肩挑”的實(shí)踐應(yīng)用中，基層黨建對(duì)治理民主和社會(huì)民生以及黨的基層領(lǐng)導(dǎo)力提升的作用機(jī)理。

二、“一肩挑”的歷史回溯：黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的生成邏輯

“一肩挑”發(fā)軔于中國，傳統(tǒng)意義上指用肩膀挑起東西，引申為一個(gè)人承擔(dān)起兩項(xiàng)責(zé)任或多項(xiàng)責(zé)任，喻指責(zé)任重大。現(xiàn)代意義上的“一肩挑”則是企業(yè)改革和村民自治實(shí)踐中的深刻總結(jié)和理論創(chuàng)造，其發(fā)展呈現(xiàn)出繼承性與發(fā)展性、歷史性與創(chuàng)造性的統(tǒng)一，蘊(yùn)含著黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的生成邏輯。

（一）新中國成立后對(duì)“一肩挑”的引申沿用

中國共產(chǎn)黨自成立以來一直高度重視發(fā)揮黨在各個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，重視將黨的組織嵌入到基層組織當(dāng)中。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，面臨著鞏固新生政權(quán)和提高黨在群眾中的影響力的雙重任務(wù)?；謴?fù)和重建基層黨支部，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)成為黨在這一時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。

此后，黨的第一次全國組織工作會(huì)議（1951）提出用三年時(shí)間對(duì)黨的基層組織進(jìn)行大規(guī)模整頓，黨的第一次全國農(nóng)村基層組織工作會(huì)議（1954）總體安排和部署了農(nóng)村基層組織建設(shè)。1956年，社會(huì)主義改造勝利完成，毛澤東在《論十大關(guān)系》報(bào)告中提出以蘇為鑒，探索一條建設(shè)社會(huì)主義的中國道路。同年9月，中共八大召開，明確了中國社會(huì)的基本矛盾，自此，黨和國家的主要任務(wù)從解放生產(chǎn)力變?yōu)楸Ｗo(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力。在此背景下，逐漸出現(xiàn)增產(chǎn)改造“一肩挑”、新聞評(píng)論“一肩挑”、工作學(xué)習(xí)生活“一肩挑”等用法，甚至在更高層面也開始使用這一概念，如鄧中夏（1983）在對(duì)工人運(yùn)動(dòng)的論述中提出：“我可敬畏的青年啊！中國革命的重?fù)?dān)，只有由我們一肩挑著”；朱德在論述國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系時(shí)，也使用了“一肩挑”這一說法，“全軍堅(jiān)持保衛(wèi)祖國，建設(shè)祖國雙重任務(wù)一肩挑。（中共中央文獻(xiàn)研究室，1986）”這些說法和應(yīng)用主要沿用了傳統(tǒng)意義上關(guān)于“一肩挑”的第二種用法，即承擔(dān)起兩項(xiàng)責(zé)任或多項(xiàng)責(zé)任，而承擔(dān)責(zé)任的主體不固定，可以是單個(gè)的個(gè)體，也可以是某一群體或組織。

（二）改革開放以來“一肩挑”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換

改革開放后，社會(huì)形勢(shì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷使得人口流動(dòng)加快，就業(yè)形式不斷豐富，在基層社會(huì)出現(xiàn)了“黨建空白點(diǎn)”（楊新紅等，2021），黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)，對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)能力式微。對(duì)此，鄧小平提出“我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能放棄這一條，但是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)。（中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)，1993）”為加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過多次醞釀，黨中央對(duì)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革做出了一系列重要部署，“有準(zhǔn)備有步驟地改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制”成為其中的重要內(nèi)容（中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)，1994）。

伴隨著改革開放的推進(jìn)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的向前發(fā)展，“一肩挑”的意涵出現(xiàn)了新舊混雜的現(xiàn)象，發(fā)展出基層實(shí)踐當(dāng)中的“一肩挑”做法。構(gòu)成“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一原則在企業(yè)、基層政府和農(nóng)村等層面的具體體現(xiàn)。

較早出現(xiàn)的是企業(yè)當(dāng)中的“黨政一肩挑”。這一做法源于20世紀(jì)末企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，目的是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)盤活企業(yè)經(jīng)營。80年代中期，各地逐步推行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，由廠長(zhǎng)（經(jīng)理）統(tǒng)一指揮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，黨組織負(fù)責(zé)支持和監(jiān)督，但在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了黨組織權(quán)威下降、廠長(zhǎng)書記互相推諉、廠長(zhǎng)書記矛盾不斷等問題，亟需對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革。為正確處理好“黨、政、工”三者之間關(guān)系，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，各企業(yè)在實(shí)踐中積極探索，尋求突破。在此背景下，國有企業(yè)率先在加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新，如在深圳、上海、遼寧等地國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革中，出現(xiàn)企業(yè)黨政一把手兼職化，“一肩挑”是其中一種具體形式，“即由企業(yè)法人代表一身兼任廠長(zhǎng)（經(jīng)理）、書記兩職，或董事長(zhǎng)兼書記，或書記兼廠長(zhǎng)（經(jīng)理）兩職。（林漢川，1993）”根據(jù)當(dāng)時(shí)的調(diào)查，“就總體情況看，大多數(shù)企業(yè)家主張?jiān)谄髽I(yè)實(shí)行黨政合一，廠長(zhǎng)書記一肩挑，比例高達(dá)70.2%。（張玉川等，1993）”除國有企業(yè)以外，非公有制企業(yè)也在黨組織班子建設(shè)方面進(jìn)行新的嘗試，出現(xiàn)黨員企業(yè)主兼任本企業(yè)或本村黨組織負(fù)責(zé)人的“黨政一肩挑”模式，這種模式主要包括三種具體情況：一是因企業(yè)整體改制，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為非公有制企業(yè)，原黨支部書記則相應(yīng)地成為企業(yè)主；二是部分村黨支部書記創(chuàng)辦非公有制企業(yè)并繼續(xù)擔(dān)任黨支部書記；三是部分黨員企業(yè)主在企業(yè)黨支部選舉或村黨支部選舉中當(dāng)選黨支部書記（傅桃生，2003）。

在企業(yè)之外，基層黨政機(jī)構(gòu)的“一肩挑”模式也逐漸發(fā)展起來。如80年代中后期，以吉林省白城市大安市舍利鎮(zhèn)為代表的一些地方探索出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)由一人擔(dān)任的模式（逯獻(xiàn)青，1991）。廣東省在2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的“一肩挑”模式①廣東省人大常委會(huì)主任張幗英在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大換屆選舉工作會(huì)議上發(fā)表講話，要求按照精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的原則實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，廣東省編制委員會(huì)2001 年35 號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職數(shù)作出“剛性”規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和黨委書記“一肩挑”在全省范圍內(nèi)得到普遍實(shí)現(xiàn)。。根據(jù)各地特征發(fā)現(xiàn)，基層實(shí)踐中的“一肩挑”主要指的是書記和行政長(zhǎng)官由一人擔(dān)任，班子內(nèi)只有一個(gè)主心骨。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)情境下，這些創(chuàng)新探索主要是由于縣鎮(zhèn)黨政正職分設(shè)導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清、內(nèi)耗嚴(yán)重、決策低效等問題凸顯，實(shí)行“一肩挑”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和作為行政一把手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由一人擔(dān)任則一定程度上能較好地緩解這些問題。

在企業(yè)“廠長(zhǎng)書記一肩挑”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職“一肩挑”的影響下，80年代末，村級(jí)層面也萌生了“一肩挑”模式。根據(jù)《憲法》規(guī)定（1982年修訂，第111條第1款），“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，再加上《村民委員會(huì)組織法（試行）》（1988）在全國試行，村民自治作為一種新型群眾自治制度被確立。但由于缺乏統(tǒng)一管理和規(guī)范統(tǒng)籌，村民自治在實(shí)踐中出現(xiàn)一系列問題，其中，“兩委”矛盾成為村民自治推行的一大障礙②民政部信訪辦公室1999年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民政部當(dāng)年受理的村民自治問題來信來訪中，超過三分之一反映的是村黨支部和村委會(huì)關(guān)系緊張的問題。，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位也遭受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。為緩解“兩委”沖突，各地在實(shí)踐中探索了包括“兩票制”“兩推一選”“公推直選”“一肩挑”等在內(nèi)的一系列創(chuàng)新機(jī)制，其中，“一肩挑”從變革領(lǐng)導(dǎo)體制的角度出發(fā)，采用村支書和村主任集于一人的形式，從結(jié)構(gòu)上化解“兩委”矛盾，鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

三、“一肩挑”的內(nèi)容重構(gòu)：黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)邏輯

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。（習(xí)近平，2022）”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，塑造鄉(xiāng)村治理的有力結(jié)構(gòu)是前提要義。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，以“一肩挑”為鏈接，遵循“黨建引領(lǐng)，多元共治”的結(jié)構(gòu)邏輯，能夠破解鄉(xiāng)村治理中的主體分歧、促進(jìn)資源整合、優(yōu)化治理方式，激活鄉(xiāng)村治理的多元?jiǎng)恿Α?/p>

（一）“一肩挑”主體的分歧：誰來挑？

進(jìn)入21世紀(jì)以來，優(yōu)化基層組織建設(shè)成為提升黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。黨的十四屆四中全會(huì)明確提出:“黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)……必須適應(yīng)新的形式和任務(wù)，下大功夫把黨的基層組織建設(shè)好。（中共中央文獻(xiàn)研究室，2008）”在此背景下，“一肩挑”的做法得到大力“提倡”和“支持”。伴隨著《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（1998）的正式施行，村民自治在全國范圍內(nèi)推開。作為加強(qiáng)和改善黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，提升基層社會(huì)治理效能的重要舉措，“一肩挑”在村級(jí)層面得到廣泛應(yīng)用。在山東、廣東、海南等地，村黨組織書記和村委會(huì)主任由一人兼任的做法得到推廣，形成“從村支書到村主任”的山東威海模式和“從村主任到村支書”的廣東順德模式。

人民公社時(shí)期，黨是農(nóng)村治理的一元主體，隨著農(nóng)村改革向縱深推進(jìn)，資金、人員大量流動(dòng)，農(nóng)村發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性增加，農(nóng)村治理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變。除村民個(gè)體、農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)以外，還涌現(xiàn)大量現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，包括農(nóng)民合作社經(jīng)濟(jì)組織，社會(huì)服務(wù)組織。不同治理主體有其自身的利益訴求，異質(zhì)性大，組織化程度低，各類矛盾與沖突不斷。在缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的情況下，各主體之間各行其是，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，出現(xiàn)基層治理的“碎片化”問題。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展而言，尤其是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)下，農(nóng)村發(fā)展需要一個(gè)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織者帶領(lǐng)村民發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是破解多主體矛盾的重要手段。2019年6月，中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確表明在鄉(xiāng)村治理中健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理機(jī)制（中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，2019）?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制具有兩方面的天然優(yōu)勢(shì)，一方面，相較于其他組織，基層黨組織更具公信力。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)而言，歷史的積淀決定了黨與鄉(xiāng)村有著更為深厚的聯(lián)系，多主體對(duì)政黨有著更深的信任。另一方面，基層黨組織覆蓋面廣，具備統(tǒng)合各主體的組織優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年12 月31 日，中國共產(chǎn)黨有基層組織493.6 萬個(gè)，全國行政村黨組織覆蓋率超過99.9%（中共中央組織部，2022）。以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”破解多元主體桎梏，引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)建立和諧有序的發(fā)展機(jī)制，是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理新情境的現(xiàn)實(shí)抉擇。村黨組織書記“一肩挑”是推進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”下的多元主體共治機(jī)制的具象化的實(shí)用模式。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，在全國范圍，村黨組織書記和村委會(huì)主任由一人擔(dān)任的約占村委會(huì)主任人數(shù)的34.23%，社區(qū)黨組織書記和民委會(huì)主任由一人擔(dān)任的約占到居委會(huì)主任人數(shù)的41.05%（馬麗，2020）。在有的地區(qū)，村、社區(qū)“兩委”換屆選舉中“一肩挑”率甚至實(shí)現(xiàn)了100%（喻云林，2022）。

研究顯示，“一肩挑”能夠通過集體行動(dòng)機(jī)制、組織動(dòng)員機(jī)制和政治關(guān)聯(lián)機(jī)制影響鄉(xiāng)村治理效能（崔寶玉等，2022）。依托于村黨組織書記“一肩挑”“賦予村黨組織對(duì)村莊內(nèi)部的集體經(jīng)濟(jì)資源統(tǒng)籌和調(diào)度的能力”，能夠發(fā)揮基層黨組織的統(tǒng)籌和組織作用，協(xié)調(diào)基層黨組織和各類村級(jí)組織的資源配置，將包括村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等各類村級(jí)組織聯(lián)結(jié)為一整體，構(gòu)建黨組織為核心，多元主體共同參與的“一核多元”基層治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理由“單打獨(dú)斗”向“整體推進(jìn)”的轉(zhuǎn)變（曹海軍等，2020）。

（二）“一肩挑”內(nèi)容的整合：挑什么？

以黨建引領(lǐng)基層治理，旨在通過發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用促進(jìn)基層治理體系完善和基層治理質(zhì)量水平的提升。在實(shí)踐中，這種功能目標(biāo)分解為多個(gè)維度，并通過“一肩挑”的方式整合。

政治引領(lǐng)與聯(lián)系群眾的整合?；鶎邮侵卫眢w系的最末梢，基層治理中的問題復(fù)雜且具體。群眾路線是黨的生命線，核心是保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。但在實(shí)際工作中，一些村干部存在“脫離群眾”的傾向，如不愿接觸群眾、漠視群眾需求、無視群眾意見等，這些問題嚴(yán)重影響了基層黨組織在群眾中的威信?！耙患缣簟钡膶?shí)踐有利于強(qiáng)化基層黨組織與群眾的聯(lián)系，夯實(shí)黨在基層領(lǐng)導(dǎo)的民意基礎(chǔ)。無論是采用“從村支書到村主任”還是“從村主任到村支書”的路徑，最終要承擔(dān)村級(jí)組織“一肩挑”負(fù)責(zé)人這一職位都要經(jīng)過村民“民主投票”的環(huán)節(jié)，這就要求讓村干部真正“下沉”到群眾中，聽群眾之聲、思群眾之需、解群眾之憂，做好聯(lián)系群眾的“最后一公里”工作，形成“組織聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，通過機(jī)制完善和凝聚力、向心力的提升培養(yǎng)群眾的主體意識(shí)和參與熱情。

組織引領(lǐng)與權(quán)責(zé)關(guān)系的整合。在農(nóng)村，黨的基層組織與村民自治組織并存，二者的權(quán)責(zé)劃定是關(guān)系鄉(xiāng)村治理的要害?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018修訂）規(guī)定，村黨組織的主要職責(zé)包括“討論和決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興中的重要問題”（第十條），而《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（2018）規(guī)定村民委員會(huì)在促進(jìn)建設(shè)和發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、開展社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)、推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等多方面的職責(zé)（第八條、第九條、第十條）。雖然對(duì)各自職責(zé)作了大致規(guī)定，但并未對(duì)二者的權(quán)責(zé)作出明確劃分，在實(shí)際操作過程中容易出現(xiàn)“兩委”爭(zhēng)權(quán)奪利、相互推諉的問題?；鶎又卫硎且粋€(gè)系統(tǒng)工程，“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)將村級(jí)事務(wù)的責(zé)任“合二為一”，通過強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任意識(shí)，破解“兩委”之間權(quán)責(zé)歸屬不明的難題。真正發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，推進(jìn)基層治理提質(zhì)增效。

示范作用與人員隊(duì)伍的整合。基層黨組織中存在黨員人數(shù)不足、文化水平不高及年齡結(jié)構(gòu)老化等問題，嚴(yán)重影響其隊(duì)伍建設(shè)。擔(dān)當(dāng)村級(jí)組織的“一肩挑”負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)是黨員，進(jìn)而有利于吸引各類村級(jí)組織中的先進(jìn)分子和優(yōu)秀分子加入黨組織，充實(shí)黨員隊(duì)伍、提高黨員發(fā)展的質(zhì)量。在村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等各類村級(jí)組織中發(fā)展黨員，能夠推動(dòng)黨組織有效嵌入各類村級(jí)組織，實(shí)現(xiàn)基層黨組織全覆蓋。同時(shí)，發(fā)揮黨員干部帶頭參與村民自治、帶頭維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、帶頭遵守村莊規(guī)范的模范引領(lǐng)作用，有助于促進(jìn)健全黨組織引領(lǐng)的“三治”結(jié)合的基層治理體系。

（三）“一肩挑”方式的更新：怎么挑？

新時(shí)代以來，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”這一方略被反復(fù)強(qiáng)調(diào)（中共中央，2019）。黨的十九大報(bào)告就明確提出“完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，……確保黨始終總覽全局、協(xié)調(diào)各方”（人民出版社，2017）。

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的完善在治理實(shí)踐中常常通過一系列具體方式方法的更新來實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理中各種現(xiàn)實(shí)問題的凸顯急切需要充分發(fā)揮黨的核心引領(lǐng)作用。這兩者合力作用進(jìn)一步推動(dòng)各地對(duì)“一肩挑”的創(chuàng)新性應(yīng)用，使其在方式方法上不斷更新，并在實(shí)踐層面和政策層面獲得雙重合法性。

在實(shí)踐層面，各地在動(dòng)員村黨組織書記競(jìng)選兼任村主任的基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)將村“兩委”負(fù)責(zé)人推選為村經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，由“黨政一肩挑”發(fā)展為“黨政經(jīng)一肩挑”，由“一肩挑兩擔(dān)”發(fā)展為“一肩挑多擔(dān)”。如襄陽等地探索出組織架構(gòu)上的“三位一體”制，即在組織架構(gòu)上黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織融為一體（張愛民，2016）。在實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)村振興背景下的“一肩挑”已超出傳統(tǒng)“一肩雙挑”的范圍，進(jìn)入到“一肩三挑”“一肩多挑”的場(chǎng)景，即村黨組織書記兼任村委會(huì)主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織等村級(jí)組織的負(fù)責(zé)人（董江愛等，2021）。在這一發(fā)展應(yīng)用過程中，“一肩挑”機(jī)制與黨建的引領(lǐng)作用耦合的更加緊密，實(shí)踐表明，村黨組織書記在所“兼任”的職務(wù)和“肩挑”的責(zé)任當(dāng)中往往處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

在政策層面，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)[2002]14號(hào)）明確“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選”，以正式文件形式肯定了農(nóng)村治理實(shí)踐中“一肩挑”模式的運(yùn)行路徑，明晰了該怎么挑的問題（按照“選舉”，或“推選”→“選舉”，或“推薦”→“選舉”的方式）（程同順等，2019）。隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，“大力推進(jìn)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人”被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，且村黨組織書記兼村委會(huì)主任的占比被納入治理有效性的主要指標(biāo)當(dāng)中予以評(píng)價(jià)（中共中央，2018）。

從政策文件的內(nèi)容來看，“一肩挑”主要有“從村主任到村書記”（或村委成員到支部成員）和“從村書記到村主任”（或支部成員到村委成員）兩種路徑形式，而由“村黨支部書記”兼任“村民委員會(huì)主任”是主要的路徑傾向，在“一肩挑”的主體角色當(dāng)中“村黨支部書記”“黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員”“黨支部委員成員”等是最為突出的主體角色。而且，對(duì)“挑”的程序規(guī)定也不斷被強(qiáng)化，不論是何種路徑形式的“肩挑”都必須“通過法定程序”實(shí)現(xiàn)③《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018）第十九條規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織 、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》強(qiáng)調(diào)“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”。。

四、“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用：黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯

在社會(huì)生活中，民主和民生是兩大核心主題，前者彰顯政治領(lǐng)域的權(quán)利，后者涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等其他領(lǐng)域的權(quán)利。從關(guān)系上看，前者是在特定情況促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)后者的前提。如何充分發(fā)揮民主促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)民生的功能是當(dāng)前社會(huì)治理的重要議題。在鄉(xiāng)村治理中，“一肩挑”在實(shí)踐中的豐富和發(fā)展，使其成為分析和探究上述議題的生動(dòng)樣本，內(nèi)嵌了鄉(xiāng)村治理多重實(shí)踐邏輯。

（一）以黨建引領(lǐng)促治理民主

在治理實(shí)踐中，中國的治理模式以統(tǒng)一的公共治理主體為主要特征，而“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”是根本原則（中共中央，2009）。這一原則在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中突出體現(xiàn)為“黨政一肩挑”及其衍生機(jī)制。這種體系結(jié)構(gòu)設(shè)置旨在通過黨對(duì)全局的把握和核心引領(lǐng)作用促進(jìn)實(shí)現(xiàn)治理民主。

在鄉(xiāng)村治理民主實(shí)踐中，黨的引領(lǐng)促進(jìn)作用首先體現(xiàn)在聯(lián)結(jié)基層政權(quán)和鄉(xiāng)村基層社會(huì)中的作用。在基層農(nóng)村，村主任與村黨支部書記的“一肩挑”是重要的聯(lián)結(jié)中介，這種聯(lián)結(jié)中介起著將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至更上級(jí)政府的方針政策傳遞擴(kuò)散至基層群眾，同時(shí)又起著整合基層群眾的意見訴求并將其向上傳遞的作用。這種制度安排使基層黨組織擁有“國家”和“社會(huì)”雙重人格，賦予其“基層政府代表”和“村民群眾代表”的雙重特性和“雙邊代表”“雙重代理”的職能。

基層黨組織在基層政權(quán)與村民群眾支架的聯(lián)結(jié)紐帶作用的最終指向是促進(jìn)鄉(xiāng)村有效和優(yōu)效治理。這一終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有賴于黨組織的溝通、協(xié)商和吸納能力。在鄉(xiāng)村治理中，通過“一肩挑”將基層黨組織以外的個(gè)體吸納進(jìn)入組織，這一方面能夠充實(shí)黨員干部隊(duì)伍，增強(qiáng)黨組織整合和表達(dá)村民群眾權(quán)利要求和利益主張的能力；同時(shí)，“有效建立起了鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的責(zé)任聯(lián)帶關(guān)系，有利于提高政策動(dòng)員效率”（金江峰，2020）。由此而言，“一肩挑”這種以人員吸納促進(jìn)話語表達(dá)，以及構(gòu)建責(zé)任鏈條的方式不僅有助于促進(jìn)資源整合、提高動(dòng)員效率和政策執(zhí)行效能，也有利于增強(qiáng)基層政權(quán)對(duì)基層社會(huì)問題的信息捕捉能力和對(duì)基層群眾意見訴求的回應(yīng)性。

在村民自治中引領(lǐng)方向、把握大局是基層黨建的又一重要功能。在“鄉(xiāng)政村治”的模式下，農(nóng)村基層社會(huì)普遍推行村民自治，在選舉、決策、管理和監(jiān)督等核心環(huán)節(jié)賦予村民充分的民主權(quán)利，有力提升基層活力。但同時(shí)也使得“鄉(xiāng)政村治”面臨一系列現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，如隨著個(gè)私經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村委會(huì)地位下降，社會(huì)凝聚力弱化；對(duì)民主權(quán)利尤其更多“直接民權(quán)”的要求使得村級(jí)事務(wù)管理效率低下；過度拘泥于村集體利益的爭(zhēng)取，忽略了村莊自治與基層政權(quán)、社會(huì)民主之間的有效連接等。此類問題的顯現(xiàn)，進(jìn)一步凸顯出“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的重要性和基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用。村級(jí)層面的“一肩挑”將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自主治理相結(jié)合，通過“從村主任到村書記”（村委成員到支部成員）或“從村書記到村主任”（支部成員到村委成員）的方式實(shí)現(xiàn)人員的權(quán)責(zé)整合，在依靠黨組織把握大局的前提下，積極調(diào)動(dòng)自治組織成員的積極性，從而為促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理奠定合力基礎(chǔ)。安徽省在村“兩委”換屆前開展廣泛的黨員和群眾協(xié)商會(huì)議，摸排各項(xiàng)意見情況，黨員選舉出的代表在村委會(huì)選舉中高票當(dāng)選村委會(huì)主任，民情民意在“一肩挑”干部的選拔過程中得到充分表達(dá)與實(shí)現(xiàn)（王杰等，2022）。

（二）以治理民主促社會(huì)民生

民生實(shí)現(xiàn)有多種可供選擇的機(jī)制，如政治機(jī)制、市場(chǎng)或社會(huì)機(jī)制等。不過，“當(dāng)社會(huì)民生需要通過政治機(jī)制實(shí)現(xiàn)時(shí)，只有政治機(jī)制的民主運(yùn)行，才能真正保障社會(huì)民生的充分實(shí)現(xiàn)。由此可見，通過民主實(shí)現(xiàn)民生，是通過公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公民私人權(quán)利的一種方式，而通過治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生，則是這種方式中的特定路徑（王浦劬，2011）”。與西方話語中的選票至上主義不同，治理民主以有效實(shí)現(xiàn)公共利益為首要目標(biāo)，注重治理效能與民主要求之間的均衡性。

在鄉(xiāng)村治理中，中國探索的正是一條優(yōu)化社會(huì)治理效能與發(fā)展治理民主相結(jié)合的道路。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐摸索，以黨政“一肩挑”為核心的“村兩委一肩挑”“村黨組織書記一肩挑”以及“一肩雙挑”“一肩三挑”甚至“一肩多挑”等舉措從村集體利益實(shí)現(xiàn)、利益實(shí)現(xiàn)效率、村務(wù)協(xié)商、村民參與、對(duì)參與的有效回應(yīng)、村務(wù)公開和監(jiān)督問責(zé)等諸多方面推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理民主的發(fā)展。

如前所述，民生與民主息息相關(guān)，治理民主的發(fā)展從多個(gè)維度傳導(dǎo)至民生領(lǐng)域，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)民生需求的實(shí)現(xiàn)。其中最為核心的是通過調(diào)節(jié)“兩委”關(guān)系，整合資源共謀發(fā)展。在傳統(tǒng)村級(jí)治理體系中，由于各種原因，“兩委”在對(duì)待村務(wù)問題上很容易出現(xiàn)分歧、摩擦，遇事互相推諉扯皮，過多的內(nèi)耗甚至導(dǎo)致村黨支部書記或村委會(huì)主任“無人勝任”的尷尬局面?！耙患缣簟痹诶碚撋暇哂芯徑獯迩f內(nèi)部矛盾沖突尤其村“兩委”之間分歧的作用。它將黨支部的選舉和村民意愿掛鉤，不僅能夠化解村書記和村主任在個(gè)體層面的矛盾，而且能夠減少村黨支部和村委會(huì)在職能方面的摩擦，從而在體制上化解“兩委”之間的矛盾。人員的整合不僅減少了兩套班子相互之間的分歧和摩擦，以及因爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉扯皮帶來的內(nèi)部損耗，還能夠促進(jìn)村“兩委”之間有效對(duì)話與協(xié)商，通過人財(cái)物資源的有效整合，使雙方心往一處想、勁往一處使，形成基于共識(shí)的民主治理和合力共促發(fā)展的局面。

此外，值得一提的是，“一肩挑”看似簡(jiǎn)單的職務(wù)兼任，但實(shí)質(zhì)卻是對(duì)村級(jí)層面治理體系結(jié)構(gòu)的重整和治理能力的優(yōu)化提升。這種體系結(jié)構(gòu)的整合意味著對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系的整合，村“兩委”班子成員從原來的各自為政變?yōu)槁毮苷?，在黨組織引領(lǐng)、集體分工負(fù)責(zé)的體制機(jī)制下，更有助于將工作責(zé)任落實(shí)到崗、精確到人，從而極大提升對(duì)村莊事務(wù)的治理效率。而且，相比于村規(guī)民約，黨規(guī)黨紀(jì)具有更強(qiáng)的剛性和對(duì)成員的約束力，因此，在黨建元素的加持下，村干部權(quán)力的行使被戴上“雙重枷鎖”，受到雙邊約束，村務(wù)工作被置身于黨員和群眾的雙重監(jiān)督之下，而權(quán)力濫用行為則將受到雙邊追責(zé)。由此，實(shí)現(xiàn)黨的引領(lǐng)與社會(huì)監(jiān)督的雙邊互動(dòng)，從而強(qiáng)化村干部以民眾所授之權(quán)謀民眾所期之利的意識(shí)。

實(shí)踐表明，村“兩委”關(guān)系的調(diào)節(jié)、權(quán)責(zé)的有機(jī)整合能有效促進(jìn)群眾民生需要的實(shí)現(xiàn)。在推行“一肩挑”后，一些地方依靠黨組織的豐富資源，分類開展基層黨建、政策分析解讀、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)融合等專項(xiàng)活動(dòng)，或者依托黨的實(shí)訓(xùn)基地，對(duì)村干部以及村民代表進(jìn)行示范性和實(shí)戰(zhàn)化的培訓(xùn)，將理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更好地?cái)U(kuò)散至基層，使基層群眾獲得自身發(fā)展所需的更豐富的知識(shí)和技能，同時(shí)也促進(jìn)村干部在實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)群眾民生需求滿足方面的理論和實(shí)踐能力的雙提升。而且，經(jīng)驗(yàn)表明，“一肩挑”的推進(jìn)在綠色發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、民主管村、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、依法治村、科技創(chuàng)新、人才引流等諸多領(lǐng)域?yàn)猷l(xiāng)村發(fā)展開出良方。陜西太白縣在全縣范圍內(nèi)率先推行村黨組織書記、村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，2019年9月實(shí)現(xiàn)全縣44個(gè)村內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一肩挑”全覆蓋，推行后村級(jí)班子更團(tuán)結(jié)，共謀產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，村民收入提高，2019年全村人均純收入12 880 元（陽光網(wǎng)，2020）。陜西石泉明星村以書記主任“一肩挑”為契機(jī)，對(duì)村內(nèi)各班子重新分工定位，保障全體人員同心謀劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展大旗，將村莊由貧困村建設(shè)為網(wǎng)紅打卡旅游村。

（三）以民生實(shí)現(xiàn)促黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升

黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化總目標(biāo)的根本保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)力的提升是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際治理效能的必要前提。從中國的治理實(shí)踐來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)力貫穿在各層級(jí)的治理體系，貫通于各種治理機(jī)制，并彰顯于各領(lǐng)域的治理效能之中。對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言，“一肩挑”是一個(gè)充分融合黨的領(lǐng)導(dǎo)的具有中國特色的治理機(jī)制。該機(jī)制通過理順鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體系、整合鄉(xiāng)村治理主體權(quán)責(zé)、凝聚鄉(xiāng)村治理資源等方式有效促進(jìn)基層社會(huì)民生要求的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)民生要求的實(shí)現(xiàn)則進(jìn)一步提升基層黨組織在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力。黨的領(lǐng)導(dǎo)力既非從來就有，也非恒久不變，是在社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中不斷汲取和提高。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，通過推進(jìn)“一肩挑”做法，促進(jìn)村民群眾權(quán)利主張和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化需求的實(shí)現(xiàn)，因此使得“肩挑”的班子及其成員在基層社會(huì)獲得更為廣泛的群眾支持。這種來自群眾的支持是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)治理中的引領(lǐng)作用的合法性來源。群眾越是大力擁護(hù)，合法性支持程度越高，就意味著黨在社會(huì)治理中的引導(dǎo)力和號(hào)召力越強(qiáng)，概言之，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力更高。

鑒于“一肩挑”對(duì)村“兩委”人員、權(quán)責(zé)以及資源的有力整合，鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)不斷完善、治理能力得到增強(qiáng)、治理績(jī)效明顯提升，尤其治理效能的提升使基層民眾的民生要求得到很大程度的滿足。群眾民生要求的實(shí)現(xiàn)除了增強(qiáng)治理主體的合法性支持之外，也給治理體系的完善和治理能力的提升奠定了進(jìn)一步基礎(chǔ)。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)力的提升而言，“一肩挑”通過村民群眾的民生實(shí)現(xiàn)為基層黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用創(chuàng)設(shè)目標(biāo)牽引，激勵(lì)其成員在此牽引下以更大的決心投入鄉(xiāng)村治理實(shí)踐；村民群眾過往民生要求的實(shí)現(xiàn)同時(shí)又為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的提升提供標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照，迫使黨員干部以此為參照投入更多的精力到鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)當(dāng)中；與此同時(shí)，群眾民生要求的實(shí)現(xiàn)在客觀上提高了整體的物質(zhì)水平和精神素養(yǎng)，從而為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的提升奠定了新的有利條件。

在“一肩挑”的實(shí)踐應(yīng)用中，由于身份的雙重性，“肩挑”主體獲得雙重合法性支持，其榮譽(yù)感和責(zé)任意識(shí)隨之增強(qiáng)，從而有效激發(fā)其高效履職和身先示范的積極性，以及不斷提高自身理論水平和能力素質(zhì)，為群眾辦事、辦好事、辦實(shí)事的自覺性。同時(shí)，人員的“兼任”在客觀上實(shí)現(xiàn)了黨務(wù)和村務(wù)的整合，這使得村干部對(duì)于各項(xiàng)農(nóng)村工作有了更為全面具體的接觸，有利于促進(jìn)其熟練掌握相應(yīng)的工作思路、工作流程、方式方法等技能。也就是說，在促進(jìn)村民群眾民生實(shí)現(xiàn)的過程中，“一肩挑”這一機(jī)制的運(yùn)用能夠促進(jìn)基層干部在理論水平、服務(wù)意識(shí)、能力素養(yǎng)等層面得到增強(qiáng)。而這正是從自我角度提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力的基本要素。而且，將村委會(huì)中的能人吸引到黨組織中，充實(shí)農(nóng)村黨組織隊(duì)伍，顯然有利于農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政能力建設(shè)。福建長(zhǎng)樂區(qū)拓寬“一肩挑”選拔路徑，全區(qū)村黨組織書記“一肩挑”比例達(dá)100%。實(shí)行“一肩挑”后，農(nóng)村“兩委”主干年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)均得以改進(jìn)，“一肩挑”主干平均年齡降到44.5歲，大專及以上學(xué)歷占比54.2%；村“兩委”平均年齡降到41.6歲，中專高中及以上學(xué)歷占比76.5%（中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2022）。

綜上而言，農(nóng)村基層社會(huì)的“一肩挑”形式“為如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與村民自治的對(duì)接提供了重要思路”（佟德志，2008）；同時(shí)，通過體系結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)和資源整合為鄉(xiāng)村發(fā)展開出良方，有效促進(jìn)群眾民生要求的實(shí)現(xiàn)；在此基礎(chǔ)上，通過新的目標(biāo)牽引、新的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照和新的有利條件激勵(lì)和促進(jìn)基層干部努力提升能力素養(yǎng)，以此不斷強(qiáng)化黨在基層社會(huì)治理中的引領(lǐng)作用，確保鄉(xiāng)村建設(shè)朝著“實(shí)現(xiàn)公共利益”目標(biāo)的治理民主方向前行。換言之，中國鄉(xiāng)村治理遵循以黨建引領(lǐng)促進(jìn)治理民主，以治理民主促進(jìn)社會(huì)民生，以民生實(shí)現(xiàn)促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升的邏輯主線，而這一邏輯主線在“一肩挑”這一本土化的創(chuàng)新舉措中得到充分體現(xiàn)。

五、結(jié)論與討論

農(nóng)村“一肩挑”揭示了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的生成邏輯、結(jié)構(gòu)邏輯和實(shí)踐邏輯。在生成邏輯維度，“一肩挑”這一本土化做法在不同歷史語境中發(fā)生了演化變遷，在中國產(chǎn)黨成立后歷經(jīng)了對(duì)古代用法的延伸引用、改革開放以來的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。衍生出“黨政一肩挑”“村兩委一肩挑”“村黨組織書記一肩挑”“兩委合一”“一人兼”“一肩雙挑”“一肩三挑”“一肩多挑”等諸多用法并不斷豐富和發(fā)展，從起初模糊指代“一肩”“挑”起兩副擔(dān)子，承擔(dān)兩種責(zé)任，逐漸演變?yōu)椤包h政一肩挑”，再延伸至村級(jí)層面的“村兩委一肩挑”，發(fā)展至“村黨組織書記一肩挑”；由“一肩雙挑”演變?yōu)椤耙患缛簟保俚健耙患缍嗵簟?。由此可見，“一肩挑”的史學(xué)鏡像呈現(xiàn)出繼承性與發(fā)展性、歷史性與創(chuàng)造性的統(tǒng)一；在結(jié)構(gòu)邏輯維度，從對(duì)“一肩挑”的梳理發(fā)現(xiàn)，這一歷史繼承與創(chuàng)造發(fā)展的過程內(nèi)嵌了基層社會(huì)治理尤其是鄉(xiāng)村治理中黨組織的“領(lǐng)航掌舵”的關(guān)鍵作用；在實(shí)踐邏輯維度，農(nóng)村“一肩挑”的實(shí)際應(yīng)用則體現(xiàn)出黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理遵循的以黨建引領(lǐng)促治理民主，以治理民主促社會(huì)民生，以民生實(shí)現(xiàn)促黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升的實(shí)踐指引。

在基層社會(huì)，黨的基層組織虛化、弱化、邊緣化的問題，是提升黨的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力的痼疾，堅(jiān)持黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化相輔相成、相互促進(jìn)：一方面，“一肩挑”的實(shí)踐有利于吸納能人、整合資源，提升黨在基層社會(huì)的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力；另一方面，黨所具有的“把方向，控大局”的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)可通過“一肩挑”轉(zhuǎn)化為基層治理效能。因此，以“一肩挑”為撬動(dòng)點(diǎn)，發(fā)揮“龍頭作用”，把黨組織的“神經(jīng)末梢”延伸到基層社會(huì)的方方面面，是推動(dòng)基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。不過，有學(xué)者指出，“一肩挑”并未觸及“兩委”矛盾的深層原因。“一肩挑”的模式“擱置了兩委的權(quán)力范圍和職能界限這一根本問題”，因此，它所能發(fā)揮的實(shí)際效用有限（陽信生，2012）。而且，村支書與村主任之間的矛盾并不等于“兩委”矛盾，“村支書與村主任的矛盾的主要根源是村莊政治中的派系斗爭(zhēng)”，“一肩挑”并未觸及兩者矛盾的根源（陳濤等，2007）。甚至，從表面上看，村主任和村黨支部書記“一肩挑”是為緩解“兩委”矛盾所進(jìn)行的嘗試，但其結(jié)果卻強(qiáng)化了村級(jí)組織的行政色彩，消減了村民自治，有悖于基層民主的邏輯內(nèi)涵。而且，從實(shí)際應(yīng)用來看，“一肩挑”往往伴隨著基層權(quán)力的相對(duì)集中。如果缺乏完善的監(jiān)督制約，集中起來的權(quán)力就面臨失控風(fēng)險(xiǎn)。而且，“一肩挑”打破了村委會(huì)和村黨支部“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”之間的制衡，“難免造成權(quán)力任性的危險(xiǎn)和人治取代法治的態(tài)勢(shì)”（李鑫誠，2017）。對(duì)權(quán)力的最有效約束方式就是將其關(guān)進(jìn)制度的籠子里，但就目前而言，尚未形成關(guān)于“一肩挑”的完備的法律法規(guī)體系，而且，它在一些問題上與現(xiàn)行法律法規(guī)之間存在張力，如根據(jù)法律規(guī)定，村委會(huì)主任候選人的資格具有普遍性，而實(shí)踐中的做法暗含了村委會(huì)主任候選人必須是黨員這一限制性條件；再者，“一肩挑”的實(shí)踐與黨內(nèi)法規(guī)也存在一些不相符合的地方，如在村委會(huì)主任不符合入黨條件的情況下如果出于“一肩挑”的考慮硬性將其發(fā)展入黨，則是將黨的成員選拔異化為了基層群眾的選舉，但二者之間顯然存在根本性差異（唐曉清等，2010）。

因此，無論是從理論上還是從實(shí)際運(yùn)行情況來看，仍然有必要對(duì)“一肩挑”這一實(shí)踐做法給予充分關(guān)注，關(guān)注如何能夠充分發(fā)揮這一機(jī)制設(shè)計(jì)的預(yù)期效能，并對(duì)其效能發(fā)揮受到哪些因素的影響、實(shí)際運(yùn)行中面臨怎樣的風(fēng)險(xiǎn)及障礙，怎樣通過它來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主在基層的合力互促等問題予以進(jìn)一步探討。這不僅有助于農(nóng)村工作的創(chuàng)新推進(jìn)以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層落地，也有助于豐富黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的研究?jī)?nèi)容以及鄉(xiāng)村振興本土化理論話語的建構(gòu)。