賈悅 朱紫怡 李珂

[摘要]? 拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施中面臨著針對(duì)性系統(tǒng)性立法缺位、資金來(lái)源單一且利用率低下、監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系不完善和公眾參與不足、居民生態(tài)環(huán)保意識(shí)欠缺等困境。對(duì)此，要?jiǎng)?chuàng)新“生態(tài)銀行”的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，健全法律制度體系，鼓勵(lì)補(bǔ)償資金多元化，加強(qiáng)監(jiān)管約束力度，有效提高流域居民護(hù)水節(jié)水意識(shí)，在促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更好地保護(hù)拉薩河流域的生態(tài)環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]? 拉薩河流域；生態(tài)補(bǔ)償；環(huán)境保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展

[課題項(xiàng)目]? 全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃單位資助教育部規(guī)劃課題“類意識(shí)場(chǎng)域下西藏生態(tài)文明觀教育研究”（ FEB180525）

[作者單位]? 西藏大學(xué)生態(tài)環(huán)境學(xué)院；西藏大學(xué)政法學(xué)院

古往今來(lái)，人類逐水而居，文明伴水而生。良好的流域生態(tài)環(huán)境為人類提供了無(wú)限的服務(wù)價(jià)值。而淡水作為最重要環(huán)境資源之一，也是最典型的具有非排他性的公共產(chǎn)品，容易在各利益相關(guān)者之間產(chǎn)生價(jià)值博弈，導(dǎo)致流域內(nèi)不同群體正、負(fù)外部性的產(chǎn)生和獲益不平等。為了平衡這種不平等關(guān)系，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度應(yīng)時(shí)而生。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是以水質(zhì)水量為主要對(duì)象，水生態(tài)服務(wù)為次要對(duì)象，流域內(nèi)各主體通過(guò)簽訂協(xié)議，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式解決流域內(nèi)相關(guān)利益者之間由于生產(chǎn)活動(dòng)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益失衡，同時(shí)改善流域內(nèi)水環(huán)境生態(tài)的一種政策措施。

拉薩河作為西藏自治區(qū)政治文化中心拉薩市的母親河，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的水質(zhì)、水量變化和外來(lái)物種入侵等多方面生態(tài)環(huán)境威脅。2021年《西藏自治區(qū)江河源保護(hù)行動(dòng)方案》中提出，要推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)支持江河源所在的縣（區(qū)）。通過(guò)建立健全水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫龋呀釉垂茏o(hù)職責(zé)納入生態(tài)公益崗位，有組織地開(kāi)展江河源保護(hù)工作。 而拉薩河流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的外部性相對(duì)較高，近年來(lái)，流域內(nèi)水資源各利益相關(guān)方的矛盾日漸突出。因此，在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，拉薩河流域需要一套科學(xué)系統(tǒng)的制度來(lái)保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

拉薩河流域概況

拉薩河，藏語(yǔ)稱吉曲，意為“快樂(lè)河”“幸福河”，位于西藏中南部，被稱為拉薩地區(qū)的母親河。 拉薩河全長(zhǎng) 568公里，流域面積31760平方公里，干流段水能蘊(yùn)藏量171.7萬(wàn)千瓦，是雅魯藏布江流域面積最大的支流。拉薩河源頭位于那曲市嘉黎縣麥地卡鄉(xiāng)，它流經(jīng)絨麥、直孔、墨竹工卡等地，最終在拉薩市的曲水縣匯入西藏最大的河流雅魯藏布江。拉薩河流域內(nèi)總?cè)丝?7.77萬(wàn)，占西藏自治區(qū)總?cè)丝诘?1.3%，流域上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以農(nóng)牧業(yè)為主，中游則有兩個(gè)較大的水電站——旁多水利樞紐和直孔水電站，拉薩河下游為拉薩地區(qū)居民生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了充足水資源和良好的生態(tài)環(huán)境支撐。

分析已有資料和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，拉薩河流域大部分地區(qū)的生活垃圾處理方式目前主要是以填埋為主，當(dāng)降水時(shí)，填埋地因雨雪水沖刷不僅可能攜帶可溶性有害物質(zhì)元素進(jìn)入地表徑流，造成拉薩河流域地表水的污染，還可能隨著雨雪水下滲，造成地下水體污染。近年來(lái)，隨著建筑業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)類工業(yè)和重金屬開(kāi)采的發(fā)展以及污水處理廠的設(shè)施老化，淤泥堆積使污水處理效率降低等原因，導(dǎo)致拉薩河流域水生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化壓力逐漸增大。同時(shí)，拉薩河流域的水生物多樣性也因?yàn)槿祟惖酿B(yǎng)殖和放生等活動(dòng)備受威脅。拉薩河流域居民對(duì)拉薩河的水質(zhì)和水量有著強(qiáng)烈的需求，拉薩河沿岸居民生產(chǎn)生活用水及對(duì)拉薩河的生態(tài)保護(hù)行為存在顯著不平衡的正、負(fù)外部性。

拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨的挑戰(zhàn)

系統(tǒng)性專項(xiàng)法律法規(guī)的缺乏。目前，無(wú)論是西藏自治區(qū)層面還是拉薩市層面，都缺乏拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)法律法規(guī)的支撐，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以滿足生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的需要。而已有的草地保護(hù)和森林保護(hù)相關(guān)制度對(duì)涵養(yǎng)水源有著重要作用，但在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償之中卻并未將此納入，不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金沒(méi)有得到有效統(tǒng)籌整合，缺乏整體性，使政策的集成效應(yīng)大打折扣。

補(bǔ)償資金來(lái)源單一且使用效率低。當(dāng)前西藏自治區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要來(lái)自面向于重要生態(tài)功能區(qū)和江河源的中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，雖然結(jié)合鄉(xiāng)村振興幫扶政策，另有每年3500萬(wàn)元的生態(tài)崗位補(bǔ)助資金，但補(bǔ)償資金來(lái)源單一，相關(guān)專項(xiàng)資金、地方政府用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金有限。長(zhǎng)此以往，政府財(cái)政壓力加大，以致僅靠國(guó)家財(cái)政資金負(fù)擔(dān)補(bǔ)償?shù)姆绞綄⒑茈y持續(xù)。同時(shí)，拉薩河流域又多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力有限，難以為拉薩河流域治理提供充足的資金支持。加之本就單一且有限的財(cái)政資金又被分散在不同的流域單元中，導(dǎo)致補(bǔ)償資金利用風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，資金緊缺問(wèn)題突出，效率低下。

管理職能分散、效率低。拉薩河流域的水資源管理和生態(tài)保護(hù)涉及多個(gè)縣區(qū)水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等不同部門(mén)，存在部門(mén)與區(qū)域條塊分割管理、流域管理與地方事權(quán)界定不清等問(wèn)題，降低了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施的效率。雖已有河長(zhǎng)制，但目前來(lái)看區(qū)域管理與流域管理還存在銜接不暢、責(zé)任不清、協(xié)同不夠等問(wèn)題。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策落實(shí)情況公布不及時(shí)，聽(tīng)證與監(jiān)督制度執(zhí)行不到位等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。此外，在政府門(mén)戶網(wǎng)站上存在水質(zhì)水量數(shù)據(jù)更新不及時(shí)的現(xiàn)象，且相關(guān)環(huán)保工作的成果發(fā)布不及時(shí)，無(wú)法讓公眾了解相關(guān)部門(mén)在生態(tài)保護(hù)工作上的舉措成效，容易造成誤會(huì)。加之現(xiàn)有流域監(jiān)測(cè)工作仍以水環(huán)境監(jiān)測(cè)為主，水生態(tài)監(jiān)測(cè)尚未系統(tǒng)開(kāi)展，水生態(tài)監(jiān)測(cè)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范缺位較多，水生物生態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)較為落后，導(dǎo)致地方水生態(tài)監(jiān)測(cè)能力薄弱。

社會(huì)公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱。企業(yè)在資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，只顧自身利益，而不顧流域生態(tài)環(huán)境是否被影響。一方面，由于自然生態(tài)系統(tǒng)本身所具有的穩(wěn)定性和平衡調(diào)節(jié)的功能，環(huán)境破壞和污染的后果短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，群眾難以形成正確的生態(tài)環(huán)境價(jià)值觀。另一方面，在生態(tài)脆弱的偏遠(yuǎn)山區(qū)，也是急需發(fā)展的鄉(xiāng)村振興幫扶地區(qū)，許多當(dāng)?shù)厝罕娪捎谧陨砦幕剿蓿瑢?duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)專業(yè)知識(shí)知之甚少，雖有保護(hù)本地生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)烈意愿，但也缺少維護(hù)自身利益的科學(xué)知識(shí)，最終導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作除政府外的其他社會(huì)主體參與度低。加之缺乏專業(yè)性環(huán)保社會(huì)組織的宣傳引導(dǎo)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的實(shí)際支持度不高，社會(huì)大眾難以真正主動(dòng)參與到生態(tài)保護(hù)工作中。

拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑

基于拉薩河流域生態(tài)保護(hù)情況、生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度的實(shí)踐及存在的主要問(wèn)題，為推動(dòng)拉薩河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)制度有效運(yùn)行，確保補(bǔ)償資金科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)拉薩河流域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，提出以下建議。

健全法律制度體系。首先應(yīng)在整合目前分散在各部門(mén)的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)制度、規(guī)定的基礎(chǔ)上，從國(guó)家層面加快流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)立法。其次，西藏作為亞洲水塔，是亞洲多條大江大河的發(fā)源地，再加上青藏高原生態(tài)環(huán)境一經(jīng)破壞就難以修復(fù)的特殊性，在《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)《西藏自治區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，并制定《西藏自治區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》等相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章，明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、主體和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)統(tǒng)籌流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、集中飲用水水源地保護(hù)區(qū)、礦山、濕地、生態(tài)公益林等重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)西藏地區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償由政策上升到法律規(guī)定。

探索多元化可持續(xù)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。設(shè)立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，探索“生態(tài)銀行”補(bǔ)償模式。明確流域內(nèi)生態(tài)服務(wù)資源的所有利益相關(guān)方，對(duì)拉薩河下游地區(qū)的居民按用水量收取水資源稅費(fèi)以充盈補(bǔ)償基金，該基金主要負(fù)責(zé)保障流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、“生態(tài)銀行”的運(yùn)行和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳活動(dòng)。同時(shí)督導(dǎo)重污染企業(yè)和生產(chǎn)項(xiàng)目通過(guò)技術(shù)改造加快轉(zhuǎn)型升級(jí)?？赏ㄟ^(guò)設(shè)立并公開(kāi)生態(tài)環(huán)境敏感型行業(yè)和企業(yè)名錄的方式，營(yíng)造“綠色發(fā)展、鼓勵(lì)保護(hù)、生態(tài)合作”的發(fā)展氛圍。要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、綠色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，嘗試建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，以新型綠色產(chǎn)業(yè)逐步替代高污染低效能產(chǎn)業(yè)。要通過(guò)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極宣傳當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)價(jià)值，整合培育藏藥、青稞、牦牛肉制品、奶制品等當(dāng)?shù)卮硇蕴厣鷳B(tài)農(nóng)牧產(chǎn)品，以及“過(guò)林卡”、高原自然體驗(yàn)等生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，擴(kuò)大影響，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化。要推動(dòng)生態(tài)環(huán)保綠色標(biāo)簽、基層管理機(jī)構(gòu)、環(huán)保非政府組織及科研院所加強(qiáng)協(xié)作，健全生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，打造生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公共品牌。要通過(guò)舉辦特色農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)、民俗文化節(jié)等活動(dòng)吸引游客及投資商，對(duì)節(jié)能環(huán)保生產(chǎn)項(xiàng)目要給予獎(jiǎng)勵(lì)和資金支持。

加大監(jiān)管力度，提高監(jiān)管效率。無(wú)論是政府權(quán)力運(yùn)行還是補(bǔ)償資金的使用都需要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，為了保證流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的全面落實(shí)，在政府主導(dǎo)生態(tài)保護(hù)工作的情況下，建立健全流域內(nèi)補(bǔ)償資金使用監(jiān)管機(jī)制，對(duì)政府機(jī)構(gòu)依據(jù)政策法規(guī)收取和使用補(bǔ)償資金，采用政府和公眾聯(lián)合監(jiān)督的方式，以科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估和責(zé)權(quán)利的監(jiān)督考核，隨時(shí)監(jiān)督生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的進(jìn)展情況。要打破部門(mén)管理的條塊分割現(xiàn)狀，按照流域統(tǒng)一管理和水生態(tài)系統(tǒng)性綜合治理的要求，加強(qiáng)地方政府各相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)作，確保水資源及水生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)信息公開(kāi)透明，資金使用內(nèi)外“雙監(jiān)”。

提高流域居民護(hù)水節(jié)水意識(shí)。結(jié)合各地生產(chǎn)生活實(shí)際，廣泛開(kāi)展流域生態(tài)保護(hù)宣傳教育。一是通過(guò)印發(fā)藏漢雙語(yǔ)宣傳手冊(cè)，入鄉(xiāng)進(jìn)村舉辦壩壩會(huì)、宣講會(huì)等形式，以通俗易懂、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，向廣大群眾普及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)和政策法規(guī)。同時(shí)，積極推廣各地生態(tài)保護(hù)工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型成效，引導(dǎo)全社會(huì)牢固樹(shù)立生態(tài)文明理念，為推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作營(yíng)造人人關(guān)心、處處支持的良好輿論氛圍。二是通過(guò)舉辦水生態(tài)環(huán)保相關(guān)公益活動(dòng)，提高公民環(huán)保認(rèn)知度，自覺(jué)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，從生活小事出發(fā)，讓理論在實(shí)踐中得到升華，讓環(huán)境保護(hù)理念深入人心，樹(shù)牢護(hù)水節(jié)水意識(shí)。三是建立完善公眾監(jiān)督機(jī)制，并采取有效措施強(qiáng)化落實(shí)。在構(gòu)建拉薩河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，要以法律法規(guī)的形式充分保障公眾的監(jiān)督權(quán)，明確規(guī)定社會(huì)大眾參與辦法和程序，公開(kāi)參與監(jiān)督的渠道并保障監(jiān)督的有效性。