朱欣妮，朱 毅

中國人民警察大學(xué) a. 研究生院； b. 涉外安保學(xué)院，河北 廊坊 065000

突發(fā)事件分類與分級(jí)是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)和地緣政治沖突持續(xù)加劇，共建“一帶一路”面臨的傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)更趨復(fù)雜和嚴(yán)峻，如何提高境外中資企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力已成為我國海外安全管理面臨的挑戰(zhàn)之一［1-2］。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》），學(xué)者對(duì)國內(nèi)突發(fā)事件的分類與分級(jí)觀點(diǎn)較為統(tǒng)一［3］。然而，由于共建“一帶一路”線長面廣，沿線國家與我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)制度差別較大，國別區(qū)域之間的政治制度、宗教文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等情況千差萬別，簡(jiǎn)單沿用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及國家涉外突發(fā)事件專項(xiàng)預(yù)案等對(duì)境外突發(fā)事件進(jìn)行分類和分級(jí)，是造成當(dāng)前境外中資企業(yè)在安全風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)成、應(yīng)急預(yù)案編制與管理、突發(fā)事件分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)存在較大爭(zhēng)議的重要原因。因此，有必要對(duì)海外突發(fā)事件分類與分級(jí)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和部門管理規(guī)定等進(jìn)行系統(tǒng)梳理，為境外中資企業(yè)及其監(jiān)督機(jī)構(gòu)完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急管理體系提供借鑒。

一、境外突發(fā)事件分類與分級(jí)現(xiàn)狀

（一）境外突發(fā)事件的分類

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件［4］。劃分依據(jù)是各類突發(fā)事件主責(zé)應(yīng)對(duì)部門的職能，例如，應(yīng)急管理部主要承擔(dān)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，國家衛(wèi)健委主要承擔(dān)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，公安部主要承擔(dān)社會(huì)安全事件的應(yīng)對(duì)。根據(jù)境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制規(guī)定，外交部主要承擔(dān)境外突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)?！锻话l(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》將涉外突發(fā)事件歸為社會(huì)安全事件。涉外安全事件包括境外涉我突發(fā)事件和境內(nèi)涉外突發(fā)事件，而境外涉我突發(fā)事件即境外突發(fā)事件。此后，商務(wù)部《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》、國資委《中央企業(yè)應(yīng)急管理暫行辦法》均沿用《突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將境外突發(fā)事件定義為在中國境外發(fā)生的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件四類突發(fā)事件［5］。此外，商務(wù)部《對(duì)外投資合作境外安全事件應(yīng)急響應(yīng)和處置規(guī)定》還提出“境外安全事件”的概念，主要包括戰(zhàn)爭(zhēng)、政變、恐怖襲擊、綁架、治安犯罪、自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、公共衛(wèi)生事件等，可以看出，該規(guī)定將前五種境外安全事件列入社會(huì)安全事件的范疇。事實(shí)上，很多境外中資企業(yè)認(rèn)為新形勢(shì)下境外突發(fā)事件的外延應(yīng)進(jìn)一步拓展，如針對(duì)中資企業(yè)社會(huì)影響、品牌形象、企業(yè)穩(wěn)定、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全等發(fā)起的不利行為也應(yīng)納入突發(fā)事件范疇?，F(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)《突發(fā)事件分類與編碼》（GB/T 35561—2017）［6］根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、發(fā)展過程和演化機(jī)理，將突發(fā)事件分為大類、亞類和細(xì)類三個(gè)類別，其中，大類即《突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》所指的四類突發(fā)事件。

（二）境外突發(fā)事件的分級(jí)

突發(fā)事件的科學(xué)分級(jí)是境外中資企業(yè)開展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分級(jí)響應(yīng)的重要依據(jù)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根據(jù)突發(fā)事件的危害程度和影響范圍，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大、一般四個(gè)等級(jí)。由于社會(huì)安全事件認(rèn)定的復(fù)雜性和社會(huì)危害后果的不確定性，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒有對(duì)社會(huì)安全事件進(jìn)行等級(jí)劃分［7-8］?！毒惩庵匈Y企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)范圍，將境外突發(fā)事件分為I 級(jí)突發(fā)事件（境內(nèi)公司總部級(jí)響應(yīng)）、II 級(jí)突發(fā)事件（境外中資企業(yè)級(jí)響應(yīng)）、III 級(jí)突發(fā)事件（境外中資企業(yè)項(xiàng)目單位級(jí)響應(yīng)）。有的境外中資企業(yè)進(jìn)一步細(xì)化該標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)傷亡人數(shù)、被綁架人數(shù)、財(cái)產(chǎn)損失額度、生態(tài)環(huán)境影響程度、國際聲譽(yù)影響等因素，將境外突發(fā)事件等級(jí)分為I 級(jí)（集團(tuán)公司級(jí)）、II 級(jí)（公司級(jí)）、III 級(jí)（單位級(jí)）和IV 級(jí)（基層站隊(duì)級(jí)）。還有的境外中資企業(yè)沿用目前國內(nèi)所采用的傷亡人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)將境外突發(fā)事件分為I 級(jí)突發(fā)事件（特別重大）、II 級(jí)突發(fā)事件（重大）、III 級(jí)突發(fā)事件（較大）、IV 級(jí)突發(fā)事件（一般）、V級(jí)突發(fā)事件（輕微）五個(gè)等級(jí)。

二、境外安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與分類

（一）境外安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

目前，學(xué)者對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的定義有狹義和廣義兩個(gè)維度。狹義安全風(fēng)險(xiǎn)指社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，與政治領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、宗教文化領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)相區(qū)分；廣義的安全風(fēng)險(xiǎn)是指由政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中不確定性因素對(duì)社會(huì)整體良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展造成危害性的一種可能性和危害程度的描述［9］。本文所提到的安全風(fēng)險(xiǎn)指施加于境外項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)和人員的狹義維度的安全風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)能夠直接造成境外停工停產(chǎn)、境外項(xiàng)目被破壞、境外人員遭遇人身傷害以及財(cái)產(chǎn)損失等。因此，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)施加意圖不同，學(xué)者普遍將安全風(fēng)險(xiǎn)視為人為導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)（security risk）和技術(shù)管理失效導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)（safety risk）所產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，此兩類風(fēng)險(xiǎn)分別被稱為主觀安全風(fēng)險(xiǎn)和客觀安全風(fēng)險(xiǎn)［10-12］。事實(shí)上，客觀安全風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前境外中資企業(yè)開展安全評(píng)估時(shí)普遍被忽視的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

（二）境外安全風(fēng)險(xiǎn)的分類

境外安全風(fēng)險(xiǎn)分類邊界不清是導(dǎo)致當(dāng)前境外項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)成模糊的主要原因。根據(jù)海外項(xiàng)目和人員面臨的威脅方式不同，學(xué)者將海外安全風(fēng)險(xiǎn)分為地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、東道國政治風(fēng)險(xiǎn)、武裝沖突風(fēng)險(xiǎn)、恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)、群體性事件風(fēng)險(xiǎn)、有組織犯罪風(fēng)險(xiǎn)、宗教文化風(fēng)險(xiǎn)、綜合管理風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)等［13-17］。上述風(fēng)險(xiǎn)有的直接作用于海外項(xiàng)目和人員，造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，如武裝沖突風(fēng)險(xiǎn)、恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)、綁架劫持風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、事故災(zāi)難類風(fēng)險(xiǎn)等，有的則通過某種中間媒介間接作用于海外項(xiàng)目和人員，但同樣造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，如地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、東道國政治風(fēng)險(xiǎn)、宗教文化沖突風(fēng)險(xiǎn)等。也有學(xué)者根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)作用對(duì)象將海外安全風(fēng)險(xiǎn)分為旅游安全風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)和恐怖襲擊安全風(fēng)險(xiǎn)［18］。還有學(xué)者根據(jù)項(xiàng)目全生命周期將海外安全風(fēng)險(xiǎn)分為設(shè)計(jì)階段、投資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和項(xiàng)目退出階段等安全風(fēng)險(xiǎn)，以及從更加宏觀角度將海外安全風(fēng)險(xiǎn)分為國別政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)［19］。

針對(duì)上述安全風(fēng)險(xiǎn)類別，有的學(xué)者將地緣政治風(fēng)險(xiǎn)納入國別政治風(fēng)險(xiǎn)考慮，有的學(xué)者則將地緣政治風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)立于國別政治風(fēng)險(xiǎn)之外單獨(dú)考慮，還有的學(xué)者將政治風(fēng)險(xiǎn)、綁架劫持等與社會(huì)治安類風(fēng)險(xiǎn)、恐怖活動(dòng)類風(fēng)險(xiǎn)一并納入社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)大范疇進(jìn)行安全評(píng)估［20］。安全風(fēng)險(xiǎn)分類及其評(píng)估體系的不一致，可能導(dǎo)致同一國別或地區(qū)的中資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果差異較大甚至偏離實(shí)際，也難以對(duì)不同國別的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行橫向?qū)Ρ取Ｔ斐蛇@種分類模糊的原因是評(píng)估人員簡(jiǎn)單沿用國內(nèi)突發(fā)事件的分類和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估思路，對(duì)境外各類安全風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理、作用方式、傳播路徑和表征呈現(xiàn)缺乏深入理解。

三、境外突發(fā)事件分類與分級(jí)方法

（一）境外突發(fā)事件分類方法

根據(jù)《突發(fā)事件分類與編碼》列出的大類、亞類和細(xì)類逐級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件納入境外突發(fā)事件中的大類意見較為統(tǒng)一，主要爭(zhēng)議在于對(duì)境外社會(huì)安全事件的劃分。目前，國內(nèi)學(xué)者普遍將恐怖襲擊事件、群體性事件、綁架劫持事件列為社會(huì)安全事件［8］，將經(jīng)濟(jì)與金融安全事件與社會(huì)安全事件并列［21-22］，主要分歧是上述提到的地緣政治事件、武裝沖突事件、政局動(dòng)蕩事件、民族宗教事件等是否應(yīng)列入社會(huì)安全事件的范疇。要厘清上述突發(fā)事件與社會(huì)安全事件之間的關(guān)系，需要清楚上述突發(fā)事件與社會(huì)安全事件的相互作用方式及其影響途徑。以地緣政治事件為例［23］，其不但可以向金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)事件、東道國政局動(dòng)蕩、武裝沖突等事件演化，還可以向隸屬于社會(huì)安全事件范疇的恐怖襲擊事件、群體性騷亂事件、綁架劫持事件、海盜襲擊事件等突發(fā)事件轉(zhuǎn)變。同樣，國別政權(quán)更迭、軍事沖突、民族宗教等突發(fā)事件，甚至包括嚴(yán)重自然災(zāi)害、重大公共衛(wèi)生事件也可以向社會(huì)安全范疇的恐怖襲擊事件、群體性事件、綁架劫持事件以及海盜襲擊事件等演變，導(dǎo)致社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)疊加上升。表1為2021年全球主要國家安全風(fēng)險(xiǎn)事件相互演化典型案例。此外，2021 年緬甸仰光中資工業(yè)園被燒事件和巴基斯坦葛洲壩水電站車隊(duì)遇襲事件表明，未來針對(duì)境外中資企業(yè)和人員的突發(fā)安全事件可能是上述多個(gè)不確定突發(fā)事件共同作用的結(jié)果。綜上所述，地緣政治事件、東道國政局動(dòng)蕩事件、經(jīng)濟(jì)安全或金融事件、宗教文化事件應(yīng)列為與社會(huì)安全事件、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生并行的突發(fā)事件，開展境外綜合性安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，需要單獨(dú)構(gòu)建符合國別地區(qū)實(shí)際的評(píng)估指標(biāo)體系。

表1 2021年全球安全風(fēng)險(xiǎn)疊加案例

表2為依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)并參考《突發(fā)事件分類與編碼》以及近年來海外項(xiàng)目和人員遭遇的典型突發(fā)事件發(fā)生頻率提出的境外主要突發(fā)事件大類和亞類劃分方法，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系和開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)可根據(jù)表中亞類向細(xì)類進(jìn)一步劃分。此外，不同行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)的分類應(yīng)有所差異，特別是在細(xì)類劃分時(shí)需因情施策。例如，跨國油氣管道、油氣加工等海外重大能源項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)突出社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，而道路交通、電站等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目則重點(diǎn)關(guān)注政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)容易導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至停滯不前。

表2 境外突發(fā)事件的分類

（二）境外突發(fā)事件分級(jí)方法

突發(fā)事件的科學(xué)分級(jí)是突發(fā)事件發(fā)生后，境外中資企業(yè)、項(xiàng)目及其主管機(jī)構(gòu)開展分級(jí)響應(yīng)的重要依據(jù)。通過以上分析可知，目前境外突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要有以下四類：基于東道國政府的應(yīng)急處置能力水平；基于中資企業(yè)及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的響應(yīng)級(jí)別或范圍；基于項(xiàng)目傷亡人數(shù)和直接財(cái)產(chǎn)損失；基于傷亡人數(shù)、財(cái)產(chǎn)損失、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境以及國際聲譽(yù)綜合影響程度。分級(jí)的結(jié)果有III 級(jí)、IV 級(jí)和V 級(jí)等三個(gè)不同層級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前國內(nèi)突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，突發(fā)事件的客觀屬性（如發(fā)生原因、影響范圍、事故后果等）和應(yīng)急管理的主觀屬性（如影響程度、政府應(yīng)對(duì)能力）是分級(jí)的兩種重要維度［3］。其中，政府應(yīng)對(duì)能力是國內(nèi)突發(fā)事件分級(jí)的一個(gè)重要考量因素，但“一帶一路”沿線國家大多政治風(fēng)險(xiǎn)較高，無論是科學(xué)技術(shù)、人力資源還是應(yīng)急管理水平，東道國政府突發(fā)事件綜合應(yīng)對(duì)能力與國內(nèi)相比存在一定差距。且“一帶一路”沿線國別區(qū)域內(nèi)部的人口密度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、政府應(yīng)急組織體系與國內(nèi)差別較大，簡(jiǎn)單沿用國內(nèi)制定的死亡人數(shù)、重傷人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)顯然與實(shí)際不符，尤其是針對(duì)政局動(dòng)蕩、軍事沖突、宗教文化沖突等突發(fā)事件的分級(jí)。因此，需要增加其他分級(jí)指標(biāo)。例如，Ⅰ級(jí)突發(fā)事件的分級(jí)指標(biāo)：武裝沖突導(dǎo)致死亡人數(shù)達(dá)到80 人，且國別區(qū)域政治風(fēng)險(xiǎn)低于全球平均水平；城市人口密度達(dá)到每平方公里9 450人，新冠肺炎疫情累積確診人數(shù)達(dá)到10 000人以上。Ⅱ級(jí)突發(fā)事件分級(jí)指標(biāo)：武裝暴力活動(dòng)較活躍，死亡人數(shù)50~80人，政治風(fēng)險(xiǎn)低于全球平均水平；新冠肺炎疫情累積確診人數(shù)達(dá)到1 000~10 000 人。Ⅲ級(jí)突發(fā)事件分級(jí)指標(biāo)：當(dāng)?shù)匚溲b暴力活動(dòng)活躍，死亡人數(shù)20~50 人；新冠肺炎疫情累積確診人數(shù)達(dá)到100~1 000 人。Ⅳ級(jí)突發(fā)事件分級(jí)指標(biāo)：武裝暴力造成死亡人數(shù)1~20人；新冠肺炎疫情累積確診人數(shù)1~10人。

此外，不同類型的境外項(xiàng)目可能隸屬不同中資企業(yè)，其在東道國合作經(jīng)營的模式及企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急管理體系也存在差異，即使同一類型項(xiàng)目，在不同國別區(qū)域，其應(yīng)急管理體系也存在差異。因此，針對(duì)同一地區(qū)境外中資項(xiàng)目或不同地區(qū)同一類型中資項(xiàng)目，在考慮突發(fā)事件分級(jí)時(shí)也應(yīng)有所區(qū)別。境外突發(fā)事件的科學(xué)分級(jí)應(yīng)建立在綜合考慮突發(fā)事件的類型、影響范圍、項(xiàng)目所在地人口密度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、東道國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力、境外中資項(xiàng)目類型、項(xiàng)目運(yùn)營模式、中央企業(yè)應(yīng)急管理組織體系等多個(gè)因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行確定并加以細(xì)化區(qū)分。

四、結(jié)束語

通過系統(tǒng)梳理與境外突發(fā)事件分類及分級(jí)有關(guān)的國家法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、部門規(guī)章、中央企業(yè)境外安全管理規(guī)定以及應(yīng)急預(yù)案體系，就當(dāng)前境外突發(fā)事件分類、分級(jí)以及應(yīng)急預(yù)案體系中存在的問題進(jìn)行分析，得出如下結(jié)論：（1）突發(fā)事件分類與分級(jí)是境外中資企業(yè)及其監(jiān)管部門開展經(jīng)常性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急管理的重要依據(jù)，開展相關(guān)工作時(shí)應(yīng)充分考慮地區(qū)差異、國別差別、項(xiàng)目差異等因素的綜合影響。（2）地緣政治類、東道國政治類、宗教文化類、經(jīng)濟(jì)安全類等突發(fā)事件應(yīng)列為與社會(huì)安全事件同一層級(jí)的突發(fā)事件，據(jù)此構(gòu)建不同層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)注意不同層級(jí)突發(fā)事件之間的相互影響。（3）突發(fā)事件的分級(jí)應(yīng)綜合考慮突發(fā)事件的類型、影響范圍、項(xiàng)目所在地人口密度、項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、東道國突發(fā)事件應(yīng)急法律體系、境外中資項(xiàng)目類型等因素進(jìn)行確定。