摘? ?要：利率市場化是海南自由貿易港金融創(chuàng)新的重要內容之一。目前，海南自貿港利率市場化面臨的發(fā)展困境有：利率市場化在海南自貿港金融開放創(chuàng)新中地位趨于邊緣，《海南自由貿易港法》《海南自由貿易港建設總體方案》未明確利率市場化的角色和地位，海南經濟金融基礎現狀束縛利率市場化創(chuàng)新發(fā)展，利率市場化創(chuàng)新可能引發(fā)資金套利等金融風險。究其原因，利率市場化進程中的核心堵點問題增加了其進一步創(chuàng)新發(fā)展的難度，海南自貿港風險防控能力難以適應利率市場化創(chuàng)新要求，地方金融監(jiān)管權限的有限性難以全面統(tǒng)籌利率市場化在自貿港創(chuàng)新發(fā)展。為此，應當學習借鑒中國香港、新加坡、迪拜自貿港等利率創(chuàng)新的理念，進一步明確金融特別立法授權依據與邊界，促進利率市場化與自貿港其他金融目標創(chuàng)新趨同，進一步優(yōu)化地方金融監(jiān)管權限，建立健全跨境資本流動宏觀審慎管理體系，推動利率市場化在海南自貿港率先實現。

關鍵詞：自由貿易港；利率市場化；法治困境；制度創(chuàng)新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.08.004

中圖分類號：F832? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）08－0048－08

基金項目：本文系海南省高等學校教育教學改革研究重點項目“自由貿易港法治人才培養(yǎng)模式與課題體系研究”（Hnjg2021ZD-2）；海南省法學會2022年度法學研究課題“海南自由貿易港建設一流營商環(huán)境法治保障研究”（2022009）階段性研究成果。

收稿日期：2023-07-18

作者簡介：魏雁飛（1978-），男，湖北襄陽人，法學博士，現供職于海南省發(fā)展控股有限公司派駐組。

利率市場化在我國經濟金融體制改革中具有基礎性、重要性和全局性作用，是黨的十八大、十九大提出的重要金融改革目標，是國家治理體系和治理能力現代化的重要任務之一。深化利率市場化改革，對于實現要素價格市場決定、建設更高水平開放型經濟新體制以及加快自貿港建設，進而在經濟金融方面實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。推進利率市場化至今，存貸款利率已經放開，取得里程碑式進展。從全國自貿區(qū)來看，利率市場化僅僅停留在上海、廣東等自貿區(qū)政策中，而在其他自貿區(qū)以及《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《海南自貿港總體方案》）中卻沒有體現。有鑒于此，正確認識利率市場化在自由貿易港建設中的地位和作用，促使其與其他金融創(chuàng)新統(tǒng)籌協調發(fā)展，是海南自貿港金融創(chuàng)新的重要任務之一。

一、海南自貿港利率市場化面臨的發(fā)展困境

（一）利率市場化在海南自貿港金融開放創(chuàng)新中地位趨于邊緣

《海南自貿港總體方案》圍繞跨境資金流動自由便利為中心，明確指出構建多功能自由貿易賬戶體系、便利跨境貿易投資資金流動、擴大金融業(yè)對內對外開放、加快金融改革創(chuàng)新，并且在此基礎上進一步明確指出分階段開放資本項目、穩(wěn)步擴大跨境資產轉讓范圍等，但未明確提及利率市場化。由于歷史等各方面原因，目前海南面臨金融業(yè)態(tài)缺失、法人機構缺乏、金融市場體系滯后等情況，需要通過全方位的對外開放倒逼金融體制機制改革，促進全球高端金融資源聚集，以迅速推進金融服務體系建設，提升金融服務水平?！逗Ｄ献再Q港總體方案》沒有明確提出利率市場化，從深層次上看，實質上折射出其在金融開放一攬子政策中獨立地位弱化，作為創(chuàng)新目標的屬性趨于淡化。這種趨勢可能忽略利率市場化與其他金融創(chuàng)新之間的內在聯系，忽視利率市場化對其他金融創(chuàng)新的基礎性和前提性作用，可能影響地方有關部門推進其他金融創(chuàng)新的力度和效果。

（二）《海南自貿港法》未明確利率市場化的法律地位

《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱《海南自貿港法》）搭建了自貿港法治建設的基本框架，未明確提及利率市場化。海南自貿港融資匯兌自由的總體目標是實現金融機構利率產品自主定價，形成以市場為主導的利率形成機制。關于金融方面內容包含在《海南自貿港法》第七章“綜合措施”，是與海南自貿港其他改革并列提出的?？梢钥闯?，海南自貿港金融定位之一就是服務于貿易投資自由化便利化，推動多項高水平改革開放政策在海南先行先試，實現跨境資金流動自由便利?！逗Ｄ献再Q港法》作為一部基礎性框架性法律，其規(guī)定具有原則性與方向性特點，需要充分利用《海南自貿港法》賦予海南的法規(guī)制定權將金融政策落實落細①。

（三）海南經濟金融基礎現狀束縛利率市場化創(chuàng)新發(fā)展

海南金融業(yè)基礎相對薄弱，金融業(yè)態(tài)以銀行業(yè)為主，在過去相當長一段時間依賴房地產，豐富金融業(yè)態(tài)的同時，面臨著轉型升級的巨大壓力。從實踐來看，自貿港核心金融功能是實現跨境資金的自由流動，海南需要發(fā)展與實體經濟相匹配的金融產品和創(chuàng)新體系，如圍繞海南重點產業(yè)和園區(qū)，挖掘資源稟賦，積極發(fā)展貿易金融、消費金融、涉海金融等特色金融服務，在更多后發(fā)領域尋找差異化定位，打造“海南樣板”。因此，海南的經濟金融基礎將在一定程度上決定自貿港金融創(chuàng)新階段性目標與選擇重點方向。從《海南自貿港總體方案》來看，對于金融開放只是原則性指出要率先落地金融開放政策，這在指明創(chuàng)新方向的同時，某種程度上也是進行政策松綁。從目前實際情況來看，海南自貿港率先落地金融業(yè)對外開放政策，會在一定程度上影響利率市場化創(chuàng)新發(fā)展。

（四）利率市場化創(chuàng)新可能引發(fā)資金套利等金融風險

上海、深圳自貿區(qū)對利率市場化改革予以明確，與人民幣國際化、資本項下開放等改革共同推進①。上海自貿區(qū)關于利率市場化僅提到大額可轉讓存單發(fā)行以及小額外幣存款利率放開問題②，沒有提到全面的利率市場化，監(jiān)管部門可能是擔心自貿區(qū)內外資金價格差別明顯，引發(fā)頻繁的資金套利，違背金融服務實體經濟的精神。自貿港對金融風險防范有著更高要求，當前境外利率水平比較低，如海南自貿港利率市場化深入推進，自貿港利率水平低于內地利率水平，高于境外利率水平的情況下，境外資金涌入自貿港內，成為境外資金進入內地的跳板，一旦資金大規(guī)模異常流動，將對國內金融市場造成嚴重沖擊。同時，境外投機分子在追逐利潤的刺激下，可能會通過離岸市場將資金轉移到自貿港，當資金超過一定規(guī)模時，會形成通貨膨脹，造成資產價格泡沫化等系列風險。

二、海南自貿港利率市場化困境的原因分析

（一）利率市場化進程中的核心堵點問題增加了創(chuàng)新發(fā)展的難度

隨著2015年存款利率上限被中國人民銀行取消，利率市場化步入深水區(qū)，中央銀行開始由數量型貨幣政策逐漸轉變?yōu)閮r格型貨幣政策。利率市場化推進的核心堵點突出表現在利率雙軌制模糊了中央銀行政策利率的信號，使存貸款利率、市場利率與政策利率之間難以有效聯動，造成貨幣政策傳導過程中的機制性梗阻。于是，2019年中國人民銀行開始推進LPR改革，加快推進市場化貸款利率，以期疏通堵點實現利率并軌。在一定意義上，利率雙軌制意味著市場分割，所以需要利率并軌以實現各個金融市場的融合統(tǒng)一，實現利率傳導機制方面互聯互通，防止市場利率對貨幣政策的反應失真。因此，深化利率市場化的重要任務，應該是加快推進利率并軌，消彌利率雙軌制帶來的市場割裂，然而利率并軌并非易事，這可能給自貿港利率市場化創(chuàng)新增加了不小難度。

（二）海南自貿港風險防控能力難以適應利率市場化創(chuàng)新要求

根據美國經濟學家保羅·克魯格曼《蕭條經濟學的回歸》提出的“三元悖論”——“永恒三角形”三個頂點分別表示貨幣政策自主權、固定匯率以及資本自由流動，這三個目標不可調和，最多只能實現其中兩個：若要控制資本自由流動，則需放棄既定的匯率穩(wěn)定目標；若要控制本幣匯率定價權，則需放棄獨立的貨幣政策自主權；通過利率調整貨幣價值，正是央行貨幣定價權的體現。長期以來，海南金融業(yè)態(tài)以銀行業(yè)為主，金融創(chuàng)新工具較為單一，而利率市場化是牽一發(fā)而動全身的全局性改革創(chuàng)新，在“一線放開、二線管住”的自貿港背景下，推進利率市場化創(chuàng)新將對海南自貿港防范金融風險能力提出更高要求。隨著海南自貿港深入推進，當資本項目開放后，跨境資本流動影響利率變化，利率決定機制將由傳統(tǒng)官方決定機制逐漸演變?yōu)槔史菍ΨQ決定機制，進而演變?yōu)橥耆袌龌?，這種利率風險在自貿港中會比較突出。

（三）地方金融監(jiān)管權限的有限性難以全面統(tǒng)籌利率市場化在自貿港創(chuàng)新發(fā)展

自由、平等與開放是自貿港的底蘊，這既體現在各類市場主體準入方面，也表現在金融機構等市場主體應該享有的權利與義務方面。從國家治理角度看，政府應該合理配置行政權力，優(yōu)化治理能力，放權并培育市民社會，明確劃分他治與自治的邊界，實現政府治理與社會治理的共進。利率市場化的核心要義在于市場主體獲得利率定價自主權，一直掌握基準利率的中央銀行只有逐漸減少和淡化基準利率對市場利率的影響，將之歸還于市場主體，才能實現市場主體利率定價自主權。隨著貸款市場報價利率（LPR）等機制建立健全，以及利率傳導機制堵點逐漸打通，中央銀行基準利率定價權將弱化。但利率市場化并非一放了之，利率市場化以后，還要根據逆周期和宏觀調控等需要，對利率進行調控。甚至于在金融市場內部對于金融機構與市場客戶也應在利率定價關系方面進行調整與平衡，地方金融監(jiān)管部門應發(fā)揮越來越重要作用。鑒于利率是金融體系乃至整個經濟體系的核心要素，利率市場化可以連通金融體系各個領域和板塊，這對中央與地方金融監(jiān)管權能優(yōu)化配置提出了更高要求。一直以來，利率市場化主要由中央銀行主導推動，地方金融監(jiān)管部門權限十分有限。因此，地方金融監(jiān)管權限的有限性可能難以全面統(tǒng)籌利率市場化在自貿港創(chuàng)新發(fā)展。

三、海南自貿港利率市場化創(chuàng)新路徑構建

（一）學習借鑒中國香港、新加坡、迪拜自貿港等利率創(chuàng)新的理念

我國香港地區(qū)是全球開放度最高的金融中心之一，香港地區(qū)金融市場利率不存在政府性的引導或者管制措施，利率自由化市場化程度高，成就了香港全球資本配置中心的特殊功能定位。但是因為香港匯率制度采取固定盯緊美元的聯系匯率制度，香港金融市場上利率水平受美聯儲公開市場操作的影響較大，存在一定的利率波動風險。同樣新加坡也位居全球金融中心前列，新加坡金管局對商業(yè)銀行不存在利率管制，銀行同業(yè)拆借與商業(yè)銀行信貸業(yè)務完全市場化定價，新加坡成為了很多跨國商業(yè)銀行亞太金融總部的首選地之一。迪拜作為中東地區(qū)的國際金融中心，阿聯酋政府為了支持迪拜建設金融中心賦予了迪拜特殊的法律地位，迪拜地區(qū)的金融交易完全參照適用國際金融交易規(guī)則，在利率定價上政府不施以管制或者引導，完全參照國際利率市場定價錨。這種錨定國際利率市場的做法幫助迪拜快速對接國際金融市場，迅速將中東地區(qū)巨額的石油財富轉化為金融資產。可見，無論是香港地區(qū)、新加坡還是迪拜等國際自由貿易港在利率市場化上均采取了相對市場化、寬松的定價模式，最大限度弱化政府的行政干預或者引導，充分依靠市場的力量來形成與國際利率市場互動的利率形成機制，該經驗模式值得海南自貿港學習借鑒。

（二）進一步明確金融特別立法授權依據與邊界

當前，我國自貿港事實上是政策先行、政策入法甚至政策代法的立法路徑，立法不能及時有效回應自貿港日益變化的現實需求。政策不等同于法律，要妥當調整政策與法律關系，在國家治理中盡可能限縮政策的調整空間而代以法律規(guī)范的調整。2021年《海南自由貿易港法》頒布，第10條創(chuàng)設的自貿港法規(guī)制定權，不僅授權海南省人大及其常委會可以對法律和行政法規(guī)進行變通，還可以制定海南自貿港法規(guī)，是我國立法史上一項全新的制度設計。2023年《中華人民共和國立法法》修訂后，第84條第3款對海南省人大及其常委會制定自貿港法規(guī)的權力，進行鞏固確認。要以《海南自貿港法》為基礎和指引，盡快出臺包括利率市場化在內的法規(guī)、辦法、條例等，進一步明確金融特別立法授權依據與邊界，以使利率市場化做到依法創(chuàng)新，創(chuàng)新有據。

（三）促進利率市場化與自貿港其他金融目標創(chuàng)新趨同

人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用和外匯管理等都是自貿港金融改革的重點。關于金融改革之間的先后關系，中國人民銀行認為利率、匯率與放開資本項目應該成熟一項放開一項，沒有固定先后順序，而是相機抉擇；美國哥倫比亞大學魏尚進教授認為，國內改革優(yōu)先于國外改革，利率匯率改革優(yōu)先于放開資本賬戶和人民幣國際化，銀行內部治理與外部監(jiān)管則優(yōu)先于上述這些改革；還有觀點認為這幾改革可以協調并進。無論怎樣，從利率市場化與其他金融創(chuàng)新關系來看，利率市場化將有利于促進其他金融創(chuàng)新。利率市場化已經進行20多年，已經打下較為扎實的基礎，可以優(yōu)先推進已經有良好基礎的利率市場化，隨后再考慮放開人民幣跨境使用和資本項目等。在推進自貿港建設早期，難以兼顧實現諸多改革目標時，可以考慮將利率市場化作為優(yōu)先考量的目標，充分運用多年來利率市場化改革的成果，深入推進利率定價的市場化形成機制，為自貿港外資準入、資金流動、匯兌便利和金融創(chuàng)新提供良好的前提條件和市場環(huán)境。

（四）進一步優(yōu)化地方金融監(jiān)管權限

2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》對金融監(jiān)管體制作了重大改革。其中明確提出要建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，以深化地方金融監(jiān)管體制改革。這將進一步優(yōu)化中央與地方金融監(jiān)管體制，推動利率市場化等金融創(chuàng)新提速增效。自貿港推進利率市場化，在中央與地方金融監(jiān)管權劃分方面可以參考以下思路和模式：構建央地金融監(jiān)管權縱向協調機制，以法律形式明確中央和地方責權劃分，健全網狀協調體系，明確地方金融部門與中央部門的溝通機制，統(tǒng)籌中央與地方關系，實現中央統(tǒng)一監(jiān)管下的差異化授權。有鑒于此，在金融監(jiān)管體制改革的背景下，建議有關部門盡早出臺相關制度，對自貿港包括利率定價、執(zhí)行、檢查和懲罰等各項內容詳細規(guī)定，明確界定各部門權力邊界，強調相互配合職責。特別是要找到中央與地方分權的“黃金分割點”，兼顧中央統(tǒng)一與地方活力，以立法形式明確央地權責劃分的標準、原則、程序、方法，使之在法律制度層面加以細化。中央銀行重點關注利率政策，以及利率市場化定價中的權力分配與執(zhí)行情況，而地方金融監(jiān)管部門應著重突出確保金融穩(wěn)定與處置屬地金融風險，同時還要探索建立適應自貿港的國際金融監(jiān)管協調機制。通過體制優(yōu)化設計，強化地方職能，力爭利率市場化在自貿港率先實現。

（五）建立健全跨境資本流動宏觀審慎管理體系

《海南自貿港總體方案》明確指出，要建立跨境資本流動宏觀審慎管理體系。海南自貿港應當在一般微觀審慎指標和宏觀經濟指標的基礎上，探索設計符合自貿港實際的風險監(jiān)測指標。同時，構建資本流動風險預警與應急機制，保留臨時性管制資本權力；資本項目開放后對私人和公共對外債務要特別進行宏觀審慎監(jiān)管。前瞻性考慮可能產生的系統(tǒng)性風險，建立健全宏觀審慎監(jiān)管構架，明確中央銀行在宏觀審慎管理中的主導地位，強化中央銀行與地方金融監(jiān)管部門協調合作，強化中央銀行與各國宏觀審慎監(jiān)管機構合作。強化對自貿港金融機構風險的分類管理，加強對系統(tǒng)性金融風險識別和管理。對跨市場跨業(yè)務跨地區(qū)金融產品和業(yè)務開展綜合監(jiān)管，著力構建貨幣政策與宏觀審慎政策密切配合的一體化架構，注重減緩跨市場帶來的系統(tǒng)性風險，提升海南自貿港金融風險防控能力。

四、結語

金融作為實體經濟發(fā)展的重要保障，在海南自貿港建設中發(fā)揮著關鍵性作用。利率市場化是我國金融體系建設的重要組成部分，需要在海南自貿港先行先試。目前，囿于利率市場化法律地位在海南自貿港建設中未能得以明確，加之海南自貿港金融風險防控能力制約，海南自貿港利率市場化面臨著發(fā)展困境。為此，有必要創(chuàng)新利率市場化發(fā)展路徑，縱向上不斷優(yōu)化地方與中央金融監(jiān)管權力的配置，以化解過度依賴中央權力而地方權限不足的尷尬局面；橫向上妥善處理好利率市場化與其他金融改革目標之間的關系，嘗試探索優(yōu)先推進利率市場化；整體上要加強系統(tǒng)性風險防控能力，為利率市場化提供良好的金融環(huán)境。利率市場化一個重要堵點是利率形成和傳導機制不暢，海南自貿港內金融市場不成熟、金融市場分割是障礙形成的主要因素，為此，海南自貿港利率市場化未來仍需進一步優(yōu)化營商環(huán)境、加強法治保障、完善金融監(jiān)管。

（責任編輯：張恩娟）

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