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引言

國家基建項目建設(shè)是否及時、全面和優(yōu)質(zhì)，在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了一個國家的政府的執(zhí)政能力與治理水平。我國政府一直以來都十分重視基建項目的建設(shè)，力求最大限度地保障我國公民的各項基本需求能夠得到滿足。但隨著社會的發(fā)展、人民需求的多元化以及基建項目從規(guī)模到質(zhì)量的要求不斷提高，我國政府財政在基建項目建設(shè)中的財政壓力也在不斷增大。為此，我國政府也在不斷嘗試新的運作模式，以保證基建工作持續(xù)推進。PPP 模式是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項新嘗試，通過政府與社會資本的聯(lián)合建設(shè)，不僅能夠有效緩解政府財政壓力，也能夠讓社會資本深入?yún)⑴c到國家各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，發(fā)揮社會資本的更大社會價值與經(jīng)濟價值。

一、PPP 模式的優(yōu)勢

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有規(guī)模大、周期長、資金投入大以及投資回報率低等特點，國家財政在基建工程方面的投入雖然逐年增加，但基建項目投入與建設(shè)需求之間的資金差距也在不斷拉大。PPP 模式具有如下多方面的具體優(yōu)勢：

第一，PPP 模式是政府與社會資本合作共同進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的模式，能夠?qū)⑸鐣Y金有效聚集到基建工程項目建設(shè)當(dāng)中，從而大大減輕政府財政壓力。

第二，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，閑散在社會上的資本體量也在不斷增加，在社會資本總量增加的同時，需要在國家層面上為社會資本的有效應(yīng)用進行指導(dǎo)與方向指引，以提升社會資金在利用過程中的經(jīng)濟價值與社會價值。因此，PPP 模式正好能夠給予社會資本參與國家建設(shè)的機會，從而加強對社會資本的聚集與管理。

第三，基建工程項目建設(shè)雖然一直以來都是我國中央政府以及各級地方政府的重要工作內(nèi)容。但是一直以來關(guān)于基建項目在資金與質(zhì)量方面的問題也是層出不窮，究其原因也在于基建項目不同于一般商業(yè)項目，不具有盈利屬性，也就缺乏內(nèi)部的管理動力，從而導(dǎo)致許多管理問題屢禁不止屢改不善，不僅給國家造成了嚴重的經(jīng)濟損失，同時也有損政府的社會聲譽及形象。在PPP 模式下，社會資本參與到了國家公共建設(shè)，社會資本為了保證自身權(quán)益和實現(xiàn)有效的風(fēng)險防控，也將更加嚴格的管理、更具主動性的管控舉措帶入到了PPP 項目管理工作當(dāng)中，從而切實提升了我國基建項目建設(shè)的整體效率與質(zhì)量。

二、PPP 項目內(nèi)部審計面臨到的突出問題

PPP 模式是針對國家基建項目而發(fā)展起來的一個政府與社會資金的合作建設(shè)模式，相對于一般的商業(yè)建設(shè)項目，PPP 項目不僅在類型上更加特殊，同時涉及到的審計內(nèi)容也更加復(fù)雜。因此，也就容易出現(xiàn)更多的審計風(fēng)險。同時，PPP 模式涉及到更多建設(shè)方、施工方以及相關(guān)者，從而也讓PPP 模式下的內(nèi)部審計對象不再具有單一性特點，這也進一步加大了內(nèi)部審計工作難度和增加了審計復(fù)雜性。此外，PPP 項目規(guī)模較大、周期較長，不僅會涉及到更多行業(yè)與部門，同時在項目進行過程中也存在著較為頻繁的人員變動、技術(shù)更新以及政策變化，給內(nèi)部審計在計劃性、目標(biāo)性上提出了更高要求。除了上述諸多問題以外，目前國內(nèi)在PPP 項目內(nèi)部審計方面仍然處于初期和探索階段，在PPP 項目內(nèi)部審計的研究領(lǐng)域還尚未出現(xiàn)具普適性和指導(dǎo)性的完整理論體系。在國家層面上也還未能針對PPP 項目內(nèi)部審計進行進一步的細化與規(guī)范，這些問題的存在都嚴重影響到了PPP 項目內(nèi)部審計的效率與質(zhì)量，也嚴重影響到資金的管理與使用安全。

三、PPP 項目風(fēng)險分析

PPP 項目內(nèi)部審計面臨到了諸多問題，其中最重要的問題不僅有PPP 項目涉及部門與人員眾多、非單一審計對象等，同時更在于目前國內(nèi)尚未出臺針對PPP 項目內(nèi)部審計工作的相關(guān)規(guī)范性文件與指導(dǎo)意見，從而讓PPP 項目內(nèi)部審計隨意性較大、規(guī)范性較差，也缺乏相應(yīng)的目標(biāo)與體系。針對上述情況，風(fēng)險導(dǎo)向或可以為PPP 項目內(nèi)部審計提供更加清晰的思路，并促進PPP 項目內(nèi)部審計的體系完善與規(guī)范性建設(shè)。以風(fēng)險為導(dǎo)向的PPP 項目內(nèi)部審計，能夠立足PPP 項目風(fēng)險快速鎖定關(guān)鍵審計事項、找準(zhǔn)審計要點，弱化非單一審計對象、審計工作涉及眾多部門及人員等不利因素，集中力量針對關(guān)鍵性問題開展審計工作，進而縮短審計工作耗時、提升審計工作效率與質(zhì)量。而想要真正將風(fēng)險導(dǎo)向有效應(yīng)用于PPP 項目內(nèi)部審計，就應(yīng)當(dāng)明確PPP 項目潛在的各類風(fēng)險。

(一)PPP 項目立項階段風(fēng)險

投資立項是任何工程建設(shè)都必須的前期階段，對于PPP 項目而言，在投資立項階段可能涉及的風(fēng)險包括資金、預(yù)期盈利等兩方面。資金方面包括項目預(yù)算是否科學(xué)合理、預(yù)算資金的來源是否穩(wěn)定、是否能夠及時到位，盈利風(fēng)險則主要是是否能夠達到盈利預(yù)期的風(fēng)險。此外，在立項階段不僅需要針對資金與盈利進行風(fēng)險研究，同時還需要就在后續(xù)階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行預(yù)判，并在立項階段就制定出合理的規(guī)范的有效的分配機制以保證可能存在的各類風(fēng)險以及可能造成的損失能夠被合理分配，避免出現(xiàn)重大風(fēng)險，影響到整個項目的建設(shè)與后續(xù)運營。

(二)PPP 項目實施階段風(fēng)險

在PPP 項目實施階段的風(fēng)險，主要可以分為三個階段，采購階段、施工階段、竣工階段。采購節(jié)段風(fēng)險又可以細分為投標(biāo)風(fēng)險、合同風(fēng)險，如招標(biāo)策略風(fēng)險、招標(biāo)項目合規(guī)性風(fēng)險、招標(biāo)過程風(fēng)險、合同內(nèi)控風(fēng)險、合同管理風(fēng)險、合同專項內(nèi)容風(fēng)險等。在施工階段，次級風(fēng)險包括投資風(fēng)險、社會影響力風(fēng)險、質(zhì)控風(fēng)險、工期風(fēng)險、外部不可抗力風(fēng)險等。在竣工階段則主要是包括驗收、資金結(jié)余、合同執(zhí)行在內(nèi)的決算風(fēng)險。

(三)PPP 項目治理風(fēng)險

治理包括管理機構(gòu)、管理人員、管理體系以及管理活動中的相關(guān)事件等，PPP 項目是政府與社會資本合作建設(shè)項目，在治理層面上更為復(fù)雜并涉及到更多方面。因此，也更容易因為這樣或者那樣的原因出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險。PPP 項目治理風(fēng)險主要包括管理機構(gòu)及人員變動風(fēng)險、項目管理者能力風(fēng)險、國家政策變動風(fēng)險、法律體系風(fēng)險、籌融資活動風(fēng)險以及其他突發(fā)事件或重大事件風(fēng)險等。治理風(fēng)險相對于立項階段風(fēng)險以及實施階段風(fēng)險而言，其風(fēng)險不僅對項目影響更加深遠，同時也貫穿于整個項目的全生命周期。因此，更加需要引起我們的重視。

四、PPP 項目風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計實施策略

從理論上來說，風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計能夠有效提升PPP項目內(nèi)部審計工作質(zhì)量，在前文中我們也對PPP 項目存在的典型風(fēng)險進行了系統(tǒng)的歸納總結(jié)。但是，要切實提升PPP 項目風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計的實際審計質(zhì)量，還需要從以下多個方面入手，開展更加具體和全面的相關(guān)工作。

(一)搭建大數(shù)據(jù)審計系統(tǒng)框架

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，內(nèi)部審計質(zhì)量及效率的高低，在很大程度上取決于內(nèi)部審計在審計數(shù)據(jù)資源獲取上的效率與質(zhì)量。PPP 項目規(guī)模大、投入大、周期長、內(nèi)容多，想要以風(fēng)險為導(dǎo)向開展內(nèi)部審計，也需要建立在對龐雜數(shù)據(jù)的有效獲取基礎(chǔ)之上。為此，在PPP 項目風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計各項具體工作開展之前，需要引入大數(shù)據(jù)審計概念，進行大數(shù)據(jù)審計平臺與系統(tǒng)搭建，從而保證后續(xù)審計工作能夠有序開展。大數(shù)據(jù)審計平臺的搭建工作分為兩個部分，第一部分是審計人員操作層。大數(shù)據(jù)審計不僅應(yīng)當(dāng)重視數(shù)據(jù)的獲取有效性與實效性，更需要提升審計人員在審計工作中的數(shù)據(jù)的直觀與可視化呈現(xiàn)，將各環(huán)節(jié)潛藏風(fēng)險進行標(biāo)注，并通過3D 建模的方式直觀趁現(xiàn)在審計人員面前，便于審計人員對各環(huán)節(jié)及各類風(fēng)險的實時追蹤。第二部分是功能模塊設(shè)計，要立足PPP 項目具體情況及梳理出來的風(fēng)險類型進行具體設(shè)計，如投資立項風(fēng)險、項目投標(biāo)風(fēng)險、合同風(fēng)險、投資風(fēng)險、工期進度風(fēng)險、不可抗力外力風(fēng)險、組織風(fēng)險、市場風(fēng)險等等。并分別以上述一級風(fēng)險為核心，構(gòu)建起完整的一級風(fēng)險數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)與風(fēng)險模型，向?qū)徲嬋藛T直觀呈現(xiàn)各流程上的風(fēng)險點。同時，要將各類一級風(fēng)險及模型依據(jù)實際管理路徑進行數(shù)據(jù)鏈接，有效反映各類風(fēng)險之間的影響與聯(lián)系，便于審計人員快速排查風(fēng)險源以及上下游風(fēng)險數(shù)據(jù)變化情況。

(二)PPP 項目立項階段風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷木唧w實施

針對PPP 項目投資立項階段存在的各類風(fēng)險，內(nèi)部審計要特別重視項目預(yù)算科學(xué)性、項目盈利能力與測算、資金來源以及到位情況的審計工作。同時，要特別重視對社會資本的合法性及資本所有者的PPP 項目參與資格進行重點審計，保證項目資金能夠及時落實且不存在其他矛盾，避免項目本身陷入其他經(jīng)濟糾紛當(dāng)中。

(三)PPP 項目實施階段風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷木唧w實施

第一，在PPP 項目采購階段，要側(cè)重項目招標(biāo)風(fēng)險、合同風(fēng)險兩個重要審計事項。在招標(biāo)風(fēng)險審計工作當(dāng)中，在投標(biāo)企業(yè)方面，要將投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)、投標(biāo)商財務(wù)狀況、招標(biāo)人員是否與投標(biāo)企業(yè)存在利益相關(guān)、投標(biāo)書是否規(guī)范等列為審計重點，在招標(biāo)單位方面，要關(guān)注招標(biāo)文件合法性與合規(guī)性、招標(biāo)過程與流程規(guī)范性、招標(biāo)價格合理性等。在合同風(fēng)險審計工作當(dāng)中，要將合同完整性、公正性、有效性作為審計工作重點。同時，要認真審查評估合同內(nèi)容及條款是否符合PPP 項目相關(guān)規(guī)定。此外，要重視合同當(dāng)中內(nèi)部控制部分內(nèi)容審計、專項合同規(guī)范性審計等，以保證PPP 項目合同符合有關(guān)規(guī)定。

第二，在PPP 項目施工階段，要將施工質(zhì)量、施工安全、施工內(nèi)控質(zhì)量作為內(nèi)部審計的重點。尤其是在施工安全與施工質(zhì)量方面，不僅要重點審計當(dāng)前工程施工階段的實時情況，同時也要回溯上一階段施工規(guī)范性、流程合規(guī)性以及工期合理性，要充分審查與比對施工圖紙、工程專項合同、招標(biāo)說明書、會議紀要是否符合合同條款，且合同條款是否在施工過程中得到了有效執(zhí)行。

第三，在PPP 項目竣工階段，內(nèi)部審計應(yīng)將依據(jù)可行性報告、工程承包合同、工程預(yù)算計劃、工程結(jié)算資料以及工程項目清單，對工程竣工時點、竣工結(jié)算數(shù)據(jù)真實性、合理性以及經(jīng)濟效益、預(yù)算執(zhí)行情況展開審計工作。此外，還應(yīng)針對竣工驗收情況、驗收流程規(guī)范性、驗收人員合法性、驗收操作合規(guī)性、結(jié)余資金合理性等展開重點審計，以保證工程竣工驗收的相關(guān)風(fēng)險能夠得到有效避免。

(四)PPP 項目治理層面的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬀唧w實施

在PPP 項目治理層面的相關(guān)風(fēng)險當(dāng)中，政策變動、人事變動、籌融資活動、重大事件與突發(fā)事件等風(fēng)險對PPP項目的推進影響尤其突出。為此，上述風(fēng)險也應(yīng)當(dāng)作為PPP 項目治理層面風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷暮诵呐c重點。政策變動可能引起項目被叫暫停。因此，在審計工作中要集中力量審查與清理不合格入庫項目、審查項目入庫標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家最新政策要求。在人事變動風(fēng)險審計方面，要認真審查當(dāng)?shù)卣⑾嚓P(guān)部門是否存在可能影響項目正常推進的人事調(diào)動與變更，在項目合同當(dāng)中是否存在關(guān)于人事變動風(fēng)險的保護性措施和條款，如果條款欠缺則應(yīng)當(dāng)及時補訂新增。在籌融資活動風(fēng)險審計過程當(dāng)中，要認真審查籌融資活動所涉及籌措金額與籌措日期是否符合項目進度是否具有合理性、資金利率是否符合國家規(guī)定、還款期限是否具有科學(xué)性與可行性等。

在重大突發(fā)事件及重大經(jīng)濟事件的審計工作當(dāng)中，要重點審計設(shè)備與材料價格是否符合市場公允價值、合同期內(nèi)相關(guān)物資價格是否不會出現(xiàn)較大價格波動、采購計劃是否符合項目工期及施工進度，最后要關(guān)注整個項目的預(yù)算管理與成本管控制度是否完善、是否能夠達到有效管控的根本目的。

五、結(jié)語

PPP 模式是政府與社會資本聯(lián)合進行基建項目建設(shè)的模式，PPP 模式能夠極大緩解政府財政在基建工程方面的經(jīng)濟壓力、能夠有效歸集閑散社會資本用于社會建設(shè)，同時也能夠以政府為引導(dǎo)，積極推動社會資本參與到國家經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中，進而獲得更大的經(jīng)濟價值與社會價值。為此，PPP 模式已經(jīng)成為了當(dāng)前基建項目建設(shè)的重要模式之一。但是在看到PPP 模式的優(yōu)越性的同時，其間存在的各類風(fēng)險也應(yīng)當(dāng)引起我們的注意，尤其是PPP 模式的特殊性也帶來了內(nèi)部審計的諸多新風(fēng)險?！?/p>