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近期，陜西延安出臺(tái)《延安市機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員管理辦法》，從適用范圍、總量核定、聘用程序、人員管理、薪酬制度等方面明確了用人單位對(duì)于編外人員的使用規(guī)范。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)方面，要求編外人員平均工資標(biāo)準(zhǔn)控制在2800元/月以內(nèi)。

延安并非孤例。自今年3月以來，全國多地開始清退編外人員。黑龍江哈爾濱、江蘇徐州、云南楚雄、廣東惠州、湖北十堰等地都陸續(xù)發(fā)布關(guān)于聘用編外人員的管理辦法。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，多地啟動(dòng)編外人員的清退有兩方面原因，一是因?yàn)榻衲耆珖鴥蓵?huì)后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，根據(jù)該方案中的要求，中央國家機(jī)關(guān)人員編制需精簡(jiǎn)5％，地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精減工作由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定；二與地方財(cái)政有一定關(guān)系，在財(cái)政遇到困難的時(shí)候，減人或者降薪都是方案之一。

“只減不增”

《中國新聞周刊》梳理發(fā)現(xiàn)，此輪編外人員清退中，盡管在多地出臺(tái)的相關(guān)文件中都對(duì)編外人員的聘用提供了相應(yīng)規(guī)范，但標(biāo)準(zhǔn)不一。有的地方實(shí)行“一刀切”，直接清退編外人員；有的地方則按比例核減；還有的地方為某些崗位按照實(shí)際情況提供“轉(zhuǎn)錄”窗口。

陜西安康明確，除政策性引進(jìn)的高層次人才以外，機(jī)關(guān)公務(wù)員（含參照公務(wù)員管理事業(yè)單位工作人員）崗位，一律不得使用編外臨時(shí)聘用人員；重要涉密崗位、行政執(zhí)法崗位和人事財(cái)務(wù)等重點(diǎn)崗位，一律不得使用編外臨時(shí)聘用人員。

黑龍江哈爾濱同樣如此。根據(jù)《哈爾濱市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作方案》，市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有編制內(nèi)人員能夠保證工作正常開展的，不準(zhǔn)使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡(jiǎn)計(jì)劃，市直機(jī)關(guān)編外用人原則上5年內(nèi)精簡(jiǎn)完畢，每年精簡(jiǎn)不少于本單位編外用人員額的20％；市直事業(yè)單位編外用人結(jié)合職能調(diào)整情況及空編率適度精簡(jiǎn)（空編率5％～15％，編外用人精簡(jiǎn)5％；空編率15％～25％，編外用人精簡(jiǎn)10％；空編率大于25％，編外用人精簡(jiǎn)15％）。

還有一些城市提出了按比例核減的方式。江蘇徐州發(fā)布的《徐州市市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工管理辦法》提出，現(xiàn)有編外人員比例過高的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，可根據(jù)現(xiàn)有編外人員數(shù)量，按比例核減。職能弱化、管理不規(guī)范的用工單位，動(dòng)態(tài)核減編外用工限額。安徽肥西也提到將采用動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式，實(shí)現(xiàn)編外人員總量“只減不增”。

除了減員之外，也有城市開了“轉(zhuǎn)錄”窗口。長(zhǎng)沙市雨花區(qū)提出，雨花區(qū)會(huì)采用“規(guī)范一批、轉(zhuǎn)化（消化）一批”的方式，有序推進(jìn)編外人員清理工作，通過擇優(yōu)轉(zhuǎn)錄、政府購買服務(wù)等方式逐步實(shí)現(xiàn)編外人員的消化與精簡(jiǎn)。也就是說，編外人員有可能在此輪清退中得到進(jìn)入編內(nèi)的機(jī)會(huì)。

全國多地進(jìn)行編外人員的清退，與今年全國兩會(huì)后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》有關(guān)。根據(jù)該方案中的要求，中央國家機(jī)關(guān)人員編制需精簡(jiǎn)5％，地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精減工作由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實(shí)際研究確定。

汪玉凱向《中國新聞周刊》解釋說，在當(dāng)前精兵簡(jiǎn)政的大背景下，各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門需要時(shí)間來調(diào)整才能推進(jìn)，先從編外人員入手能看出各個(gè)機(jī)構(gòu)在離開了編外人員后的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況，能更好地判斷精簡(jiǎn)方向，以“減”為前提，為“精”打下基礎(chǔ)。

他說，編外人員的清退不僅有利于政府行政效能的提高，也能促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。其原因在于，一旦清退了編外人員，行政單位可以擺脫一些不屬于本身職能之內(nèi)的瑣事，可以通過服務(wù)外包的方式使自身從繁雜瑣碎的事務(wù)中解脫出來，將一些不該管、管不好的領(lǐng)域還給社會(huì)，變“增員增效”為“減員增效”。同時(shí)，清退了編外人員之后，也會(huì)倒逼編內(nèi)人員的工作效率的提升，并建立起更合理的考核機(jī)制，優(yōu)化公務(wù)員內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

同時(shí)，財(cái)政方面的考量也是此輪清退的一個(gè)重要原因。今年2月，中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的《2022年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告》指出，由于地方本級(jí)收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

以加入此輪清退的幾個(gè)城市來說，據(jù)哈爾濱市財(cái)政局公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年，全市一般性公共預(yù)算收入完成262.2億元，同比下降28.3％。同期支出1065.5億元，增加了7.4％。缺口為803.3億元，財(cái)政自給率29.22％。湖北十堰的數(shù)據(jù)也顯示，2023年納入一般公共預(yù)算的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金總額46.0419億元，財(cái)政自給率為41.72％。

有分析認(rèn)為，在各地財(cái)政吃緊的情況下，清退編外人員雖不能解決根本問題，但能在短時(shí)間內(nèi)更好地保證穩(wěn)定。在已開展清退工作的湖北十堰，當(dāng)?shù)赝ㄟ^清理177家單位，共計(jì)清退3400名編外人員，節(jié)省財(cái)政成本約1500萬元。湖南省道縣在2022年12月預(yù)測(cè)，到當(dāng)年年底可以清退1668人，每年為財(cái)政節(jié)支5000余萬元。

“常態(tài)化”清退

編外人員之所以被清理，也與該類人員龐大有很大的關(guān)系。國元證券的分析師宗建樹曾在其研究報(bào)告中統(tǒng)計(jì)，2015年中國公務(wù)員總?cè)藬?shù)為1637.8萬人，編外人數(shù)為921.1萬人，超過前者的一半。

我國數(shù)次開展機(jī)構(gòu)改革，都是朝著精簡(jiǎn)方向進(jìn)行。1982年，國家編制主管部門發(fā)布了《中共中央組織部、勞動(dòng)人事部關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)膨脹的通知》等文件，指出政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，決心縮減編制內(nèi)人員。我國第一次機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)由100個(gè)減少至61個(gè)，各部門人員編制由51000多人核減至38300人，精簡(jiǎn)幅度達(dá)到25％。

1988年，國務(wù)院進(jìn)行第二次機(jī)構(gòu)改革，減裁9700余人，這也為我國嚴(yán)控編制人員數(shù)量訂立了“只減不增”的基調(diào)。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)一位不愿具名的研究人員向《中國新聞周刊》解釋，我國在編內(nèi)人員的配置上，歷來的主張都是以“只減不增”的方式來進(jìn)行設(shè)計(jì)。這種情況下，各地對(duì)于增加編內(nèi)人員慎之又慎，編外人員也經(jīng)歷了數(shù)次清退。

然而，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授鄭方輝向《中國新聞周刊》表示，在政府行政職能不斷擴(kuò)張之下，現(xiàn)有的人員無法滿足擴(kuò)張的需求，就會(huì)迫使相關(guān)部門啟用編外人員來緩解壓力。

他解釋道，由于在設(shè)置各個(gè)機(jī)構(gòu)職能和人員之時(shí)，有“空編率”一說，這樣才能夠保證機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期平穩(wěn)有序運(yùn)行，也便于上級(jí)部門進(jìn)行宏觀調(diào)控，所以不可能將所有的空編用于編制內(nèi)人員增加。另一方面，如果增加編制內(nèi)人員，勢(shì)必也會(huì)影響當(dāng)年度的財(cái)政預(yù)算。

因此，許多城市會(huì)先進(jìn)行編外人員清理，一旦到了財(cái)政好轉(zhuǎn)的時(shí)候，因無法增加編制內(nèi)人員，相關(guān)部門又會(huì)進(jìn)行再次招聘。

鄭方輝指出，編外人員存在有其必要性，短時(shí)間內(nèi)無法舍棄。因此，清退行為只能以“常態(tài)化”方式來進(jìn)行。一次次招聘錄用，一次次清退，其背后是編外人員聘用規(guī)范亟待建立。

某地審計(jì)局的工作人員郭紋曾撰文表示，盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外用工大大緩解了單位人員不足的問題，但編外用工也存在一些問題，包括管理越來越隨意，缺乏剛性約束；編外用工規(guī)模越來越大，擠占了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；編外用工形式越來越隱敝，增加了管理難度；待遇差別越來越明顯，影響了工作積極性；多部門兼職屢見不鮮，降低了工作效率等。

因此，郭紋認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工已經(jīng)成為不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，既有現(xiàn)實(shí)需要的一面，也有隨意、不規(guī)范的一面，對(duì)此不能“一刀切”，或禁止，或放任，要做到既有效控制總量，又規(guī)范使用管理。

汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，如需解決在編外人員聘用方面存在的亂象，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置更符合“法制”的錄用方式，即合法、合規(guī)、合理聘用編外人員，避免亂象的出現(xiàn)。比如設(shè)置考試和后續(xù)的績(jī)效考核機(jī)制。

郭紋還建議，要引入社會(huì)和輿論監(jiān)督，督促用工單位按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公開政府購買服務(wù)信息，并引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確保符合條件的承接主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)，提升政府購買服務(wù)效能。