齊春霞

（作者單位：石家莊市農(nóng)林科學(xué)研究院）

一、內(nèi)部控制制度建設(shè)的意義

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來(lái)，各單位高度重視此項(xiàng)工作，積極推動(dòng)單位內(nèi)部控制工作，在系統(tǒng)梳理單位主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，建立了覆蓋全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制體系，形成了內(nèi)部控制手冊(cè)。通過(guò)宣傳貫徹內(nèi)部控制手冊(cè)，提高了職工內(nèi)部控制意識(shí)，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，有效行使賦予的公權(quán)力，培育和塑造良好的內(nèi)部控制文化，提升科研單位的管理水平，為科技創(chuàng)新和科技服務(wù)提供制度保障。

二、農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制管理存在的主要問(wèn)題

（一）思想重視不夠，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

農(nóng)業(yè)科研單位普遍存在重科研業(yè)務(wù)發(fā)展、輕內(nèi)控制度建設(shè)的現(xiàn)象，部分單位將財(cái)務(wù)、內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人設(shè)置為內(nèi)控管理工作小組組長(zhǎng)，業(yè)務(wù)部門容易認(rèn)為內(nèi)控工作與自身關(guān)系不大，導(dǎo)致內(nèi)部控制推行難度加大，內(nèi)部控制制度停留在形式層面，不能很好地落地。單位內(nèi)部各層級(jí)管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，尤其是科研業(yè)務(wù)部門管理人員對(duì)內(nèi)控制度認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為制度建設(shè)是財(cái)務(wù)部門的工作，忽略了業(yè)務(wù)背后的風(fēng)險(xiǎn)[1]。例如，在簽訂合同時(shí)，僅當(dāng)事人雙方參與，合同的擬定、審核都是同一部門或者是同一人來(lái)完成的，在合同執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在事前沒(méi)有很好地規(guī)避，相應(yīng)的補(bǔ)救措施不及時(shí)，對(duì)合同的履行中出現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)地得到解決。

（二）內(nèi)部控制制度的制定不科學(xué)，缺乏頂層設(shè)計(jì)

有些科研單位的內(nèi)控制度是委托第三方編制或是根據(jù)財(cái)政部門的范本簡(jiǎn)單套用而來(lái)，沒(méi)有結(jié)合單位自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)情況制定，雖然制定了制度手冊(cè)，但沒(méi)有任何指導(dǎo)意義。沒(méi)有用完整的、科學(xué)的管理方法來(lái)完善農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制，頂層設(shè)計(jì)更無(wú)從談起。從應(yīng)用的角度來(lái)看設(shè)計(jì)的流程，看似集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上無(wú)人負(fù)責(zé)，沒(méi)有起到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

（三）內(nèi)部控制制度不規(guī)范，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效果

1.預(yù)算業(yè)務(wù)方面

預(yù)算業(yè)務(wù)是農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理的核心，自實(shí)施《政府會(huì)計(jì)制度》以來(lái)，對(duì)預(yù)算的編制工作提出了更高的要求。各科研業(yè)務(wù)部門不能及時(shí)與財(cái)務(wù)部門協(xié)調(diào)溝通，導(dǎo)致信息不對(duì)稱、不暢通，不能科學(xué)合理地編制單位預(yù)算，也是影響單位財(cái)務(wù)管理的因素之一。

2.收支業(yè)務(wù)方面

單位的收支業(yè)務(wù)是預(yù)算的具體實(shí)施過(guò)程，各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)要以預(yù)算指標(biāo)為指導(dǎo)?？蒲腥藛T在編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，由于考慮不夠全面，在經(jīng)費(fèi)列支時(shí)科目之間需要調(diào)劑，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

3.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)方面

由于農(nóng)業(yè)科研單位資金來(lái)源的多樣性，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的采購(gòu)具有單位自身的特色，自行采購(gòu)業(yè)務(wù)也較多，如農(nóng)藥的采購(gòu)，具有季節(jié)性和多元化的特點(diǎn)，與單位研究的品種和季節(jié)緊密相關(guān)，因此應(yīng)規(guī)范完善適合農(nóng)業(yè)科研單位相關(guān)的內(nèi)控采購(gòu)業(yè)務(wù)制度，使其真正發(fā)揮制度應(yīng)發(fā)揮的作用。

4.資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)方面

農(nóng)業(yè)科研單位形成的固定資產(chǎn)大都存放在試驗(yàn)基地，各科研部門作為使用者，資產(chǎn)的使用狀態(tài)以及資產(chǎn)的處置審批等環(huán)節(jié)需要多部門來(lái)配合完成。目前，部分單位仍存在家底不清、達(dá)到報(bào)廢的資產(chǎn)賬面長(zhǎng)期掛賬等問(wèn)題，影響了資產(chǎn)的使用效率。

5.合同管理方面

重合同的簽訂，輕監(jiān)督。合同文本的擬定、審核、訂立等環(huán)節(jié)由同部門來(lái)完成，沒(méi)有遵循不相容崗位相分離的原則。

6.建設(shè)項(xiàng)目管理方面

農(nóng)業(yè)科研單位的建設(shè)項(xiàng)目一般為科研基地的建設(shè)，項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)、預(yù)算、評(píng)審等工作稍有調(diào)整就會(huì)影響到項(xiàng)目的實(shí)施，重大項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)按照“三重一大”的流程來(lái)處理，而不是由某個(gè)部門來(lái)決定。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督考核機(jī)制不到位

對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督考核機(jī)制不到位，監(jiān)督力度不夠。上級(jí)對(duì)單位的審計(jì)、巡視檢查工作中涉及制度建設(shè)的內(nèi)容較少；部分單位未設(shè)立內(nèi)審部門，設(shè)立內(nèi)審部門的大多與財(cái)務(wù)部門平行，不具有獨(dú)立性，或是專業(yè)方面欠缺，權(quán)威性與獨(dú)立性不足。內(nèi)部審計(jì)僅限于對(duì)財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督，缺乏對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效分析，難以做出客觀公正的評(píng)價(jià)[2]。

三、農(nóng)業(yè)科研單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的建議

（一）增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

單位要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制制度的重要意義，在思想上對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范性建設(shè)高度重視，認(rèn)真履行職責(zé)。建立健全單位內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)科研業(yè)務(wù)流程全覆蓋[3]。定期或不定期對(duì)本單位職工開展全員培訓(xùn)，宣傳開展內(nèi)部控制工作的重要性?？梢酝ㄟ^(guò)單位門戶網(wǎng)站、新媒體等多種渠道、多種方式，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度的宣傳解讀，加大對(duì)科研人員、財(cái)務(wù)人員、科研財(cái)務(wù)助理的專題培訓(xùn)力度，使科研人員了解開展內(nèi)部控制建設(shè)的意義，轉(zhuǎn)變工作觀念，提高防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明確內(nèi)部控制在工作中的重要性，形成全員參與的氛圍[4]。

（二）完善制度頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)組織管理

內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，它不僅是對(duì)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的規(guī)范，也是對(duì)單位整體業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和防范，因此，單位應(yīng)根據(jù)自身的職責(zé)任務(wù)和業(yè)務(wù)目標(biāo)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，建立有序的工作機(jī)制。首先，單位“一把手”應(yīng)重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，堅(jiān)持用制度來(lái)管事管人，在堅(jiān)持內(nèi)控制度全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益等原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善單位內(nèi)控制度。其次，要完善內(nèi)部控制體系建設(shè)小組，明確各個(gè)業(yè)務(wù)層面的牽頭部門和職責(zé)，各個(gè)業(yè)務(wù)部門相互配合的工作流程。針對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督明確分工、相互分離。當(dāng)外部環(huán)境、業(yè)務(wù)活動(dòng)和管理要求等發(fā)生重大變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報(bào)告，并及時(shí)提交內(nèi)控制度領(lǐng)導(dǎo)小組，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。各部門及關(guān)鍵崗位應(yīng)根據(jù)情況變化及時(shí)評(píng)估面臨風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)整應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)抑制在潛伏期，使風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低。

（三）建立健全內(nèi)控體系，提高管理水平

首先，明確單位內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)，明確各科研業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制中的職責(zé)劃分。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)以單位履行職責(zé)任務(wù)為目標(biāo)，將科研業(yè)務(wù)工作、行政服務(wù)管理工作深度結(jié)合，全面系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)，使內(nèi)部控制制度更具有廣泛性、全員性。其次，將單位業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)全涵蓋，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。從根本上進(jìn)行體系建設(shè)，在單位層面建立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人為單位負(fù)責(zé)人，牽頭部門設(shè)在財(cái)務(wù)部門，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門設(shè)在內(nèi)審部門。再次，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組至少每季度召開一次會(huì)議，在單位業(yè)務(wù)層面，建立對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的制度和繪制業(yè)務(wù)流程圖，合理設(shè)置崗位職權(quán)、審批權(quán)，設(shè)計(jì)流程時(shí)，應(yīng)考慮事項(xiàng)的大小，簡(jiǎn)化操作和流程。最后，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系的整體性、系統(tǒng)性，做到科研業(yè)務(wù)全覆蓋，確保內(nèi)控制度的科學(xué)、合理。在工作中遇到問(wèn)題，做到有據(jù)可依，有章可循。在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)不斷地優(yōu)化程序，既減了輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，也提升了行政人員的管理水平。

（四）完善業(yè)務(wù)流程，確保機(jī)制高效運(yùn)行

一是完善預(yù)算編制流程。預(yù)算業(yè)務(wù)流程中涉及預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)務(wù)部門、參與預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程的各科研業(yè)務(wù)部門等。在預(yù)算業(yè)務(wù)控制過(guò)程中，明確職責(zé)分工，具體如下：預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定單位預(yù)算業(yè)務(wù)方針政策，負(fù)責(zé)審批單位預(yù)算草案、預(yù)算追加或調(diào)整方案和審批年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果報(bào)告；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)匯總、審核各業(yè)務(wù)部門、各職能部門的預(yù)算申報(bào)材料及預(yù)算草案，對(duì)各項(xiàng)目預(yù)算建議的合理性及合規(guī)性進(jìn)行審核，匯總及編報(bào)，匯總及統(tǒng)籌平衡本單位預(yù)算收支總計(jì)劃，匯總編報(bào)本單位年度預(yù)算，擬訂單位年度預(yù)算的調(diào)整及追加方案，預(yù)算執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)與通報(bào)，監(jiān)控、分析和檢查，并提出改進(jìn)建議，預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作；各科研業(yè)務(wù)部門是預(yù)算業(yè)務(wù)的編制和執(zhí)行的主體，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)本部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)申報(bào)，依據(jù)工作任務(wù)編制預(yù)算方案，對(duì)本部門預(yù)算進(jìn)行調(diào)整、細(xì)化，形成預(yù)算草案，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)控考評(píng)，向財(cái)務(wù)部門提供預(yù)算所需資料。

二是強(qiáng)化收支業(yè)務(wù)控制。收支業(yè)務(wù)控制是根據(jù)本單位事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)資金流入、流出過(guò)程的控制，目的是保證單位收支預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性，保證單位收支業(yè)務(wù)的規(guī)范性和科學(xué)性。收支業(yè)務(wù)控制目標(biāo)為規(guī)范單位收支的各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、流程環(huán)節(jié)、機(jī)構(gòu)職責(zé)的管理規(guī)則，通過(guò)明確各流程步驟上的關(guān)鍵控制措施，防范收入業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，確保收入管理規(guī)范有序。具體如下：?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)是收支業(yè)務(wù)的主管，根據(jù)資金列支渠道等實(shí)行分級(jí)審批、逐項(xiàng)審批，所有業(yè)務(wù)均需單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，并在有關(guān)憑證上簽字批準(zhǔn)后方可報(bào)銷。財(cái)務(wù)部門實(shí)行收支業(yè)務(wù)歸口管理，并按《政府會(huì)計(jì)制度》進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。專項(xiàng)資金業(yè)務(wù)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，實(shí)行?？顚Ｓ?。由財(cái)務(wù)人員審核，經(jīng)辦人簽字，主管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審核，經(jīng)主管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審批后，交出納辦理支付手續(xù)。重大開支項(xiàng)目必須經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子研究決定，并形成書面資料送財(cái)務(wù)部門備案。

三是規(guī)范政府采購(gòu)業(yè)務(wù)。建立完善的政府采購(gòu)管理制度和流程，確保政府采購(gòu)計(jì)劃、組織實(shí)施、監(jiān)督評(píng)價(jià)等管理活動(dòng)有章可循、規(guī)范有序。設(shè)置政府采購(gòu)歸口部門和管理崗位，明確審批權(quán)限和崗位職責(zé)，確保采購(gòu)計(jì)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督人員配備合理、執(zhí)行有效。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)本部門采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃的編制，確定中標(biāo)結(jié)果，組織相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收；國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)形成固定資產(chǎn)的內(nèi)容進(jìn)行核驗(yàn)，錄入系統(tǒng)；采購(gòu)部門負(fù)責(zé)按預(yù)算進(jìn)行招投標(biāo)的各項(xiàng)工作，包括合同的簽訂、采購(gòu)物資的核查、資金支付申請(qǐng)等；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)采購(gòu)資料的審核、按合同約定支付資金等工作。建立合理的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確保管理運(yùn)行機(jī)制健全有效，采購(gòu)工作合規(guī)合法。

四是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目流程管理。農(nóng)業(yè)科研單位的建設(shè)項(xiàng)目以科研基地建設(shè)為主，控制范圍主要包括項(xiàng)目前期的預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施（項(xiàng)目招標(biāo)、合同簽訂、建設(shè)施工）、項(xiàng)目管理、資金結(jié)算及資產(chǎn)移交等。項(xiàng)目資金控制內(nèi)容以財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目為主。具體流程如下：?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目審核批準(zhǔn)及項(xiàng)目實(shí)施中重大事項(xiàng)決策；項(xiàng)目審核組負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審核、實(shí)施、驗(yàn)收等全面工作，由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，業(yè)務(wù)部門任成員，項(xiàng)目審核組成員由財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審部門、監(jiān)察部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門等組成，各部門應(yīng)結(jié)合自己的工作承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)中的相應(yīng)責(zé)任。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)及申報(bào)工作、項(xiàng)目批復(fù)后的預(yù)算資金落實(shí)、預(yù)算資金撥付、監(jiān)管及項(xiàng)目核算。資金支出嚴(yán)格按批復(fù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度執(zhí)行。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究、分析項(xiàng)目必要性，提出項(xiàng)目建議書。內(nèi)審部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工、資金撥付、竣工移交等全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督工作。

（五）明確責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督

以部門職責(zé)任務(wù)為基礎(chǔ)，采用自評(píng)、互評(píng)、綜合評(píng)價(jià)等方式，以自評(píng)為主。以績(jī)效考核為例，考核小組在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組下組建實(shí)施。由部門根據(jù)單位績(jī)效考評(píng)辦法進(jìn)行自我總結(jié)、評(píng)價(jià)，根據(jù)年初制定的目標(biāo)任務(wù)來(lái)對(duì)標(biāo)完成情況，寫出書面報(bào)告－各部門互評(píng)－考核小組評(píng)定－會(huì)議審定公布。建立考核機(jī)制，充分發(fā)揮科研管理者在內(nèi)控制度管理中的職能作用[5]。

加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督與日常監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)監(jiān)督合力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，減少過(guò)程檢查，充分利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高監(jiān)督檢查效率。

《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，促使農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制體系的建設(shè)上了一個(gè)新臺(tái)階。單位在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，不斷地改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，優(yōu)化制度體系的建設(shè)。充分利用好年度內(nèi)部控制報(bào)告，內(nèi)部控制報(bào)告是全面反映本單位一年來(lái)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況的總結(jié)性文件，通過(guò)對(duì)報(bào)告中反映的信息進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步健全制度，提高執(zhí)行力，切實(shí)規(guī)范和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理，更好發(fā)揮單位內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。