陳志堂 翁源縣教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心
為了有效落實(shí)2017 年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》的通知,有效落實(shí)2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院及財(cái)政部先后印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》,強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效,各中小學(xué)校積極主動(dòng)實(shí)施內(nèi)部控制管理。由于中小學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算撥款,積極開展內(nèi)部控制建設(shè),不僅可以保證中小學(xué)校開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī),保障財(cái)產(chǎn)安全和使用有效,保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗發(fā)生,更是有利于中小學(xué)校提高財(cái)務(wù)管理水平,為中小學(xué)校教育教學(xué)保駕護(hù)航。
對(duì)于中小學(xué)校的內(nèi)部管理工作來(lái)說,不單單是對(duì)管理者提出要求,明確目標(biāo),同時(shí)需要實(shí)施有效控制措施,明確“如何做”才能達(dá)到目的,更進(jìn)一步明確中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的最大特點(diǎn)是引入了風(fēng)險(xiǎn)管控的理念、注重強(qiáng)調(diào)校領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任理念,將行政事業(yè)單位內(nèi)控工作明確是“首長(zhǎng)”責(zé)任制,有助于推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)。
雖然內(nèi)部控制工作被認(rèn)定為“首長(zhǎng)”責(zé)任工程,但全員參與、內(nèi)外部監(jiān)督更是必不可少,因而,《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》建立了審核措施、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、議事決策機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)管理措施,單獨(dú)新增設(shè)“評(píng)價(jià)與監(jiān)督”章節(jié),明確了財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容、形式。中小學(xué)校監(jiān)督既有來(lái)自學(xué)校全體教職員工、學(xué)生的監(jiān)督,更有來(lái)自社會(huì)的學(xué)生家長(zhǎng)以及上級(jí)各部門監(jiān)督,學(xué)校內(nèi)部控制工作開展效果如何,各級(jí)人員監(jiān)督作用必不可少,決定著學(xué)校教育教學(xué)效果。
為適應(yīng)新時(shí)代要求,各級(jí)中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求梳理本學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程,明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),分析單位層面和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn),然后選擇切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。各級(jí)各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制普遍性原理與我縣中小學(xué)校實(shí)際情況相結(jié)合,制定出有實(shí)用性和可操作性的控制性措施,在我縣教育系統(tǒng)建立具有本縣特色的內(nèi)控體系。
1.有利于提高中小學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法合規(guī)、學(xué)校財(cái)產(chǎn)安全和有效使用、學(xué)校財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。通過內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施有效控制措施,能夠確保學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)符合國(guó)家財(cái)經(jīng)法律法規(guī),減少違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。防止學(xué)校財(cái)產(chǎn)被盜竊被占用的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)告、決算報(bào)表能夠嚴(yán)格按照《政府會(huì)計(jì)制度》《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》要求編制和報(bào)送,確保真實(shí)完整。
2.有利于中小學(xué)校合規(guī)使用財(cái)政資金,提高財(cái)政資金的使用效益。通過內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施有效控制措施,保證學(xué)校的資金支付嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,防止濫用財(cái)政資金,防范舞弊和預(yù)防腐敗。防止浪費(fèi)財(cái)政資金和不合理的資源配置,有效提高財(cái)政資金的使用效益。
3.有利于提高中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理水平,規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行,更好地服務(wù)學(xué)生,辦人民滿意的教育。好的內(nèi)部控制體系,明確崗位職責(zé),上至?xí)浐托iL(zhǎng)、下至普通教職工,內(nèi)控制度滲透到所有人員的日常工作中,每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程、每個(gè)崗位的責(zé)、權(quán)、利都非常明確和清晰。 良好的制度建設(shè),促使每個(gè)人都依規(guī)矩辦事,任何人、任何業(yè)務(wù)都不可能凌駕于制度之上,形成良好的內(nèi)部控制文化,學(xué)校管理水平、教育教學(xué)水平隨之提高,學(xué)校能夠很好履行教育教學(xué)職能,實(shí)現(xiàn)辦人民滿意教育的目標(biāo)。
1.內(nèi)部控制工作的組織機(jī)構(gòu)不明確。我縣大部分中小學(xué)校未能設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或指定內(nèi)部控制牽頭部門,未能建立起財(cái)會(huì)、采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理和合同管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,如果發(fā)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),沒有相關(guān)職能部門出面解決問題,容易形成各職能部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象。
2.關(guān)鍵崗位管理混亂,內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。大部分中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不清楚關(guān)鍵崗位、不相容崗位有哪些。未能科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位,不明確不相容崗位要相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。因而會(huì)出現(xiàn)僅由財(cái)務(wù)部門完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督,出納、物品采購(gòu)和貨物驗(yàn)收等關(guān)鍵崗位長(zhǎng)時(shí)間由一人擔(dān)任,容易產(chǎn)生舞弊行為和滋生腐敗現(xiàn)象。
3.內(nèi)部控制制度不夠健全,我縣中小學(xué)校通常制訂有日常教育教學(xué)、財(cái)務(wù)管理制度,但是內(nèi)控制度不夠完善,仍然存在用一般的財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)部控制制度、有些制度因長(zhǎng)期未重新修訂已不適應(yīng)新時(shí)代要求、有些制度照搬上級(jí)文件不適合本學(xué)校的具體實(shí)際情況。
4.內(nèi)控意識(shí)淡薄。中小學(xué)校常規(guī)管理工作主要是教育教學(xué)管理,而財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)管理等工作都是作為后勤保障是為教育教學(xué)服務(wù)的。一直以來(lái),學(xué)校從領(lǐng)導(dǎo)到教師的意識(shí)都是重視教學(xué)而輕視內(nèi)部控制建設(shè),都認(rèn)為只要是教學(xué)成績(jī)好了,其他內(nèi)部控制不用多管,這就造成了很多學(xué)校從上到下形成淡薄內(nèi)控意識(shí)。從短時(shí)間看,內(nèi)控制度是否建立,是否執(zhí)行,與教學(xué)成績(jī)并無(wú)直接的聯(lián)系,學(xué)校唯教學(xué)而論、認(rèn)為只要提高教育教學(xué)考核指標(biāo),其他事情就會(huì)迎刃而解,但是這樣的學(xué)校,往往容易形成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。部分學(xué)校財(cái)務(wù)人員被邊緣化,無(wú)法參與學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等重大事項(xiàng),面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)無(wú)法實(shí)施監(jiān)督。有些學(xué)校的財(cái)務(wù)人員主要是由教師兼任,財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識(shí)薄弱,因此也沒有內(nèi)部控制理念。
5.未建立有效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。大部分學(xué)校未建立內(nèi)部關(guān)鍵崗位的輪崗制度、未實(shí)行不相容崗位的分離制度以及未制訂完善的內(nèi)部控制制度,未能進(jìn)行定期風(fēng)險(xiǎn)檢查評(píng)估,未能按要求編制書面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告并提交領(lǐng)導(dǎo)班子。
1.預(yù)算編制及執(zhí)行力不強(qiáng)。(1)由于歷史原因,大部分學(xué)校預(yù)算編制脫離實(shí)際,教育收費(fèi)及教育專項(xiàng)支出未納入年初預(yù)算,預(yù)算系統(tǒng)無(wú)法進(jìn)行部門經(jīng)濟(jì)科目的細(xì)化,造成預(yù)算和決算偏離度較大的問題突出。(2)預(yù)算編制口徑不一致,部分學(xué)校在編制預(yù)算時(shí),相同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在前后年度編制預(yù)算填報(bào)科目不一,比如鎮(zhèn)政府下?lián)艿慕處煿?jié)慰問金,上一年度在上級(jí)補(bǔ)助收入,下一年度可能放在財(cái)政撥款收入,導(dǎo)致上下年的預(yù)算、決算產(chǎn)生不合理差異。(3)預(yù)算執(zhí)行率低下,部分部門經(jīng)濟(jì)科目執(zhí)行偏離度較大。比如日常公用經(jīng)費(fèi)支出中培訓(xùn)費(fèi)、購(gòu)置費(fèi)執(zhí)行率偏低。主要原因是:一是年初未將培訓(xùn)、購(gòu)置專項(xiàng)資金納入預(yù)算。二是有些學(xué)校不重視教師繼續(xù)教育,未形成全員培訓(xùn)理念,培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)有預(yù)算無(wú)支出。三是購(gòu)置項(xiàng)目申報(bào)前未進(jìn)行可行性論證,造成預(yù)算支出脫離實(shí)際存在差異。
2.財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。貨幣資金核查控制不嚴(yán),未對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金、銀行存款進(jìn)行定期的抽查核對(duì)。有些學(xué)校財(cái)務(wù)管理人員為了方便,出現(xiàn)將辦理資金支付的支票、印章由一人保管的現(xiàn)象。
3.實(shí)物資產(chǎn)管理混亂。物資采購(gòu)與貨款支付、合同訂立與貨款支付、物資采購(gòu)與保管同為一人。采購(gòu)大批辦公用品后未進(jìn)行庫(kù)存物品中存貨的核算。處置資產(chǎn)沒嚴(yán)格走規(guī)定程序、上報(bào)審批。不定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn),造成賬實(shí)不符,資產(chǎn)流失嚴(yán)重。
4.建設(shè)項(xiàng)目管理不到位。沒有嚴(yán)格執(zhí)行審核審批程序,土地等使用證手續(xù)未及時(shí)辦理,沒按規(guī)定采取招投標(biāo)開工建設(shè),超概算建設(shè),基建項(xiàng)目完成沒及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收決算工作以及固定資產(chǎn)移交結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)。
5.合同管理不規(guī)范。(1)未明確合同訂閱的范圍與條件,故意將需要較高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)審批的重大合同拆分成標(biāo)的金額較小的若干不重要合同。(2)簽訂合同前未對(duì)供貨方進(jìn)行深入調(diào)查,造成對(duì)方無(wú)法履行合同。(3)合同履行過程未進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)履行存在問題和應(yīng)對(duì)合同糾紛。(4)各職能部門各自獨(dú)立,未實(shí)行歸口管理建立合同臺(tái)賬。
中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)依據(jù)專業(yè)化、高效運(yùn)作和精簡(jiǎn)節(jié)約的原則來(lái)設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu),學(xué)校規(guī)模不大的可以指定牽頭部門,協(xié)同財(cái)務(wù)、基建、教學(xué)、物資采購(gòu)等部門,明確各職能部門工作職責(zé),從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制的共同目標(biāo)。細(xì)化各個(gè)崗位的責(zé)、權(quán)、利,確保權(quán)、責(zé)能夠落實(shí)到各個(gè)部門,避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)重復(fù)或缺位的現(xiàn)象。
根據(jù)內(nèi)部控制適應(yīng)性原則,中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)依據(jù)各個(gè)關(guān)鍵崗位的特點(diǎn),建立健全崗位責(zé)任制度。以職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力為標(biāo)準(zhǔn),選擇關(guān)鍵崗位人員并實(shí)行定期輪崗。明確各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督崗位屬于不相容的崗位,并使之相互分離,以達(dá)到相互制約和相互監(jiān)督而減少舞弊和預(yù)防腐敗的發(fā)生。
良法育人,好的制度能夠規(guī)范人的行為。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》,結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況,制定適合本校的、具有操作性的內(nèi)控制度。內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)明確每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)申報(bào)、審批、執(zhí)行和監(jiān)督程序,明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)中各部門的職責(zé)。在制度實(shí)施過程中,要排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),提出應(yīng)對(duì)防控措施,根據(jù)實(shí)施情況反饋意見,重新修訂或制定學(xué)校的內(nèi)部管理制度。 按照黨組織、校領(lǐng)導(dǎo)和中層劃定各級(jí)行政的審批權(quán)限和審批范圍。對(duì)于“三重一大”的事項(xiàng)要實(shí)行集體決策,并將決策過程中各參與者的意見詳細(xì)記錄,明確集體決策機(jī)制。
環(huán)境育人,良好的環(huán)境使人心情愉悅。內(nèi)控環(huán)境好壞同樣影響各中小學(xué)校內(nèi)控建設(shè)。如何才能創(chuàng)造良好的內(nèi)控環(huán)境,引導(dǎo)教職員工的思想和行為。校領(lǐng)導(dǎo)要以身作則,率先垂范,帶動(dòng)全體教職工主動(dòng)參與,把內(nèi)控制度落實(shí)到日常工作中去,做內(nèi)部控制建設(shè)的主人。中小學(xué)校可以在教師日常文娛活動(dòng)中引入內(nèi)部控制文化,將內(nèi)部控制的意識(shí)植入教職工的頭腦中,形成以上率下的良好局面。
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急預(yù)案,對(duì)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。學(xué)校由內(nèi)控部門牽頭,每年至少一次對(duì)學(xué)校年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估活動(dòng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng),從單位層面和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面全面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,評(píng)估學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),評(píng)估學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制是否存在一般缺陷、重要缺陷還是重大缺陷,并提出應(yīng)對(duì)策略,形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告,并將評(píng)估報(bào)告提交領(lǐng)導(dǎo)班子,目的是進(jìn)一步完善內(nèi)部控制。
績(jī)效考核即為行為的導(dǎo)向,學(xué)??己藘?nèi)容會(huì)引導(dǎo)教職工的行為。教育主管部門需設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)部門,或聘請(qǐng)一名以上的專職審計(jì)員擔(dān)任審計(jì)工作,審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于財(cái)會(huì)部門,以提高審計(jì)部門的權(quán)威性。明確規(guī)定審計(jì)部門對(duì)集體負(fù)責(zé),清晰劃分其監(jiān)督職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)對(duì)象等,對(duì)學(xué)校內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行等進(jìn)行全程監(jiān)督。進(jìn)行常規(guī)審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合,將相關(guān)審計(jì)結(jié)果向全體才職工公布,提高透明度,同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)輿論、群眾等的外部監(jiān)督。將內(nèi)控納入績(jī)效考核中,引入問責(zé)機(jī)制,完善獎(jiǎng)懲機(jī)制,獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)控執(zhí)行較好的部門及人員,激發(fā)職工的內(nèi)控?zé)崆椤?/p>
“無(wú)預(yù)算不支出”,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和全體教職工應(yīng)當(dāng)牢固樹立預(yù)算意識(shí),強(qiáng)化預(yù)算控制力。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)落實(shí)單位內(nèi)部各部門的預(yù)算編制責(zé)任,合規(guī)科學(xué)地編制預(yù)算,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)、審核和審批嚴(yán)格按照制度執(zhí)行,強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。對(duì)于預(yù)算內(nèi)支出應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審批流程,嚴(yán)格執(zhí)行超預(yù)算的審批程序,盡量做到杜絕無(wú)預(yù)算支出。做好決算工作,充分利用決算反饋意見,做到預(yù)、決算工作良性循環(huán)。
學(xué)校財(cái)產(chǎn)的安全和有效使用,是教育教學(xué)工作的保證。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度和定期盤點(diǎn)核查制度,合理優(yōu)化配置資產(chǎn),杜絕資源浪費(fèi),提高資產(chǎn)使用效率。 建議學(xué)校采購(gòu)辦公用品以月度用量為基礎(chǔ),精準(zhǔn)采購(gòu)辦公用品,實(shí)行領(lǐng)用登記制度,避免大批量購(gòu)置或挪用辦公用品而造成浪費(fèi)和貪污的現(xiàn)象發(fā)生。
各中小學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行可行性論證,提交黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策、工程概預(yù)算編制與審核遵循科學(xué)原則、建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)由專人跟蹤,工程價(jià)款支付應(yīng)當(dāng)依照合同、竣工驗(yàn)收與決算要及時(shí)。嚴(yán)格履行政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定確定施工、監(jiān)理單位,項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)??顚S?。項(xiàng)目竣工后,及時(shí)完成竣工驗(yàn)收和決算、辦理資產(chǎn)移交和賬務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)工作。
各中小學(xué)校的合同實(shí)行歸口管理,避免各自獨(dú)立的現(xiàn)象。合同的訂立應(yīng)當(dāng)依據(jù)《合同法》的條款,簽訂合同前應(yīng)當(dāng)對(duì)對(duì)方進(jìn)行盡職調(diào)查,嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)對(duì)外簽訂合同,嚴(yán)禁拆分合同。凡是合同的變更,應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)并簽訂書面合同。履行過程發(fā)現(xiàn)問題或出現(xiàn)糾紛應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo),防范各類合同風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
中小學(xué)校內(nèi)部控制工作雖然不斷完善,但是,由于學(xué)校不同在實(shí)施內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)不同的挑戰(zhàn),作為新時(shí)代財(cái)務(wù)工作者,要以鍥而不舍的精神,會(huì)同內(nèi)控部門做好中小學(xué)校內(nèi)部控制工作,為教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。