陳 琳

（作者單位：國(guó)網(wǎng)新源控股有限公司）

由于電站工程具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資金額大、設(shè)計(jì)規(guī)劃復(fù)雜程度高等特點(diǎn)，工程管理現(xiàn)場(chǎng)情況復(fù)雜多變，工程結(jié)算中經(jīng)常出現(xiàn)超合同規(guī)定付款的問(wèn)題。一般情況下，合同結(jié)算支付應(yīng)根據(jù)合法的工程價(jià)款結(jié)算單完成，并按合同約定扣回相關(guān)預(yù)付款、甲供材料款和相關(guān)保證金。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際結(jié)算過(guò)程中，為了保證工程進(jìn)度，電站項(xiàng)目公司往往直接采用緩扣應(yīng)扣款項(xiàng)、對(duì)尚未驗(yàn)收或者未完成結(jié)算流程的事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)支付等方式，以滿(mǎn)足施工單位在一定時(shí)期內(nèi)的資金需求，特別是滿(mǎn)足春節(jié)、開(kāi)學(xué)季及重大工程節(jié)點(diǎn)前的資金需求。在財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)體現(xiàn)為未按合同約定扣款或提前付款，財(cái)務(wù)賬面產(chǎn)生緩扣預(yù)付款、甲供材款、質(zhì)保金或超規(guī)定支付合同款等現(xiàn)象。本文主要對(duì)這種超合同規(guī)定付款的現(xiàn)象進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、超合同規(guī)定付款風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）利益不合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

在財(cái)務(wù)賬面形成前給施工單位支付款項(xiàng)，由于未向施工單位收取資金占用費(fèi)，有被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)利益不合理轉(zhuǎn)移給施工單位的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資金掛賬未扣回風(fēng)險(xiǎn)

由于提前支付導(dǎo)致支付款項(xiàng)或未扣回款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬，在未來(lái)結(jié)算期間如不能及時(shí)彌補(bǔ)，將產(chǎn)生無(wú)法扣回和資金損失的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）導(dǎo)致工程竣工決算嚴(yán)重滯后

由于工程結(jié)算過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的糾紛和諸多未確認(rèn)事項(xiàng)，超合同規(guī)定付款將導(dǎo)致矛盾積壓、處理拖延，從而導(dǎo)致工程結(jié)算嚴(yán)重滯后。工程結(jié)算是竣工決算的基礎(chǔ)，由于結(jié)算滯后，最終導(dǎo)致已完工項(xiàng)目竣工決算嚴(yán)重滯后，影響電站工程的竣工驗(yàn)收。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、訪(fǎng)談和深入研究，筆者認(rèn)為形成超合同規(guī)定付款的原因包括以下幾方面。

（一）合同執(zhí)行管控不到位

由于項(xiàng)目公司和施工單位自身管理不到位，在合同執(zhí)行過(guò)程中，存在施工組織不到位，投入不配比難以形成有效工程量的情況[1]；或施工單位完成的工程量未形成有效結(jié)算支撐材料，不能及時(shí)上報(bào)監(jiān)理，即使上報(bào)監(jiān)理，由于監(jiān)理投入不足不能及時(shí)完成審核等，各個(gè)環(huán)節(jié)的延遲最終導(dǎo)致合理支付依據(jù)不足，無(wú)法正常進(jìn)行合同結(jié)算[2]。因此，項(xiàng)目公司選擇通過(guò)采取超合同付款的方式解決施工單位階段性資金問(wèn)題。

1.施工組織不當(dāng)，形成無(wú)效投入

部分施工單位受自身能力限制，僅考慮能否中標(biāo)，而忽略實(shí)際施工能力。雖然施工單位進(jìn)場(chǎng)施工后投入了一定的管理力量和機(jī)械設(shè)備，但未按合同約定按時(shí)投入足夠的施工力量。當(dāng)遇到有利施工條件時(shí)，也無(wú)法有效突擊組織施工力量。由此導(dǎo)致施工進(jìn)展緩慢，無(wú)法形成有效工程量，使得已投入資源和結(jié)算工程量不能配比，從而造成自身資金階段性緊張。例如：

在某電站項(xiàng)目籌建期道路工程施工中，合同約定工期為13 個(gè)月，監(jiān)理單位簽發(fā)的開(kāi)工令日期為2019 年4月10 日，但接到開(kāi)工令后，施工單位遲遲未組織施工資源按期進(jìn)場(chǎng)。施工過(guò)程中，又多次更換人員、機(jī)具等導(dǎo)致不能連續(xù)施工，至2020 年12 月31 日，實(shí)際工期達(dá)21 個(gè)月，較合同工期延誤8 個(gè)月，且延誤期間斷斷續(xù)續(xù)施工未能形成有效工程量進(jìn)行結(jié)算。

2.有效投入的工程量不能及時(shí)編制結(jié)算資料

由于施工單位結(jié)算人員投入不足，工程變更會(huì)簽、已完工程量計(jì)算、質(zhì)量驗(yàn)評(píng)資料整理、變更索賠資料等具體工作不能按期完成，導(dǎo)致不能按照合同約定按期提供結(jié)算資料，不具備辦理工程價(jià)款結(jié)算的條件，從而不能及時(shí)形成結(jié)算工程量，造成施工單位自身資金緊張。例如：

（1）某電站項(xiàng)目業(yè)主營(yíng)地辦公區(qū)、生活區(qū)房屋建筑工程施工合同2018 年11 月辦理完工驗(yàn)收，但截至2019年6 月，施工單位遲遲無(wú)法提供完備的結(jié)算資料，完工結(jié)算手續(xù)無(wú)法正常辦理。

（2）某電站項(xiàng)目C1 標(biāo)、C2 標(biāo)、C3 標(biāo)等3 個(gè)主標(biāo)段及Q3-4 標(biāo)施工單位現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)人員配置與投標(biāo)文件及合同要求差異較大，4 個(gè)標(biāo)段投標(biāo)文件承諾人員分別為22 人、17 人、13 人和7 人，但截至當(dāng)期審計(jì)期末，實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)配置人員數(shù)量分別為12 人、14 人、9 人和4 人，人員投入嚴(yán)重不足。

3.由于監(jiān)理人員配置不足導(dǎo)致結(jié)算資料審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)

監(jiān)理合同雖有明確的人員配備、持證人員要求，也有對(duì)應(yīng)的考核條款，但項(xiàng)目公司未嚴(yán)格按照合同對(duì)監(jiān)理單位執(zhí)行履約考核，從而導(dǎo)致監(jiān)理單位長(zhǎng)期未按合同約定足額配備勝任監(jiān)理業(yè)務(wù)的人員，同時(shí)不按合同履行監(jiān)理職能，使得工程量?jī)r(jià)審核時(shí)間長(zhǎng)、工程結(jié)算滯后，導(dǎo)致施工單位收入、成本時(shí)間不配比，資金緊張。例如：

（1）某項(xiàng)目監(jiān)理單位應(yīng)配備固定技經(jīng)專(zhuān)業(yè)工作人員4 人，但1 人長(zhǎng)期輪休，現(xiàn)場(chǎng)人員實(shí)際只有3 人，且同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)理項(xiàng)目部綜合事務(wù)。

（2）某電站項(xiàng)目2018 年工程高峰期全部在崗監(jiān)理人員持證比例僅為30.5%，遠(yuǎn)低于合同要求持證比例不低于55%的規(guī)定。

（3）通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某項(xiàng)目35 kV 線(xiàn)路7#塔單獨(dú)施工，導(dǎo)致施工費(fèi)用增加，施工單位提出索賠時(shí)間為2019年3 月18 日，監(jiān)理批復(fù)時(shí)間7 月15 日，監(jiān)理審核索賠時(shí)間約4 個(gè)月，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)制度規(guī)定的21 天時(shí)長(zhǎng)。

（二）調(diào)整事項(xiàng)管控不到位

電站項(xiàng)目工期長(zhǎng)、施工復(fù)雜，變更、索賠等調(diào)整事項(xiàng)較多，實(shí)際工程完成時(shí)間經(jīng)常超出規(guī)定時(shí)間，導(dǎo)致變更、索賠事項(xiàng)不能及時(shí)形成有效的結(jié)算工程量，一般直到工程后期才能完成確認(rèn)[3]。由于工程施工高峰期和資金需求旺盛期無(wú)法及時(shí)形成合法的支付依據(jù)，項(xiàng)目公司只能采取超合同規(guī)定付款，同時(shí)將有關(guān)矛盾拖延至工程竣工前解決，造成工程結(jié)算滯后。

1.工程變更定案時(shí)間超過(guò)規(guī)定時(shí)間

可行性研究、招標(biāo)階段，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)等情況勘探分析不到位，經(jīng)常出現(xiàn)施工過(guò)程中遇到實(shí)際地質(zhì)結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)勘探情況出入較大導(dǎo)致施工過(guò)程變更設(shè)計(jì)事項(xiàng)較多的情況。施工單位需要憑設(shè)計(jì)單位出具的《設(shè)計(jì)變更通知單》及相關(guān)資料進(jìn)行計(jì)量、結(jié)算。但是，《設(shè)計(jì)變更通知單》及相關(guān)其他資料實(shí)際審批辦理時(shí)間較長(zhǎng)，直接導(dǎo)致結(jié)算資金到位滯后。例如：

根據(jù)水電監(jiān)督總站巡視意見(jiàn)，某電站項(xiàng)目水庫(kù)進(jìn)出水口邊坡需要加強(qiáng)支護(hù)。正常施工后，施工單位于2018年5 月9 日提出變更設(shè)計(jì)結(jié)算需求，實(shí)際于2019 年9 月24日定案，資金于11月到位，涉及定案金額1 235.57萬(wàn)元。定案時(shí)間遠(yuǎn)超制度規(guī)定的“原則上審查一般變更不超過(guò)7 日，重大變更不超過(guò)28 日”的時(shí)長(zhǎng)要求。

2.合同變更定案時(shí)間超過(guò)規(guī)定時(shí)間

一是新增工程量審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)?，F(xiàn)場(chǎng)施工階段，由于安全、質(zhì)量等原因，對(duì)原合同規(guī)定的施工方案進(jìn)行調(diào)整，形成的新增工程量需經(jīng)過(guò)一系列流程和手續(xù)，耗時(shí)較長(zhǎng)，無(wú)法有效形成工程量。二是新增單價(jià)審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。目前，針對(duì)工程新增單價(jià)審核，往往要求先確定新增工程量后才能進(jìn)行核價(jià)，導(dǎo)致合同新增單價(jià)審核周期較長(zhǎng)。例如：

某電站項(xiàng)目水庫(kù)土建及金屬結(jié)構(gòu)安裝工程新增振沖碎石材料，涉及金額300 萬(wàn)元，相關(guān)工程項(xiàng)目2019 年已完成，但由于新增工程量和新增單價(jià)審核延誤，導(dǎo)致2021年7 月才納入進(jìn)度結(jié)算。

3.索賠、爭(zhēng)議事項(xiàng)較多，定案時(shí)間較長(zhǎng)

因電站項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，建設(shè)過(guò)程中各種合同執(zhí)行問(wèn)題突出，成因復(fù)雜，導(dǎo)致索賠事項(xiàng)較多。雙方往往就索賠事項(xiàng)分歧較大。合同中有明確約定和處理時(shí)限的，尚不能及時(shí)定案；合同中未有明確約定的，往往更是遲遲不能定案。最終導(dǎo)致施工單位實(shí)際投入不能及時(shí)形成結(jié)算工程量，從而造成施工單位階段性資金緊張情況。

一是雙方意向較明確的索賠事項(xiàng)，往往由于各種原因遲遲不能定案形成有效結(jié)算工程量。二是各類(lèi)檢查影響進(jìn)度的索賠事項(xiàng)。近年來(lái)，施工安全要求提升，各類(lèi)檢查、整頓較多，往往需要停工配合；同時(shí)，電站項(xiàng)目因投資大，易引起各方關(guān)注，參觀檢查也較多，為體現(xiàn)安全文明施工，也需要提前停工準(zhǔn)備。這樣一來(lái)容易造成窩工，實(shí)際補(bǔ)償往往不能彌補(bǔ)增加的成本。三是項(xiàng)目公司對(duì)前端合同工期滯后管控不到位引起的索賠事項(xiàng)。前端環(huán)節(jié)施工合同中明確了具體工期要求，但實(shí)際工期明顯滯后，造成后端施工環(huán)節(jié)準(zhǔn)備的施工人力、機(jī)械處于等待狀態(tài)，施工成本不斷增加。四是設(shè)計(jì)圖紙供應(yīng)條款缺失和圖紙供應(yīng)滯后導(dǎo)致結(jié)算滯后的索賠事項(xiàng)。設(shè)計(jì)單位供圖合同條款中，關(guān)鍵供圖時(shí)間約定不明，供圖滯后，經(jīng)常出現(xiàn)等圖施工的現(xiàn)象，進(jìn)而影響工程施工進(jìn)度，客觀上造成施工單位窩工。

上述索賠爭(zhēng)議事項(xiàng)，往往涉及面廣，雙方訴求不一致，索賠定案時(shí)間較長(zhǎng)，索賠補(bǔ)償也不能有效彌補(bǔ)窩工損失。例如：

某電站項(xiàng)目路面工程由于工作面移交工作一再推遲，經(jīng)項(xiàng)目公司協(xié)調(diào)，最終于2019 年9 月17 日完成部分路段路基的移交工作。后又受天氣原因影響導(dǎo)致暫停施工，直至2020 年初重新組織人員及設(shè)備進(jìn)場(chǎng)施工。此外，由于施工期較長(zhǎng)，路段沿線(xiàn)邊坡均有不同程度的垮塌及滑渣，相鄰標(biāo)段倒運(yùn)石渣，車(chē)輛通行頻繁，造成水穩(wěn)層路基部分大量積渣，又需繼續(xù)增加人工、設(shè)備維護(hù)。施工單位于2020 年6 月1 日提出索賠，得到項(xiàng)目公司同意，但截至2021 年8 月底尚未完成定案，遠(yuǎn)超制度規(guī)定的索賠定案時(shí)長(zhǎng)6 個(gè)月的要求。

（三）招標(biāo)、合同條款設(shè)置存在缺陷

1.招標(biāo)條款設(shè)置利于低價(jià)中標(biāo)，導(dǎo)致施工單位資金緊張

部分電站項(xiàng)目工程設(shè)置招標(biāo)條款時(shí)，評(píng)價(jià)權(quán)重側(cè)重于投標(biāo)價(jià)格，導(dǎo)致部分施工單位為了獲取標(biāo)的而盲目壓低報(bào)價(jià)[4]。中標(biāo)后由于對(duì)在建工程把控能力不足，實(shí)際工程投入成本高，部分階段工程結(jié)算金額低于成本投入，導(dǎo)致自身資金緊張。為避免對(duì)工程進(jìn)度產(chǎn)生影響，項(xiàng)目公司往往采取超合同付款方式解決施工單位階段性資金需求。例如：

根據(jù)施工合同分析，某電站項(xiàng)目地下廠房系統(tǒng)和尾水系統(tǒng)土建及金屬結(jié)構(gòu)安裝工程施工標(biāo)最高限價(jià)42 000 萬(wàn)元，中標(biāo)價(jià)39 690 萬(wàn)元，與其他投標(biāo)單位投標(biāo)報(bào)價(jià)均價(jià)相比，低約1 950 萬(wàn)元，比最高限價(jià)相差2 310 萬(wàn)元。

2.材料價(jià)格固定導(dǎo)致施工單位資金緊張或虧損

材料成本是構(gòu)成施工成本的重要因素。目前，一般工程合同中關(guān)于乙供材的價(jià)格，一般約定不予調(diào)整。電站項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)，受經(jīng)濟(jì)周期影響，材料價(jià)格波動(dòng)幅度較大。施工期間若遇到材料價(jià)格大幅上漲，約定中不予以調(diào)價(jià)的材料會(huì)造成乙方材料成本大幅增加，進(jìn)而導(dǎo)致施工單位資金緊張或虧損。例如：

某電站項(xiàng)目2016 年下半年以來(lái)，因受供應(yīng)商企業(yè)產(chǎn)能降低、河道禁采等影響，砂石等原材料供不應(yīng)求，再加上自2016 年9 月起政策性運(yùn)輸成本增加約100 元/噸，使得原材料價(jià)格與投標(biāo)價(jià)相比大幅上漲。

三、相關(guān)解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)合同執(zhí)行管理

1.項(xiàng)目公司嚴(yán)格合同執(zhí)行管控

加大前端管理部門(mén)，以及設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位對(duì)合同條款的執(zhí)行力度，強(qiáng)化合同履約考核。同時(shí)，減少人為緩扣、超進(jìn)度結(jié)算，有效降低資金風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)管控，進(jìn)一步明確設(shè)計(jì)、監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的服務(wù)定位。

2.優(yōu)化合同條款設(shè)置，提高合同的可執(zhí)行性

優(yōu)化招標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，提高技術(shù)、商務(wù)條款分值，控制低價(jià)中標(biāo)行為。綜合考慮電站施工周期長(zhǎng)的特性，對(duì)受市場(chǎng)波動(dòng)影響大的合同組成部分采用適時(shí)調(diào)整條款，減少長(zhǎng)期不調(diào)價(jià)條款。

（二）加強(qiáng)合同調(diào)整事項(xiàng)管理

1.嚴(yán)格按法規(guī)制度規(guī)定時(shí)間辦理調(diào)整事項(xiàng)

電站項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，影響因素多，工程變更和合同變更涉及因素多，各類(lèi)法規(guī)、制度對(duì)調(diào)整時(shí)限都有明確規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格控制調(diào)整事項(xiàng)辦理時(shí)間，減少人為原因?qū)е碌慕Y(jié)算滯后現(xiàn)象。

2.適度考慮合理的合同預(yù)結(jié)算

適當(dāng)考慮對(duì)變更調(diào)整事項(xiàng)中新增量?jī)r(jià)審核的工程量部分，在確保質(zhì)量、數(shù)量的前提下，可通過(guò)經(jīng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及項(xiàng)目公司共同確認(rèn)的工程量，按適當(dāng)比例進(jìn)行預(yù)結(jié)算，嚴(yán)格控制結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)并滿(mǎn)足施工單位短期資金需求。

（三）強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管控，加強(qiáng)分析管理

1.細(xì)化審計(jì)、檢查監(jiān)督管理

在審計(jì)、監(jiān)督、各類(lèi)檢查后，將形成的超規(guī)定結(jié)算、結(jié)算滯后現(xiàn)象進(jìn)行歸類(lèi)分析[5]，分清各主體責(zé)任，針對(duì)性提出解決方案。

2.建立合同執(zhí)行考核、分析機(jī)制

建立施工合同的簽訂、完工、驗(yàn)收、結(jié)算的統(tǒng)一監(jiān)控平臺(tái)，對(duì)金額較大、驗(yàn)收和結(jié)算環(huán)節(jié)拖延較長(zhǎng)的合同重點(diǎn)監(jiān)控和考核。對(duì)有明確調(diào)整時(shí)間規(guī)定而未嚴(yán)格執(zhí)行而造成的結(jié)算滯后情況，及時(shí)查找原因，采取加大投入、強(qiáng)化考核等措施加以改進(jìn)。