羅小衛(wèi)

（作者單位：鹽城市大豐區(qū)大橋鎮(zhèn)文化廣電服務(wù)中心）

黨的十九大報告指出，財政部門要緊跟新發(fā)展形勢，不斷完善現(xiàn)代財政管理制度，并科學(xué)、合理地建立地方預(yù)算管理制度，還提出行政事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，以更高效地利用財政資金，且要建立科學(xué)全面的預(yù)算管理體系。所以，行政事業(yè)單位要高度重視預(yù)算管理，明確此項工作開展的重要性，認(rèn)真分析預(yù)算管理現(xiàn)存不足，積極創(chuàng)新預(yù)算管理優(yōu)化措施，促進(jìn)預(yù)算管理效能提升。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

預(yù)算管理在行政事業(yè)單位屬于基礎(chǔ)性財務(wù)管理工作。行政事業(yè)單位預(yù)算管理主要是在單位分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，由財務(wù)人員基于單位各職能部門的本年度業(yè)務(wù)規(guī)劃，結(jié)合單位發(fā)展目標(biāo)和實際資金需求，對年度收支進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，可促進(jìn)單位各項工作更有序、規(guī)范地開展，逐步提升單位管理水平。

一方面，行政事業(yè)單位做好預(yù)算管理工作有助于提升財政資金利用效率。因為單位資金主要源自財政撥款，通過精細(xì)化地加強(qiáng)預(yù)算管理，能夠結(jié)合預(yù)算執(zhí)行情況及時了解相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動和規(guī)劃有無偏離問題，同步采取修正措施，在合理籌劃收入與支出的基礎(chǔ)上提升資金利用率[1]。另一方面，加強(qiáng)預(yù)算管理有助于行政事業(yè)單位不斷提升財務(wù)管理質(zhì)量。單位不斷完善預(yù)算管理制度、改革預(yù)算管理模式，同時通過高質(zhì)量的預(yù)算管理更科學(xué)地規(guī)劃單位各項經(jīng)濟(jì)活動，不僅能夠合理分配財政資金，提升資金利用效率，還能夠使各項收支行為更加規(guī)范，有力約束財務(wù)工作人員的行為，逐步提升財務(wù)管理質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏合理性

一方面，預(yù)算編制缺乏全面性。部分行政事業(yè)單位的財務(wù)工作者在預(yù)算編制時會基于上年度的預(yù)算基數(shù)，以逐年遞增的方式編制本年度預(yù)算，未事先進(jìn)行財務(wù)分析、決策準(zhǔn)備及調(diào)查，造成預(yù)算、執(zhí)行兩張皮。每年的財政預(yù)算批復(fù)后，還有很多單位會遞交追加資金申請報告。另一方面，預(yù)算編制缺乏真實性。部分單位未將因公出國經(jīng)費、公務(wù)接待費等編入預(yù)算，而是將其隱藏在培訓(xùn)費、會議費以及其他項目支出中。但根據(jù)相關(guān)規(guī)范要求，財政年初預(yù)算草案須經(jīng)人大審批，行政事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行審批預(yù)算，嚴(yán)禁虛假列支，而且在沒有經(jīng)過法定程序?qū)徟那闆r下，各級政府不可隨意調(diào)整預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行力度有待提升

行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行力度不夠的問題，影響了預(yù)算管理作用的發(fā)揮。其一，部分單位未嚴(yán)格執(zhí)行項目支出預(yù)算或者控制一般性支出，而且預(yù)算項目的年執(zhí)行率偏低；其二，部分單位沒有及時將非稅收入繳入國庫，或者部分資金在財政專戶中滯留；或者在非稅收入征管方面缺乏規(guī)范性，存在坐收非稅收入等問題；其三，部分單位不嚴(yán)格執(zhí)行財政部門所批復(fù)預(yù)算，在實際項目支出期間會對不同項目資金進(jìn)行調(diào)劑使用，從部分項目資金當(dāng)中列支基本支出，在基本支出當(dāng)中會混用公用經(jīng)費和人員經(jīng)費；其四，一些單位未針對專項預(yù)算資金合理制定分配方案，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行效率；其五，部分單位為避免下一年度預(yù)算縮水，會在年底支出大量經(jīng)費，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行混亂，難以充分發(fā)揮預(yù)算的約束作用。

（三）預(yù)算績效評價存在缺陷

目前，很多行政事業(yè)單位在預(yù)算績效考核和績效評價結(jié)果運(yùn)用等方面存在一定的不足。其一，部分單位因缺乏預(yù)算績效意識，忽視績效管理工作，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)的編制缺乏合理性，且未嚴(yán)格規(guī)范績效自評，同時也未將預(yù)算績效結(jié)果與政策調(diào)整以及預(yù)算安排等掛鉤。其二，部分單位未科學(xué)地進(jìn)行責(zé)任劃分，在項目預(yù)算績效不佳時無法嚴(yán)格追究責(zé)任。其三，部分單位在財政資金使用中缺乏提質(zhì)增效意識，所建立的預(yù)算績效考評機(jī)制不夠完善，難以充分發(fā)揮績效考評作用，并且存在重支出輕績效、重投入輕管理等問題[2]。其四，部分單位沒有建立完善的績效考核制度和預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算績效考核工作流于形式，難以充分發(fā)揮績效考評在預(yù)算管理中的作用，影響預(yù)算管理工作有序開展。而且，預(yù)算績效考核結(jié)果缺乏真實性、合理性和規(guī)范性，也容易影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（四）預(yù)算管理監(jiān)管不到位

一方面，缺乏完善的監(jiān)管制度。部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)更加關(guān)注所撥付預(yù)算經(jīng)費額度是否充足、時間是否及時，對建立完善的預(yù)算監(jiān)督管理制度不夠重視，使得預(yù)算執(zhí)行中難以全面監(jiān)督資金支出情況，導(dǎo)致資金支出存在一定的盲目性、隨意性。一些單位雖然針對預(yù)算管理制定了內(nèi)部監(jiān)督制度，但內(nèi)容缺乏科學(xué)性與合理性，導(dǎo)致預(yù)算資金支出缺乏有效控制和約束。另一方面，預(yù)算管理中未貫徹落實內(nèi)控制度。部分行政事業(yè)單位未制定完善的內(nèi)控制度，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督范圍有限，而且單位通常更加重視監(jiān)督支出大的項目，而對日常辦公經(jīng)費、人員經(jīng)費等零散性支出缺乏有力監(jiān)督，使得預(yù)算經(jīng)費使用監(jiān)督不夠動態(tài)化、全方位化[3]。還有一些單位內(nèi)控力量有限，內(nèi)部審計工作是由上級主管單位財務(wù)部門負(fù)責(zé)，即便在審計中發(fā)現(xiàn)問題，也只是提出整改意見，要求其在內(nèi)部整改，而很少實施嚴(yán)格的處罰措施。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化預(yù)算編制

其一，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中要以《中華人民共和國預(yù)算法》為依據(jù)，細(xì)化項目預(yù)算編制，做好項目前期評估及可行性論證等工作，保證項目在納入年度預(yù)算后能夠順利推進(jìn)，并要動態(tài)監(jiān)管跨年度項目。同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制要完整，而且在財政預(yù)算編制中要認(rèn)真分析并綜合考量預(yù)決算各環(huán)節(jié)的信息，不斷提升預(yù)算編制水平，有效提高預(yù)算資金使用效益。單位領(lǐng)導(dǎo)要結(jié)合單位中長期規(guī)劃，立足整體層面把握當(dāng)年及后續(xù)各年度支出規(guī)模；會計工作人員要在深入解讀最新財經(jīng)法規(guī)的基礎(chǔ)上，在“過緊日子”的財政預(yù)算編制政策導(dǎo)向下，嚴(yán)格依據(jù)定額管理要求進(jìn)行基本支出預(yù)算編制，同時要考慮“三公”經(jīng)費超支與否、一般性支出到位與否等情況。其二，預(yù)算編制期間要加強(qiáng)單位各部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，而且預(yù)算編制要考慮資產(chǎn)配置情況和相關(guān)工作的開展情況等。這就需要單位各部門在預(yù)算編制期間上下聯(lián)動，形成單位“一盤棋”，尤其是財務(wù)和業(yè)務(wù)部門要積極配合，共同完成預(yù)算編制。其三，所編制的年度預(yù)算要具有可執(zhí)行性和前瞻性，保證預(yù)算編制更加嚴(yán)肅、科學(xué)，為后續(xù)預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。同時，要明確各部門在預(yù)算編制方面的職責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算支出管理，不斷加大年度預(yù)算剛性約束。預(yù)算編制前還要做好準(zhǔn)備工作，細(xì)化項目庫，加強(qiáng)預(yù)算科目的動態(tài)管理與科學(xué)統(tǒng)籌。

（二）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程

其一，預(yù)算執(zhí)行前，各單位及其各部門要嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算法的要求，根據(jù)本級政府財政部門的相關(guān)規(guī)定開展預(yù)算評審，結(jié)合評審結(jié)果，強(qiáng)化項目支出管理。同時，對于項目支出要展開項目庫建設(shè)，制定配套的項目入庫評審機(jī)制和項目動態(tài)管理機(jī)制等。簡而言之，只要項目申請財政支持，原則上均須經(jīng)項目庫申報，而且入庫項目要完整地填報項目信息，包括績效目標(biāo)、資金來源及項目實施期限等，從而為項目管理和審核提供依據(jù)。若未納入項目庫，正常情況下不安排預(yù)算。項目實施中，進(jìn)行全鏈條、全周期、動態(tài)化管理。行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格且規(guī)范地管理項目支出，同步加強(qiáng)項目前期調(diào)研，為項目實施提供良好的條件，并且確保項目申報行為規(guī)范，以使項目預(yù)算執(zhí)行力更強(qiáng)。其二，項目預(yù)算執(zhí)行中，要主動進(jìn)行動態(tài)分析，充分了解項目預(yù)算執(zhí)行情況，通過嚴(yán)格監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位的情況，積極進(jìn)行原因分析制定解決措施。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度

為加大預(yù)算執(zhí)行力度，首先要求行政事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行財政部門所批復(fù)的預(yù)算，根據(jù)規(guī)定使用資金，嚴(yán)格管理項目支出，并控制好一般性支出，若未列入預(yù)算則嚴(yán)禁支出。而且，對于不同項目、預(yù)算級次以及預(yù)算科目之間的資金要加強(qiáng)調(diào)劑控制，若確需調(diào)劑應(yīng)走規(guī)定流程辦理。其次，要明確預(yù)算執(zhí)行主體職責(zé)，如預(yù)算資金使用績效管理、執(zhí)行進(jìn)度控制、規(guī)范性及安全性保障等，并要求預(yù)算執(zhí)行主體將自身責(zé)任落實到位，從而有效提升預(yù)算執(zhí)行效率。再次，要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算資金分配方案，對資金結(jié)余原因進(jìn)行深入分析，并制訂資金支出分類實施方案，對資金使用情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤，結(jié)合實際情況作出適當(dāng)調(diào)整[4]。若確有無法應(yīng)用或在完成項目后留下的結(jié)余資金，應(yīng)及時上繳財政部門，由上級財政部門收回統(tǒng)籌管理，提升資金使用效益。

（四）完善預(yù)算績效評價機(jī)制

為使行政事業(yè)單位不斷提升預(yù)算管理效能，還要構(gòu)建完善的預(yù)算績效管理體系，以提升資金使用效率，合理控制人工成本。其一，要重點加強(qiáng)預(yù)算績效考評，關(guān)注項目合同管理、項目進(jìn)度推進(jìn)、項目資金使用效率等；其二，要構(gòu)建完善的預(yù)算績效考核制度與執(zhí)行分析制度；其三，要建立事前立項評審和事后評價機(jī)制，常態(tài)化構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管機(jī)制；其四，要積極創(chuàng)新預(yù)算績效管理方法，明確績效目標(biāo)，加強(qiáng)績效監(jiān)控，關(guān)注績效自評，配合外部評價，促進(jìn)預(yù)算績效管理質(zhì)量提升[5]。另外，在構(gòu)建預(yù)算績效管理體系期間，要保證體系具有良好的可操作性，就必須著重設(shè)置量化指標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算績效申報工作，關(guān)注績效結(jié)果應(yīng)用，并結(jié)合實際情況做好調(diào)整工作。

（五）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管工作

一方面，行政事業(yè)單位要針對預(yù)算管理工作專門建立監(jiān)督小組，其成員要有各部門負(fù)責(zé)人、單位主要領(lǐng)導(dǎo)和主要負(fù)責(zé)人等。預(yù)算監(jiān)督小組需要定期或者是不定期地對預(yù)算執(zhí)行情況加強(qiáng)檢查，對資金支出情況實現(xiàn)動態(tài)跟蹤，重點監(jiān)管大額專項資金，嚴(yán)禁隨意挪用，防止支出范圍擴(kuò)大或者支出形式改變。預(yù)算監(jiān)管過程中，要對預(yù)算項目進(jìn)度進(jìn)行深入分析，并對比資金實際投入與預(yù)算之間的偏差，通過原因分析落實調(diào)整措施。

另一方面，要嚴(yán)格依據(jù)政府收支分類科目進(jìn)行單位基本支出和項目支出預(yù)算的編制，并結(jié)合政府經(jīng)濟(jì)分類項目和支出功能科目強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，防止發(fā)生資金混用、超支及資金挪用等情況；要制定預(yù)算支出責(zé)任制度，細(xì)化考核指標(biāo)，保證責(zé)任落實到崗，要求任務(wù)落實到人，還要與業(yè)務(wù)考核掛鉤，持續(xù)完善與優(yōu)化內(nèi)部約束制度、激勵機(jī)制；要制定有效的財務(wù)預(yù)警機(jī)制，在對財務(wù)報表數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，預(yù)測可能發(fā)生的風(fēng)險與問題，提出有針對性的解決對策。通過上述措施，對經(jīng)濟(jì)活動預(yù)算加大約束力度，使預(yù)算管理全程接受內(nèi)控監(jiān)督與約束。

（六）重視預(yù)算管理人才培養(yǎng)

預(yù)算管理者的專業(yè)素養(yǎng)直接影響預(yù)算管理效果。首先，政府有關(guān)部門要帶頭組織預(yù)算管理人員培訓(xùn)工作，邀請預(yù)算管理專家為預(yù)算管理人員講解預(yù)算管理方法、目標(biāo)及要求等，幫助其不斷提升專業(yè)素養(yǎng)。其次，行政事業(yè)單位要定期組織預(yù)算管理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，促使其學(xué)習(xí)更多先進(jìn)、科學(xué)的工作方法，不斷提升自身專業(yè)素養(yǎng)和工作技能，進(jìn)而增強(qiáng)預(yù)算管理能力。在對預(yù)算管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)與教育期間，應(yīng)組織其重點學(xué)習(xí)最新的法律法規(guī)、制度及準(zhǔn)則等，強(qiáng)化誠信教育和職業(yè)道德教育，使其不斷提升思想覺悟，能夠在工作中自覺遵守。再次，行政事業(yè)單位要搭建網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺，便于預(yù)算人員在日常工作中遇到問題時在平臺上尋求專業(yè)人士解答，使工作操作更加便利、高效。同時，督促預(yù)算人員通過線上平臺和線下會議等方式加強(qiáng)交流與溝通，共同分享好的工作經(jīng)驗與方法，分析預(yù)算管理中存在的問題，合力找出最佳解決辦法。最后，事業(yè)單位要關(guān)注引進(jìn)優(yōu)秀的綜合型預(yù)算管理人才，結(jié)合實際情況拓展人才引進(jìn)渠道，優(yōu)化預(yù)算管理隊伍結(jié)構(gòu)，打造一支專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊。

四、結(jié)語

預(yù)算編制工作具有嚴(yán)肅性，行政事業(yè)單位要對預(yù)算管理的重要性有正確認(rèn)識，認(rèn)真梳理預(yù)算管理工作中存在的問題，并優(yōu)化預(yù)算編制，加大預(yù)算執(zhí)行力度，完善預(yù)算績效評價機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，重視培養(yǎng)預(yù)算管理人才，在不斷提升預(yù)算管理水平的基礎(chǔ)上推進(jìn)單位各項工作有序開展。