曹 暢

（作者單位：安徽省農(nóng)業(yè)機(jī)械試驗(yàn)鑒定站）

進(jìn)入新時(shí)代，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理面臨新形勢(shì)新要求。一方面，國(guó)有資產(chǎn)功能使命被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。站在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局的歷史交匯點(diǎn)，黨的二十大報(bào)告提出了“推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做優(yōu)做大”的戰(zhàn)略安排。另一方面，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確指出要深化國(guó)資國(guó)企改革，提高國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有資產(chǎn)順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮、探索數(shù)字化管理的重要思路，是國(guó)有資產(chǎn)高質(zhì)量履行國(guó)家使命的重要前提。

一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的演進(jìn)

在政策推動(dòng)和現(xiàn)實(shí)壓力的雙重背景下，如何向數(shù)字技術(shù)“要”效益，是新形勢(shì)下國(guó)有資產(chǎn)管理工作所面臨的重要課題，對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)有效利用構(gòu)筑強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力具有歷史性的重要意義[1]。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制演進(jìn)歷程圍繞國(guó)家戰(zhàn)略藍(lán)圖與使命安排，同各時(shí)期的行政管理體制、宏觀經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)，成為高質(zhì)量履行國(guó)家使命的重要力量。改革開(kāi)放以來(lái)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)體制演進(jìn)主要分成三個(gè)階段。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有資產(chǎn)管理萌芽期（1949—1977 年）

建國(guó)初期，我國(guó)建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。1952 年，中央成立了物質(zhì)分配機(jī)關(guān)，各級(jí)機(jī)關(guān)成立供給機(jī)關(guān)，逐步形成了從上至下的物資計(jì)劃性管理制度。1958 年，我國(guó)對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，將國(guó)家財(cái)產(chǎn)的計(jì)劃與經(jīng)營(yíng)權(quán)限分散到各地。1958 年以后，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理權(quán)進(jìn)行了數(shù)次的下放和收回，但并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。一方面，這一時(shí)期行政事業(yè)單位既沒(méi)有生產(chǎn)獨(dú)立權(quán)，成為政府的附庸物，人財(cái)物和產(chǎn)供銷(xiāo)均由政府統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一安排。另一方面，行政事業(yè)單位缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不需考慮盈利目標(biāo)，財(cái)務(wù)上不承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

（二）改革開(kāi)放初期國(guó)有資產(chǎn)改革探索期（1978—1992 年）

十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)有資產(chǎn)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一環(huán)，圍繞盤(pán)活國(guó)有企業(yè)特別是中大型國(guó)有企業(yè)展開(kāi)。這一時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)部的矛盾持續(xù)加速，國(guó)家財(cái)政再難以負(fù)擔(dān)國(guó)有企業(yè)的投資數(shù)額。產(chǎn)權(quán)制度變遷導(dǎo)致我國(guó)的政府職能發(fā)生了變化，從而促進(jìn)了國(guó)家的行政權(quán)力與國(guó)家財(cái)產(chǎn)的分離。以1989 年財(cái)政部2 號(hào)令《關(guān)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的若干規(guī)定》為標(biāo)志，國(guó)有資產(chǎn)管理制度逐漸細(xì)化，事業(yè)單位建立基金、折舊、周轉(zhuǎn)金等制度，固定資產(chǎn)更新、購(gòu)置的資金來(lái)源得到明確[2]，從根本上解決了企業(yè)的固定資產(chǎn)和采購(gòu)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。然而，此時(shí)我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)制度還處在探索的初級(jí)階段，其經(jīng)營(yíng)體制并不完善，政企不分、政事不分、重資產(chǎn)輕管理、資源不清等問(wèn)題亟須解決。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下國(guó)有資產(chǎn)加速調(diào)整期（1992—2012 年）

黨的十四大明確提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，分稅制改革圍繞這一目標(biāo)明確央地財(cái)政支出范圍，逐步完善預(yù)算管理制度，從財(cái)政約束維度增強(qiáng)了財(cái)政治理能力，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革也開(kāi)啟了以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為特點(diǎn)的新階段[3]。黨的十六大更是明確了要在堅(jiān)持國(guó)家產(chǎn)權(quán)原則的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上逐步確立我國(guó)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)制度，建立中央與省級(jí)人民政府的國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。從2006 年開(kāi)始，國(guó)家大力推行機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理體制，不再簡(jiǎn)單注重防止國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)多元化，而是更注重資產(chǎn)結(jié)構(gòu)能否提高企業(yè)效率的積極作用。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立轉(zhuǎn)向監(jiān)管改革，既防止了國(guó)有資產(chǎn)流失，又促進(jìn)了國(guó)有資產(chǎn)保值增值，國(guó)有資產(chǎn)改革進(jìn)入調(diào)整完善期[4]。

（四）全面深化改革下國(guó)有資產(chǎn)管理改進(jìn)完善期（2013年至今）

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)明確了全面深化改革的總目標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)有資產(chǎn)管理制度的改革也進(jìn)入了數(shù)字化發(fā)展新階段。2020 年9 月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委就加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作提出明確要求，指出建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)字平臺(tái)，推進(jìn)服務(wù)敏捷化，探索平臺(tái)化、集成化，并要求制定數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃和路線圖。2021 年3 月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國(guó)令第738 號(hào)），這是我國(guó)首部關(guān)于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的行政規(guī)章，標(biāo)志著將保障政府機(jī)關(guān)行使職責(zé)、為機(jī)構(gòu)提供基本公共服務(wù)的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)納入法治軌道。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理數(shù)字化困境分析

我國(guó)政府出臺(tái)了一系列管理辦法和文件，推動(dòng)數(shù)字化背景下國(guó)有資產(chǎn)制度建設(shè)，但行政事業(yè)單位面臨與以往截然不同的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，與實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)治理體系和治理能力數(shù)字化仍存在一定差距。主要表現(xiàn)為數(shù)字化意識(shí)薄弱、數(shù)字化管理水平落后、有效人才資源供給不足等。

（一）轉(zhuǎn)型方向模糊，缺乏數(shù)字化管理戰(zhàn)略意識(shí)

新時(shí)代國(guó)有資產(chǎn)還需擔(dān)當(dāng)新的國(guó)家使命，通過(guò)不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在國(guó)計(jì)民生中發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用[5]。目前，由于傳統(tǒng)管理模式和傳統(tǒng)管理觀念的制約，各單位對(duì)固定資產(chǎn)管理和數(shù)字管理的關(guān)注不夠。一些單位財(cái)務(wù)工作的重心都集中在了預(yù)算案和決算上，而不注重固定資產(chǎn)管理，在沒(méi)有明顯錯(cuò)誤的情況下，一般不會(huì)把精力放在固定資產(chǎn)的維護(hù)上。重資金管理、輕資產(chǎn)管理，重資產(chǎn)購(gòu)置、輕效益管理等現(xiàn)象依然普遍存在。一些單位滿足于傳統(tǒng)的管理模式，對(duì)新鮮事物存在天然排斥，沿用傳統(tǒng)熟悉的管理方式而非運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)管理固定資產(chǎn)，如通過(guò)手工采集資產(chǎn)，無(wú)法保證資產(chǎn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（二）制度建設(shè)滯后，數(shù)字化水平處于初級(jí)階段

數(shù)字資源的整合與鏈接是實(shí)現(xiàn)資源管理與整合、資源間高效分享、更新、條形碼等管理的重要一環(huán)。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，人工智能化、大數(shù)據(jù)分析、物聯(lián)網(wǎng)等多方面的發(fā)展趨勢(shì)加快，政府機(jī)關(guān)的數(shù)字平臺(tái)在開(kāi)發(fā)與使用中，需要加快升級(jí)速度，對(duì)其進(jìn)行修補(bǔ)，并添加新功能。相對(duì)而言，資產(chǎn)管理體系的升級(jí)速度較慢，這是制約行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)字化的關(guān)鍵因素。此外，國(guó)有資產(chǎn)從配備、利用到管理包含多方主體，資產(chǎn)配置流程長(zhǎng)、使用期限長(zhǎng)，一定程度上阻礙了國(guó)有資產(chǎn)有效管理機(jī)制的建立，加大了國(guó)有資產(chǎn)管理同績(jī)效管理、薪酬管理、財(cái)務(wù)管理、債務(wù)管理的鏈接難度，對(duì)構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制產(chǎn)生了阻滯效應(yīng)。

（三）專(zhuān)業(yè)人才不足，難以提供數(shù)字化人力基石

利用現(xiàn)代信息化技術(shù)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，提升企業(yè)資產(chǎn)管理能力，必須具備足夠的人力資源。目前，不少單位專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)管理人員匱乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊且變換頻繁，存在嚴(yán)重的人才供求失衡現(xiàn)象，加之?dāng)?shù)據(jù)分析人員缺乏對(duì)政府運(yùn)行的了解，使其無(wú)法準(zhǔn)確地抓住國(guó)有資產(chǎn)管理的痛處，這在今后的數(shù)字發(fā)展過(guò)程中將成為一個(gè)不容小覷的阻礙。同時(shí)，數(shù)字信息的發(fā)展顛覆了業(yè)務(wù)模式和流程，這要求員工亟須迅速掌握新要求，并重塑新的業(yè)務(wù)模式和管理流程，以及與其他員工甚至部門(mén)的合作機(jī)制。如何獲取、培養(yǎng)和使用國(guó)有資產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)人才，需要對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行重新審視和規(guī)劃，更需要改變常規(guī)的人才全周期管理理念。

（四）部門(mén)職能交叉，數(shù)字化使用效率有待提升

目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管，單位占用、使用”的體制機(jī)制，這一制度在促進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的過(guò)程中起到了有效作用。然而，在后期實(shí)踐發(fā)展中，部門(mén)間職能交叉問(wèn)題突出，管理責(zé)任落實(shí)不夠到位，造成數(shù)字化著力點(diǎn)不足。一方面，財(cái)政部門(mén)是對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施數(shù)字化管理的職能部門(mén)；另一方面，行政事業(yè)單位主管部門(mén)對(duì)旗下國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施數(shù)字化監(jiān)督，二者職責(zé)不明確，界限不清晰，“誰(shuí)都用數(shù)字、誰(shuí)都不管數(shù)字”現(xiàn)象突出，造成國(guó)有資產(chǎn)數(shù)字化運(yùn)行效率有待進(jìn)一步提升。

三、國(guó)有資產(chǎn)管理數(shù)字化的對(duì)策建議

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的時(shí)代背景下，有效利用數(shù)字技術(shù)，提升國(guó)有資產(chǎn)管理效率，是保證行政事業(yè)單位履行自身職能并充分提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)此，本文從以下幾個(gè)方面提出政策建議。

（一）明確數(shù)字管理價(jià)值，創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)管理理念

數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，最重要的是明確數(shù)字化管理的價(jià)值，重塑?chē)?guó)有資產(chǎn)有效運(yùn)營(yíng)的觀念。一方面，各級(jí)部門(mén)要深刻認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)管理工作的重要意義，營(yíng)造出一種積極參與的氛圍，尤其各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)安全管理，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，加強(qiáng)廉政建設(shè)，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)不準(zhǔn)擅自動(dòng)用固定資產(chǎn)的政策。同時(shí)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部的干部隊(duì)伍培養(yǎng)，堅(jiān)持“儉樸為先”方針，搞好財(cái)政工作。另一方面，提高管理人員對(duì)固定資產(chǎn)管理重視程度，行政管理理念的變革是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量提高的一個(gè)關(guān)鍵因素。新一代信息技術(shù)發(fā)展迅猛，逐漸滲入各行各業(yè)，運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)進(jìn)行數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)的升級(jí)，以提高經(jīng)營(yíng)效率，減少財(cái)政不必要支出，成為政府過(guò)“緊日子”的一個(gè)重要方向。信息技術(shù)的興起給政府固定資產(chǎn)管理工作提出新的思路，并為資產(chǎn)管理部門(mén)的信息化建設(shè)提供了技術(shù)支撐。

（二）加快資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理技術(shù)升級(jí)

加快實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享，可以使固定資產(chǎn)得到有效利用。一方面，共享的信息本質(zhì)是一項(xiàng)資產(chǎn)的整合，而整合各單位的數(shù)據(jù)系統(tǒng)需要讓各行政事業(yè)單位的信息平臺(tái)能夠在技術(shù)層面上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。另一方面，應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理部，并建立整體的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，在建設(shè)中要從整體上考慮，要充分發(fā)揮外延、分享等特點(diǎn)，并與有關(guān)的信息管理機(jī)構(gòu)溝通。突破各種數(shù)據(jù)之間的隔閡，使信息資源得到充分的使用。目前，國(guó)內(nèi)大部分的行政事業(yè)單位尚處于信息化初級(jí)階段，部分機(jī)構(gòu)仍采用了較為落后的行政手段，數(shù)字化的行政工作仍需進(jìn)一步完善。首先，要打造內(nèi)部數(shù)字化，強(qiáng)化各部門(mén)間的聯(lián)系，建立上下級(jí)、同級(jí)之間的溝通，并對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行實(shí)時(shí)的處理和信息交換，從而實(shí)現(xiàn)一條完整的鏈條。其次，要依據(jù)實(shí)際情況，運(yùn)用信息技術(shù)來(lái)改善固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)流程。構(gòu)建固定資產(chǎn)的資本運(yùn)營(yíng)方式是加快信息化進(jìn)程的重要手段。要想實(shí)現(xiàn)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)目的，就需要軟件的持續(xù)更新與優(yōu)化，為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)做好充分準(zhǔn)備。最后，不能徹底摒棄傳統(tǒng)的運(yùn)作模式，應(yīng)視實(shí)際狀況，保留原有模式的優(yōu)點(diǎn)，使其更好地利用，實(shí)現(xiàn)新舊管理模式的適當(dāng)轉(zhuǎn)換，提高整體運(yùn)營(yíng)水平。

（三）建立人員培訓(xùn)制度，提升管理人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

財(cái)政部門(mén)要對(duì)各機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行登記備案，并及時(shí)為人員提供相應(yīng)的培訓(xùn)，培訓(xùn)重點(diǎn)是專(zhuān)業(yè)技能，包括管理系統(tǒng)的運(yùn)用、計(jì)算機(jī)使用以及相關(guān)的法規(guī)政策學(xué)習(xí)。當(dāng)前多數(shù)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的工作人員數(shù)量少，有些部門(mén)存在“混編”現(xiàn)象，難以滿足資產(chǎn)管理需要。在人才短缺條件下，要加大對(duì)人才的分配力度，引進(jìn)高素質(zhì)、高技能及復(fù)合型管理人才，既要熟悉財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等基礎(chǔ)管理知識(shí)，又要具備計(jì)算機(jī)操作技能，看得懂計(jì)算機(jī)編程。此外，提高管理人員對(duì)固定資產(chǎn)管理重視程度，轉(zhuǎn)變行政管理理念是提高國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。

（四）完善績(jī)效考核機(jī)制，建立結(jié)果導(dǎo)向評(píng)價(jià)體系

多主體參加績(jī)效考核評(píng)價(jià)要求對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅要從領(lǐng)導(dǎo)和管理者的視角來(lái)評(píng)價(jià)，還要從外部獲得客觀的評(píng)價(jià)。然而，在現(xiàn)有的考核體系中，大部分的固定資產(chǎn)管理工作都在機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行，而考核對(duì)象卻是整個(gè)體系的職工，因此在一定程度上會(huì)對(duì)考核的評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生影響。政府部門(mén)的固定資產(chǎn)利用效率，既關(guān)系整個(gè)社會(huì)的公共事業(yè)，也關(guān)系廣大群眾的切身利益，所以公眾應(yīng)該是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)察和審計(jì)的對(duì)象。在開(kāi)展業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，可采用問(wèn)卷和訪談相結(jié)合的方法，對(duì)社會(huì)各界進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，還可請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)價(jià)，以在評(píng)價(jià)中獲取更多專(zhuān)業(yè)的建議，進(jìn)而提升綜合運(yùn)營(yíng)水平。評(píng)價(jià)單位績(jī)效的依據(jù)是評(píng)價(jià)人員的評(píng)價(jià)，其主觀評(píng)價(jià)較高且不能比較，因此不能進(jìn)行有效監(jiān)管。把國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)與公司的績(jī)效評(píng)價(jià)體系相結(jié)合，建立以流程和成果為基礎(chǔ)的資產(chǎn)評(píng)價(jià)體系，是新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)管理工作中的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施固定資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，常常忽略建立資產(chǎn)評(píng)價(jià)體系的問(wèn)題。在現(xiàn)行的業(yè)績(jī)考核體系基礎(chǔ)上，建立一個(gè)程序性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在建立過(guò)程式和結(jié)果式整合模式的前提下，可以借鑒其他組織的經(jīng)驗(yàn)，吸收它們的優(yōu)點(diǎn)，根據(jù)自身的實(shí)際狀況來(lái)管理固定資產(chǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理數(shù)字化水平是行政事業(yè)單位治理能力和治理水平現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)，在行政事業(yè)單位改革發(fā)展中起著重要作用。同時(shí)，政府職能、國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略定位也會(huì)隨國(guó)家發(fā)展需要而動(dòng)態(tài)變化，進(jìn)而引領(lǐng)出現(xiàn)新的國(guó)有資產(chǎn)功能使命和數(shù)字化變革模式。因此，未來(lái)研究仍存在優(yōu)化空間，需進(jìn)一步利用多維度、多層次的研究視角補(bǔ)充行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理數(shù)字化戰(zhàn)略改革的理論架構(gòu)。