賴夢真

（作者單位：1.廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

一、研究背景

黨的十九大報(bào)告和十九屆二中、三中全會提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理，黨的二十大報(bào)告提出健全現(xiàn)代預(yù)算制度，其中包括科研項(xiàng)目資金。如何有效地使科研項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理與績效評價(jià)相互融合，最終既不會降低科技創(chuàng)新的活力，又能夠?qū)蒲薪?jīng)費(fèi)使用情況形成有效約束，真正地使科研項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金發(fā)揮作用，是一個(gè)亟待解決的問題。目前，我國針對項(xiàng)目支出績效評價(jià)體系在制度層面出臺了一系列辦法。2018 年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，里面提到了項(xiàng)目預(yù)算績效管理要從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果，且要建立評估體制，重視績效目標(biāo)[1]。2020 年，財(cái)政部發(fā)布《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，提出項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)施期間注重決策、過程和產(chǎn)出，實(shí)施期結(jié)束后的評價(jià)更加注重產(chǎn)出和效益[2]。在此基礎(chǔ)上，廣東省財(cái)政廳印發(fā)《廣東省省級財(cái)政績效評價(jià)指南》，指出了項(xiàng)目支出評價(jià)要點(diǎn)，包括共性指標(biāo)評價(jià)要點(diǎn)和個(gè)性指標(biāo)評價(jià)要點(diǎn)[3]。這些文件的出臺為開展科研項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)提供了框架性指導(dǎo)，一定程度上反映了科研項(xiàng)目資金實(shí)施效果。但是由于科技領(lǐng)域“放管服”的深入，科研項(xiàng)目管理辦法的變化，如2022 年廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善省級財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用管理的實(shí)施意見》、省基金項(xiàng)目中全面開展經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單+包干制”改革試點(diǎn)等，使得上述績效評價(jià)辦法也有待更新與優(yōu)化。本文通過查閱檢索相關(guān)文件和政策、開展問卷調(diào)研等方法，以A研究所開展科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)為例，分析開展過程中出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)改進(jìn)建議，以使績效評價(jià)結(jié)果更好地得到利用，希望能夠以此強(qiáng)化科研項(xiàng)目資金使用績效評價(jià)的過程管理，提升科技創(chuàng)新水平，優(yōu)化省級財(cái)政資源配置，為科研院所的發(fā)展提供科學(xué)的、現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)和決策支持。

二、A 研究所開展科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)的情況

（一）A 研究所科研項(xiàng)目支出情況

A 研究所為公益二類的省屬科研機(jī)構(gòu)，主要開展相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)用基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵共性技術(shù)研究和工程化應(yīng)用示范，提供標(biāo)準(zhǔn)制定、檢驗(yàn)檢測、技術(shù)咨詢、人才培養(yǎng)、科學(xué)傳播等服務(wù)。該所科研項(xiàng)目支出主要用于科研成果產(chǎn)出、人才引進(jìn)與培養(yǎng)、平臺建設(shè)、對外合作與交流四方面。從2020—2022 年，A 研究所科研項(xiàng)目資金支出為2 107萬元、2 042 萬元、2 147 萬元，分別占總支出的25.03%、31.43%、59.34%，這說明A 研究所科研項(xiàng)目支出占總支出的比重逐年升高，項(xiàng)目支出績效評價(jià)顯得愈發(fā)重要。

（二）A 研究所科研項(xiàng)目支出開展績效評價(jià)現(xiàn)狀

A 研究所科研項(xiàng)目資金主要來源于科技部、省科技廳、市科技局的項(xiàng)目資金，近年來以省市項(xiàng)目資金為主。本研究主要基于省項(xiàng)目資金，按照項(xiàng)目管理方式，將A 研究所科研項(xiàng)目主要分為省基金項(xiàng)目、穩(wěn)定性支持項(xiàng)目、競爭性項(xiàng)目。項(xiàng)目資金分配方式主要采用競爭式分配方式，依據(jù)相關(guān)部門發(fā)布的申報(bào)指南，經(jīng)過項(xiàng)目評審后可申請到科研項(xiàng)目資金。

省項(xiàng)目資金支出績效自評工作從2020 年開始，由省財(cái)政廳牽頭下發(fā)通知，要求各單位開展績效評價(jià)工作，隨后依據(jù)項(xiàng)目績效評價(jià)表（以2021 年為例）的內(nèi)容（過程、產(chǎn)出、效益，權(quán)重分別為20%、40%、40%）進(jìn)行自評，其中，產(chǎn)出和效益指標(biāo)都是依據(jù)年初預(yù)算批復(fù)的績效目標(biāo)進(jìn)行打分?？蒲许?xiàng)目績效評價(jià)內(nèi)容與績效目標(biāo)主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行填寫，前期要進(jìn)行項(xiàng)目入庫申報(bào)，然后審批下達(dá)資金?？冃繕?biāo)和內(nèi)容填寫主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、項(xiàng)目合同書等。從績效指標(biāo)的參考指標(biāo)庫來看，一級指標(biāo)主要有2 個(gè)，即產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)；一級指標(biāo)下包括9 個(gè)二級指標(biāo)，9 個(gè)二級指標(biāo)下對應(yīng)不同的三級指標(biāo)。按照上述步驟自評打分后交給第三方公司進(jìn)行復(fù)核，最終形成評分表和自評報(bào)告，同時(shí)按時(shí)在門戶網(wǎng)站上進(jìn)行信息公開。從某種角度來說，部分科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作從預(yù)算開始已經(jīng)全面覆蓋，并取得了一定效果，但是在這一過程中也遇到了一些問題與挑戰(zhàn)。

（三）A 研究所開展科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)存在的問題

1.科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)理念不夠深入人心

一是體現(xiàn)在科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)開展一般由省財(cái)政廳下發(fā)通知，對接部門一般為單位的財(cái)務(wù)部門。大部分科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)由財(cái)務(wù)部門牽頭，科研管理部門先與財(cái)務(wù)部門對接，然后把需要提供的資料反饋給各個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照通知提供材料即可。這些只是為了完成績效評價(jià)工作而走的流程，并沒有很好地貫徹績效評價(jià)理念。二是將科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)理解為一種財(cái)政監(jiān)督檢查的形式，不了解科研項(xiàng)目預(yù)算資金本身在項(xiàng)目管理中要進(jìn)行中期檢查、結(jié)題驗(yàn)收，同時(shí)每年還要進(jìn)行績效自評，僅理解為是各個(gè)不同處室的多頭檢查。由于績效評價(jià)開展的相關(guān)政策會議一般是財(cái)務(wù)部門的人員參加，而實(shí)際工作要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人落實(shí)，這中間會造成信息溝通不暢、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人依賴積累的主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行績效評價(jià)等問題。

2.科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系有待改進(jìn)

2020 年，財(cái)政部印發(fā)了《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，依照文件精神，A 研究所2020 年開展項(xiàng)目資金績效評價(jià)從投入、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)維度進(jìn)行績效自評，四者的權(quán)重分別是20%、20%、30%、30%，其中，產(chǎn)出和效益指標(biāo)中55%是根據(jù)年初預(yù)算申報(bào)的績效目標(biāo)完成情況評分的。到了2021 年，項(xiàng)目績效評價(jià)內(nèi)容從四個(gè)維度變成三個(gè)維度，主要為過程、產(chǎn)出、效益，權(quán)重各為20%、40%、40%，其中，產(chǎn)出和效益指標(biāo)全部依據(jù)年初預(yù)算申報(bào)的績效目標(biāo)完成情況評分。依照此體系，績效目標(biāo)的設(shè)定至關(guān)重要。A 研究所按照項(xiàng)目入庫的要求，無論專項(xiàng)資金金額是多少，績效目標(biāo)的指標(biāo)選取都要達(dá)到一定數(shù)量才可入庫，而有些項(xiàng)目本身合同沒有數(shù)量要求，造成績效指標(biāo)選擇未能反映現(xiàn)實(shí)情況。部分績效目標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，如效益類指標(biāo)難以量化和衡量，其中環(huán)境效益指標(biāo)僅是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展等，但所簽訂的項(xiàng)目合同書又沒有此項(xiàng)要求，有湊數(shù)嫌疑。還有部分績效目標(biāo)設(shè)定值偏低，為了能夠完成績效目標(biāo)，年初設(shè)定的績效目標(biāo)值遠(yuǎn)低于項(xiàng)目合同書要求。

3.科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果未得到有效應(yīng)用

2020—2021 年，A 研究所項(xiàng)目自評等級均為優(yōu)。事實(shí)上，這個(gè)評價(jià)結(jié)果不能完全反映項(xiàng)目支出績效的真實(shí)情況。從績效評價(jià)模式來看，主要為單位自評、部門評價(jià)、財(cái)政評價(jià)。只有500 萬元以上的重點(diǎn)項(xiàng)目才涉及財(cái)政評價(jià)，而A 研究所大部分項(xiàng)目為500 萬元以下的，因而其績效評價(jià)大部分為績效自評?？冃ё栽u的大部分內(nèi)容為已取得的成績，存在的問題鮮少涉及，評價(jià)缺乏有用的信息。從績效評價(jià)過程來看，績效評價(jià)信息不夠公開，且沒有得到充分利用。研究所按照上級財(cái)政部門發(fā)的通知，提交完自評報(bào)告和自評表，這項(xiàng)工作就接近尾聲，項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行情況、績效評價(jià)結(jié)果沒有在所內(nèi)平臺公開。對于實(shí)施進(jìn)度緩慢、偏離績效目標(biāo)、資金使用低效等問題的項(xiàng)目也未及時(shí)公開，存在反映不及時(shí)的問題。另外，績效評價(jià)結(jié)果并未與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人項(xiàng)目立項(xiàng)申請、年底考核、年終績效、項(xiàng)目預(yù)算安排掛鉤。項(xiàng)目支出績效評價(jià)優(yōu)秀與否，并不影響項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的提成。

4.科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)缺乏全過程管理

A 研究所科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)缺乏全過程管理，主要體現(xiàn)在缺乏事中管理，事前管理和事后管理存在脫節(jié)。一方面，預(yù)算執(zhí)行過程中的事中管理手段單一，不符合項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定；另一方面，事前管理和事后管理銜接不足，有些項(xiàng)目預(yù)算在申報(bào)時(shí)雖然擬定了總目標(biāo)，卻沒有按照資金的支出過程對總目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和量化，致使績效跟蹤和績效評價(jià)不易找到可以參照的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評價(jià)質(zhì)量受到影響，進(jìn)而影響項(xiàng)目評價(jià)的結(jié)果。

三、完善科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)的建議

（一）提高項(xiàng)目支出績效管理意識

第一，成立以A 所領(lǐng)導(dǎo)為組長的項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作小組，開展績效管理工作?？梢詫ｉT設(shè)置獨(dú)立的績效管理部門，在部門內(nèi)部做好項(xiàng)目支出績效管理的宣貫工作，宣傳對象包括各科研人員，使大家逐漸樹立起全過程績效管理理念。第二，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》以及績效評價(jià)工作細(xì)則要求，制定A 研究所的工作指南，強(qiáng)化制度體系與工作指南雙保障，從制度層面確保預(yù)算編制規(guī)范、目標(biāo)設(shè)置合理、評價(jià)指標(biāo)科學(xué)、業(yè)務(wù)流程可操作性強(qiáng)等，提高工作人員對預(yù)算績效評價(jià)工作重要性的認(rèn)識。第三，完善預(yù)算績效評價(jià)管理配套制度。比如，對科研項(xiàng)目預(yù)算資金績效完成較好的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，未達(dá)標(biāo)的給予相應(yīng)懲罰。

（二）完善項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系

目前，一級指標(biāo)為過程、產(chǎn)出、效益三個(gè)維度。產(chǎn)出指標(biāo)的二級指標(biāo)包含數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本維度[4]。一是項(xiàng)目支出績效評價(jià)一級指標(biāo)可以延續(xù)過程、產(chǎn)出、效益三個(gè)維度評價(jià)，但是三者之間的占比可以根據(jù)項(xiàng)目種類、項(xiàng)目研究目的不同劃分不同的權(quán)重。例如：競爭性科研項(xiàng)目主要通過省科技計(jì)劃資助實(shí)施，建議此類項(xiàng)目產(chǎn)出和效益指標(biāo)權(quán)重可達(dá)70%～80%；穩(wěn)定性科研項(xiàng)目主要通過公益性科研院所基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等實(shí)施，建議此類項(xiàng)目過程指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該占30%～40%，產(chǎn)出和權(quán)益指標(biāo)權(quán)重可適當(dāng)調(diào)低，同時(shí)增設(shè)投入指標(biāo)。二是合理設(shè)定項(xiàng)目支出績效評價(jià)目標(biāo)?？梢砸罁?jù)項(xiàng)目金額不同設(shè)定不同的績效評價(jià)目標(biāo)數(shù)量。例如：100 萬元以下的項(xiàng)目績效目標(biāo)數(shù)量不設(shè)要求，100 萬～500 萬元的至少5 個(gè)，500 萬元以上的至少9 個(gè)。三是規(guī)范項(xiàng)目支出績效目標(biāo)內(nèi)容。規(guī)范數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)內(nèi)容，做好數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)內(nèi)容區(qū)分。選擇績效目標(biāo)指標(biāo)時(shí)要與項(xiàng)目合同書目標(biāo)匹配，與項(xiàng)目無關(guān)的指標(biāo)不予通過。以此逐步完善分領(lǐng)域、分金額、分項(xiàng)目種類的指標(biāo)體系，與此同時(shí)，根據(jù)學(xué)科方向和項(xiàng)目種類（基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、人才建設(shè)、國際合作）完善個(gè)性化指標(biāo)庫。

（三）加強(qiáng)對科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

一是加強(qiáng)對A 研究所科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果的利用。單位內(nèi)部應(yīng)建立結(jié)果反饋與應(yīng)用制度，將績效評價(jià)結(jié)果在內(nèi)部公示，使科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門了解科研項(xiàng)目資金預(yù)算績效，同時(shí)定期、不定期做好預(yù)算執(zhí)行分析，減少與項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)不相關(guān)的支出。另外，可以把項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算資金安排、科研人員職稱評定、年底考核的條件之一。二是引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作，依據(jù)其給出的結(jié)果，相關(guān)項(xiàng)目主管部門可以賦予連續(xù)幾年績效考評優(yōu)秀的部門更大的項(xiàng)目管理自主權(quán)，以更好地貫徹落實(shí)“放管服”改革要求。三是繼續(xù)落實(shí)項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果信息公開制度，公開的內(nèi)容應(yīng)包括評分表和評分報(bào)告，接受公眾監(jiān)督，對公眾反映的問題應(yīng)給予關(guān)注，并積極整改[5]。

（四）做好科研項(xiàng)目支出績效評價(jià)的全過程管理

事前，做好研究所的項(xiàng)目庫建設(shè)。針對當(dāng)年計(jì)劃新增的科研項(xiàng)目，提前開展內(nèi)部論證工作，將內(nèi)部論證和評估的結(jié)果作為項(xiàng)目入庫的必要條件。事中，安排科研助理、科研財(cái)務(wù)助理跟進(jìn)項(xiàng)目支出執(zhí)行情況、階段性項(xiàng)目支出績效目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目任務(wù)完成情況，并將相關(guān)問題及時(shí)反饋給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。借助所內(nèi)辦公自動(dòng)化（Office Automation，OA）系統(tǒng)，獲取項(xiàng)目運(yùn)行動(dòng)態(tài)情況。事后，落實(shí)項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作，確定重點(diǎn)項(xiàng)目支出評價(jià)方式。針對項(xiàng)目支出績效評價(jià)出現(xiàn)的問題，舉一反三，加強(qiáng)落實(shí)整改。融合事前績效評估、事后績效評價(jià)結(jié)果，通過項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果再次論證事前績效評估的準(zhǔn)確性和有效性。