德吉曲珍
山南市曲松縣委黨校,西藏 山南 856000
“十四五”時期,鄉(xiāng)村振興成為農(nóng)業(yè)方面的發(fā)展目標。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下,要提升治理方式的現(xiàn)代化水平,從而加強基層的治理效能,深入探索黨組織領(lǐng)導路徑,結(jié)合法治、自治的方法,形成全新的鄉(xiāng)村治理模式[1]。
法治思維說到底是將法律作為判斷是非和處理事務的準繩,它要求崇尚法治、尊重法律,善于運用法律手段解決問題和推進工作。部分學者認為,法治思維是領(lǐng)導干部面對問題時,提出決策解決問題的過程。通過法律邏輯、法律程序、法律規(guī)則開展分析,從而形成決策和結(jié)論。部分學者認為,法治思維是在程序性、規(guī)范性法律知識上的思維,按照公平正義的原則,約束權(quán)力的行使。按照法律規(guī)定,保證決策措施高于法律知識的思維。
在長期的工作中,基層工作任務繁重,人力資源不足,導致各部門的職責分工不太明確,從而形成無權(quán)有責、權(quán)小責大的現(xiàn)象。法律規(guī)范不明確,導致基層干部缺乏規(guī)范化工作依據(jù),彈性空間比較大,嚴重影響工作效率與質(zhì)量[2]。在具體工作事務中,存在一人跨部門工作、兼任數(shù)職的情況,并未明確劃分各部門權(quán)屬,導致崗位的職責混淆,很難分配和落實責任、風險。基層干部的法律風險、責任、主體的意識薄弱,特別是責任分擔方面,呈現(xiàn)出兩極分化現(xiàn)象:一是為責任無限制放大,通過屬地管理名義,擴大基層的職責承擔范圍。開展日常工作時,如果遇到重要事件、特殊時期,都會出現(xiàn)日常工作讓位情況,迫使基層干部靈活把控與權(quán)衡工作內(nèi)容。二是責任無限壓縮,導致基層干部開展工作時,經(jīng)常權(quán)衡利弊,如果不愿意做某項工作,都會找借口推脫。上述現(xiàn)象與責任明晰、規(guī)則價值的偏差明顯。
程序正義,才能保證實體正義。基層干部要注重程序思維的培養(yǎng),但是具體操作的難度比較大?;鶎诱畬τ诠ぷ髟O(shè)定標準,只是強調(diào)工作成果,并不關(guān)心工作過程[3]。在此種思維影響下,基層干部對于結(jié)果的重視度高,忽略了過程的要求,導致法治下的程序思維會產(chǎn)生異化情況。一是完全遵循程序開展工作,例如出現(xiàn)“證明你爸是你爸”的荒謬規(guī)定;二是完全不遵循程序,只關(guān)注預設(shè)目標的實現(xiàn)度。
當前,人們對于“依法辦事”的法治理念、方式的認知加深,不管是領(lǐng)導干部,還是普通群眾,都逐步加強法律意識。然而,基層的人情思維還是比較濃厚,存在“用權(quán)壓法”的現(xiàn)象。在我國行政權(quán)力體系中,基層處于末端枝節(jié),基層干部在處理工作時,要平衡好法、理、情。如果無法克服特權(quán)思維,再加上權(quán)力監(jiān)督、制約機制不到位,則會出現(xiàn)法律意識缺失問題。長此以往,基層工作非常無序且被動,弱化基層政府的公信力[4]。如果無法及時糾正,則很難提升基層法治化水平,更談不上改革措施的落實。
鄉(xiāng)村振興進入到實施環(huán)節(jié),但是制度改革的阻礙仍然比較多。例如,集體經(jīng)濟組織的特殊法人,如何認定資格;農(nóng)村制度改革,多停留在政策層,缺乏全國性的法治保障;土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)分置的制度踐行、認定問題;改革成果的法律鞏固與確認。各地區(qū)的探索工作,沒有形成法治理論、法治總結(jié),要在具體工作中示范、推廣,并且在制度層總結(jié),建立良性互動機制[5]。改革創(chuàng)新舉措,主要是補充和完善現(xiàn)有法律制度?;鶎痈刹吭诰唧w工作中,要思考如何把控改革創(chuàng)新、法治保守的關(guān)系。只有科學把控二者關(guān)系,才可以形成對接機制,強化基層干部的法治思維。在法治思維影響下,干部要堅持法治理念與原則,深入探索改革創(chuàng)新的內(nèi)核,大膽嘗試和實踐,但必須在法律允許范圍內(nèi)。從總體上看,基層干部沒有掌握好關(guān)系與要求,導致自身法治素養(yǎng)不高。
長期以來,我國民眾受到封建思想影響,部分干部的權(quán)力思維、人治思維濃厚,并未從內(nèi)心尊重和信仰法律,因此不具備法治思維。部分干部認為,法律是社會管理的工具,只能對普通人起到約束作用,所以缺乏法律信仰,只是認同法律形式,對法治思維形成的影響非常大。
在依法治國的要求下,必須提升基層干部的法治思維。領(lǐng)導干部通過法治思維處理現(xiàn)實問題時,常常受到多種因素的影響。如果基層干部的法治意識薄弱,則會受到外部壓力的影響。群眾依法維權(quán)阻礙大,會喪失對法律的信心,從而陷入非訴、非訪的困境[6]?;鶎用芗m紛中,征地拆遷成為工作重難點,部分基層干部受到唯政績觀影響,采用傳統(tǒng)做法處理矛盾,未遵照法律的權(quán)威性,后續(xù)很難使用法治思維處理問題,同時,部分基層干部的信仰不堅定,一味依賴傳統(tǒng)經(jīng)驗做法,從而形成惡性循環(huán)。
為了提升基層干部的法治思維,全面發(fā)揮出基層干部的引導作用,必須履行以下工作要點:第一,以政治引導為主,突出黨建工作的地位,加強黨組織建設(shè):同步推進黨的領(lǐng)導、基層法治建設(shè),在基層落實黨的建設(shè)工作。充分發(fā)揮黨的全局作用,協(xié)調(diào)各方的工作內(nèi)容與方式,使基層法治建設(shè)朝著正確方向發(fā)展,貫徹落實黨的領(lǐng)導;第二,遵循黨章規(guī)定與要求,基層干部要起到模范帶頭作用,不管是在工作中,還是生活中,都要注重政治學習,強化黨員意識,將黨的意志落實到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中;第三,基層干部在處理問題時,要善于使用法治思維、法治方式,結(jié)合法治、自治措施,將法治思維、法治方式落實到社會治理中,加大鄉(xiāng)村振興的改革、創(chuàng)新力度。
2020 年11 月召開的中央全面依法治國工作會議上,我們黨正式提出了“習近平法治思想”[7]。所以在鄉(xiāng)村振興實施中,培養(yǎng)基層干部的法治思維成為關(guān)鍵工作。針對基層發(fā)展來說,離不開精神、規(guī)范的支持?;鶎恿⒎üぷ?,必須關(guān)注以下要點:一是促進立法環(huán)節(jié)的改善,突出人大地位,制定適宜基層發(fā)展的法律規(guī)定?;鶎庸ぷ魃婕傲鞒绦?、細節(jié)性規(guī)范,所以法律要詳細規(guī)定模糊、分歧的銜接點。二是針對現(xiàn)有法律規(guī)范,及時修訂不合適內(nèi)容,調(diào)整制約社會發(fā)展的內(nèi)容。聯(lián)合工作實踐,細化配套制度,例如土地流轉(zhuǎn)機制、涉農(nóng)糾紛處理等。三是從法律層面支持鄉(xiāng)村振興的實施,制定工作落實的基礎(chǔ)規(guī)定,確?;鶎庸ぷ鞯囊罁?jù)性。面對基層發(fā)展,制定可行性、有效性的法律規(guī)定,要求基層干部從思想層、行動層,養(yǎng)成依法辦事的意識。
在依法治國的總要求下,基層要明確權(quán)力清單、細化權(quán)力邊界。鄉(xiāng)村改革發(fā)展中,國家加大了三農(nóng)事業(yè)的投入力度,表現(xiàn)在項目、補貼、資金等方面,賦予了基層干部更多的權(quán)力[8]。所以針對涉農(nóng)事項的管理權(quán)限,例如納入清單中,并且在權(quán)力行使、工作程序、監(jiān)督等方面,都要完善配套機制。
第一,規(guī)范行使權(quán)力:權(quán)力來源必須具備法律依據(jù),確定管理權(quán)能,要求基層干部依法辦事。第二,保證程序的嚴謹性:在法律規(guī)定程序下行使權(quán)力,保證各項基層工作的嚴謹性,實現(xiàn)合法、合情的兼容。第三,針對公開性事項,都要遵循有效性、及時性原則。針對選擇性公開的事項,則要明確公開時效、方式,確保群眾參與到公開過程中。第四,科學監(jiān)督基層權(quán)力的行使,制定各項工作的分解流程圖,確定工作負責人、操作過程。繪制流程圖,可以保證工作運行的章法性,形成內(nèi)部運行機制。
培養(yǎng)和提升法治思維,并非在短時間內(nèi)就可完成,而是要長時間堅持,要求各地區(qū)建立常態(tài)化機制。
第一,建立常態(tài)化機制,落實到學習、教育培訓、交流等方面。定期組織基層干部參與法治理論宣講、實踐工作,遵照法律規(guī)定開展各項規(guī)定,強化干部的法治思維?;鶎痈刹恳惨侠響梅ㄖ嗡季S,以法治引導鄉(xiāng)村振興發(fā)展,不斷加強建設(shè)能力。常態(tài)化學習機制,要求基層干部結(jié)合法治思維、具體事項,當結(jié)合度越高時,則獲得的匹配度也比較高,能夠加強基層事務處理的法治水平。
第二,設(shè)置獎懲機制:結(jié)合正向激勵、負向懲戒,充分提升基層干部的工作積極性。正向激勵,則針對踏實的基層干部,除過常規(guī)職務晉升、福利待遇,還可以提升社會認可度,適當給予物質(zhì)獎勵。針對工作熱情低、能力不足的干部,則要采用換崗、約談批評等方式。
第三,在基層干部考核、選拔任用中,要落實法治指標。在政績考核體系中,補充法治考核指標,加大法治考核權(quán)重,完善考核機制。聯(lián)合基層的實際情況,完善考核指標與細則?;鶎用鎸Φ娜饲?、矛盾問題較多,多集中在宅基地使用、土地流轉(zhuǎn)方面。在設(shè)置考核指標時,要深入分析依法辦事的能力,營造依法營商環(huán)境,降低糾紛率[9]。優(yōu)化設(shè)計指標體系,由于基層工作比較特殊,要保證指標權(quán)重設(shè)置的合理性。在指標體系設(shè)計中,適當增加彈性指標、柔性指標、節(jié)點指標、過程指標,將法治思維方式落實到關(guān)鍵節(jié)點,從而反映出工作績效。
第四,注重考核機制的完善,現(xiàn)有考核方式偏向形式化,過度關(guān)注結(jié)果,很難起到約束作用。在設(shè)計考核機制時,應當注重考核過程、評估結(jié)果??己嗽u估結(jié)果,可以使干部發(fā)揮出領(lǐng)導作用,以宏觀方式約束基層干部,全面加強社會治理效果,落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
培養(yǎng)基層干部的法治思維,塑造基層社會法治環(huán)境。鄉(xiāng)土社會過渡到法治社會,但社會基礎(chǔ)、價值基礎(chǔ)并未轉(zhuǎn)型,所以鄉(xiāng)村社會仍然采用半正式治理法。基層社會在宣傳、推廣法治文化時,應當做到以下幾點:
第一,注重鄉(xiāng)風文明建設(shè):鄉(xiāng)村社會為了改變治理思想,首先要拋棄糟粕文化,剔除封建迷信習俗,營造積極向上的生活理念、方式。只有做好上述工作,基層干部與群眾互動時,才可以形成法治思維、行為模式。
第二,建設(shè)基層公共法律體系:各地區(qū)優(yōu)化配置資源,選擇社會責任感強、執(zhí)業(yè)水平高、政治素養(yǎng)強的律師、法律工作者,到鄉(xiāng)村開展法律知識教育與宣傳工作。
第三,建立和完善矛盾糾紛、預防機制,完善矛盾調(diào)解組織網(wǎng)絡,建設(shè)專業(yè)的人民調(diào)解組織,實現(xiàn)調(diào)解隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。
依法治國是我國執(zhí)政的重要方針,基層干部是依法實踐的特殊群體,所以要提升領(lǐng)導干部的法治思維,實現(xiàn)國家的法治化發(fā)展。通過本文的討論,深度剖析基層干部缺失法治思維的表現(xiàn)、原因,提出基層干部的法治思維培養(yǎng)路徑,突出黨引導基層法治建設(shè)的地位,加強立法質(zhì)量,規(guī)范履職行為,監(jiān)督和制約權(quán)力行使,完善教育培訓、考評、獎懲機制,營造法治環(huán)境,積極宣傳法治文化,以此強化基層干部的法治思維,提升鄉(xiāng)村振興發(fā)展實效。