謝舒成,王剛

(1.四川水利職業(yè)技術(shù)學院,四川崇州,611231;2.四川省河湖保護和監(jiān)管事務中心,成都,610041)

我國河湖眾多、水系發(fā)達,是世界上河流最多的國家之一。以號稱“千河之省”的水資源大省四川為例,四川省轄區(qū)面積48.6萬km2,有大小河流8596條,有水庫8000余座、重要渠道5000余條,河流資源眾多。同時,我國也面臨著水資源危機、水環(huán)境污染等社會現(xiàn)實。河湖面積萎縮、水質(zhì)惡化、生態(tài)退化對防洪安全、供水安全、生態(tài)安全造成極大威脅,河湖管理與保護迫在眉睫。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示,近幾年每年都有上千起河湖水污染事故,如2017年嘉陵江水污染事件、2018年山西三維集團非法排污事件、2019年東風渠成都段發(fā)現(xiàn)2公里油污團事件、2020年云南省瑞麗江水變“血水”污染事件、2021年甘孜州九龍縣建設(shè)項目萬方棄渣傾倒入河事件、2022年內(nèi)江隆昌市四川鈺鐵建材有限責任公司涉嫌逃避監(jiān)管排放水污染物事件等。近年來,國家正逐步加大對涉水環(huán)境問題管理和保護,采取了一系列重大戰(zhàn)略舉措推進河湖保護治理工作。河湖長制工作推進的近6年,四川省內(nèi)大江大河的治理成效顯著,在省管河道的干流及一級支流上涉水環(huán)境污染問題已全面得到控制,但是,相比大江大河,人們對身邊的小溝小溪重視不足,致使當下基層中小河湖的治理還存在許多問題,基層中小河湖的治理將是今后一個時期水環(huán)境治理工作的重點。

1 基層河湖治理的意義

地球表面約71%被水覆蓋著,雖然地球上的總水量豐富,但是可以被人類直接利用的淡水資源相當少,只占地球含水總量的2.53%,而其中大部分分布在兩極冰川、高山冰雪及永久凍土層中,難以被利用,人類可直接利用的淡水就只有其中的30.4%。我國是農(nóng)業(yè)大國,大部分人口分布在農(nóng)村,基層河湖是人民群眾生產(chǎn)、生活用水的主要依托,做好基層河湖治理工作對滿足人民群眾對幸福健康河湖需求意義重大。

1.1 保護水資源

2022年4月,四川省發(fā)布《四川省水資源條例》,為水資源保護提供了法律制度保障?；鶎雍雍闹卫戆l(fā)揮了重要作用:一是可以保護水環(huán)境,保持水質(zhì)清潔,保護水體生態(tài)系統(tǒng),減少污染源入水,預防水生態(tài)環(huán)境破壞。二是可以強化水資源管理制度,加強對水資源的管理和監(jiān)管,特別是在水資源短缺地區(qū),更應該落實好基層河湖治理工作。三是可以提高水資源利用效率,比如推廣節(jié)水技術(shù),減少非必要水消費,推廣水循環(huán)利用、雨水收集、海水淡化等技術(shù)手段,提高水資源利用效率。最終達到減少污染物的排放,改善水質(zhì),保護水環(huán)境的健康、規(guī)范水資源的有效利用,以及防止水資源污染和浪費的效果,從而保護地下水和水生生物資源多樣性。

1.2 促進生態(tài)文明建設(shè)

基層河湖治理可以推進生態(tài)文明建設(shè),保護生態(tài)環(huán)境,提高水生態(tài)的生產(chǎn)力,促進水生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展,為建設(shè)美麗中國、綠色中國貢獻力量。一是可以保障生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性,基層河湖治理可以減少污染物的排放,改善水質(zhì),從而保護地下水和水生生物資源,為生態(tài)環(huán)境提供了有力的保障。二是可以推進水生態(tài)文明建設(shè),基于生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的理念,基層河湖治理可以推進生態(tài)文明建設(shè),強化環(huán)保意識,深化改革,維護生態(tài)平衡,實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。三是可以促進城鄉(xiāng)一體化,基層河湖治理可以促進農(nóng)村和城市的互動和合作,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,推動基層治理體系建立。四是可以提高民眾的生態(tài)環(huán)保意識[1],廣泛宣傳生態(tài)文明理念和基層河湖治理經(jīng)驗,提高人民群眾生態(tài)意識和環(huán)保意識,促進公民參與和社會共治。五是可以推動綠色健康發(fā)展,基層河湖治理可以為綠色發(fā)展提供有力支撐,實現(xiàn)綠色生產(chǎn)和消費模式的轉(zhuǎn)型,改善人民生產(chǎn)和生活環(huán)境,促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

1.3 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

基層河湖治理和可持續(xù)發(fā)展之間有著密不可分的關(guān)系?；鶎雍雍卫硎强沙掷m(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),可持續(xù)發(fā)展是基層河湖治理的目標,二者相輔相成,相互促進。具體而言,基層河湖治理對可持續(xù)發(fā)展的貢獻主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是可以保護自然資源,基層河湖治理可以減少污染物的排放,改善水質(zhì),從而保護地下水和水生生物資源,為構(gòu)建健康的生態(tài)環(huán)境提供了有力的保障。二是可以加強經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡,基于協(xié)調(diào)的治理方式,基層河湖治理可以在社會、經(jīng)濟和環(huán)境之間實現(xiàn)平衡,有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。三是可以推動科技創(chuàng)新,基層河湖治理需要大量運用高新技術(shù)手段,如各種水治理技術(shù)、傳感器技術(shù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段,這也推動了科技的進步,促進了可持續(xù)發(fā)展。四是促進社會和諧發(fā)展,基層河湖治理需要企業(yè)、政府、群眾和專業(yè)團隊等各方合作,這就在社會中形成了合作共贏的合作氣氛,促進了社會的和諧與穩(wěn)定。

2 基層河湖治理的困境

基層河湖治理主要面臨普通人民群眾環(huán)保意識不足、難以主動參與、參與成本較高、技術(shù)要求較高、經(jīng)費來源困難等困境。雖然我國的河湖治理法規(guī)較為完善,但基層河湖治理困境卻一直未能得到根本性解決,這給基層治理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)和難度。

2.1 資金難題

基層河湖治理的資金難題是基層河湖治理領(lǐng)域的一個主要問題,由于基層河湖治理需要大量投入資金,有許多方面要考慮到,如治理水質(zhì)、防洪治污、生態(tài)修復等,因此資金來源問題一直是一個難點。許多河湖治理項目涉及的方面廣、需要的預算較大,基層政府往往難以負擔。一些治理項目的資金來自于中央政府,但在地方政府執(zhí)行時可能會受到諸多限制。

2.2 群眾環(huán)保意識不足

一是生活垃圾隨意丟棄,有些公民沒有養(yǎng)成分類投放、垃圾分類的習慣,直接將生活垃圾隨意丟棄到河湖之中,當?shù)氐哪赣H河卻成了藏污納垢的垃圾堆,嚴重污染河湖水環(huán)境。二是非法排放污水,一些企業(yè)為了利益最大化,生產(chǎn)污水未經(jīng)處理或者處理未達標就排放,或居民為了一時方便未能合規(guī)排放污水,基層河湖中污水直排的問題是一大共性問題?；鶎又行『雍捎诔Ｄ陱搅髁啃?水系連通性差,自然納污能力弱,有生活垃圾堆棄、污水直排處,就容易形成黑臭水體,造成河湖的污染,同時也擾亂了河湖治理的秩序。三是群眾缺少主動參與意識,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、巡查評估、制定治理方案等方面,一些公民沒有參與和監(jiān)督的意識,缺乏河湖保護意識?；鶎诱枰獎訂T群眾參與河湖治理,但由于群眾參與的強制性較小,因此也難以對群眾進行有效動員。四是缺少環(huán)保教育,基層群眾由于受教育程度低,一些公民缺乏環(huán)保知識和意識,不了解生態(tài)環(huán)境、河湖恢復的重要性。五是缺少自我監(jiān)督,一些公民缺少對自己行為的監(jiān)督,沒有形成自我約束,對于個人行為對河湖造成的影響不予理會。公民環(huán)保意識薄弱,會直接影響到河湖治理的質(zhì)量和成效。

2.3 協(xié)調(diào)難題

一是橫向上同級政府各部門之間協(xié)調(diào)不足,基層河湖治理涉及到多個部門,如環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、交通等,這些部門之間需要協(xié)調(diào)合作才能實現(xiàn)治理工作的順利進行。因為涉水環(huán)境問題大多是錯綜復雜的綜合性問題,各部門職責界限不清、利益不一,導致河湖治理難以協(xié)調(diào)。二是縱向上地方與中央?yún)f(xié)調(diào)不足,在基層河湖治理中,各地方政府需要依據(jù)中央政策來制定相應的治理方案和計劃目標,因此,中央政府和地方政府之間也需要進行協(xié)調(diào)和溝通。然而,由于中央和地方之間的差異性,地方上無法直接貫徹執(zhí)行亦是常見問題。三是各利益相關(guān)方協(xié)調(diào)不足,對于河湖治理而言,利益相關(guān)方眾多,如居民、農(nóng)民、企業(yè)、政府、社會團體等。他們之間需要協(xié)調(diào)合作,才能在治理過程中達成共識,形成合力。然而,由于各方的利益存在諸多差異性,難以簡單地解決各方利益的矛盾,因此協(xié)調(diào)難題不可避免。四是投融資方協(xié)調(diào)不足,基層河湖治理項目通常需要大量的資金投入,投資方、融資方之間需要協(xié)調(diào)合作,才能實現(xiàn)項目的落地和建設(shè)。然而,在實踐過程中,由于各投融資方的利益不同、治理期望不一致、盈利分配不合理等,也會阻礙協(xié)調(diào)過程。

3 雅安市基層河湖治理“解放模式”實踐研究

2022年12月底,四川省河長制辦公室決定,從2023年起基層河湖治理“解放模式”將在全川全面推廣,并納入河湖長制工作的考核,自此,“解放模式”一詞涌現(xiàn)在公眾視野中。那么什么是四川基層河湖治理的“解放模式”?2021年,水利部把雅安市名山區(qū)百丈鎮(zhèn)解放村河湖管護體系建設(shè)作為“我為群眾辦實事”實踐活動項目點[2],指導解放村成功建成以“管、護、獎”為支點的“一室、三隊、一超市”的基層河湖治理“解放模式”。“一室”指解放村河長工作室;“三隊”指黨員志愿巡護隊、巾幗志愿宣傳隊、河湖保潔隊;“一超市”指解放村鄉(xiāng)風文明生態(tài)超市。通過設(shè)立“河長引領(lǐng)、三隊協(xié)同、超市積分獎勵、成果共享”機制,建立起了基層河湖日常巡查、保潔、治理體系。形成了具有地方特色、可持續(xù)、易推廣、參與式的“雅安解放河湖”治理經(jīng)驗。

解放村基層河湖治理“解放模式”的實踐,解決了基層河湖治理“最后一公里”的難題,宜人的鄉(xiāng)村河湖生態(tài)環(huán)境,促進了鄉(xiāng)村旅游等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,2021年解放村累計開設(shè)農(nóng)家樂和民宿13家,帶動全村100余人就業(yè),近五年全村農(nóng)民人均純收入增長37.5%,村集體經(jīng)濟從3萬元增至30余萬元,鋪陳出一幅“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興新畫卷。

圖1 雅安市解放村基層河湖治理“解放模式”框架

通過對雅安市名山區(qū)百丈鎮(zhèn)解放村基層河湖治理的“解放模式”實踐經(jīng)驗研究,“解放模式”的經(jīng)驗可概括為四個方面的內(nèi)容:誰來治理、治理什么、如何治理、以什么來治理。

3.1 誰來治理

關(guān)于“誰來治理”,主要討論基層河湖治理的主體問題,傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,基層河湖治理主要由政府垂直業(yè)務主管部門單獨承擔,而社會治理現(xiàn)代化的主體格局和創(chuàng)新體制的著眼點在于,在黨委領(lǐng)導下,由政府負責,同時,以有效的機制設(shè)計,促進社會組織、公民等多方主體有序參與[3]。由此可見,現(xiàn)代化的基層河湖治理,是河長辦主導、多方協(xié)同、各盡其職、成果共享的協(xié)同治理,雅安市基層河湖治理“解放模式”正體現(xiàn)了這種現(xiàn)代化協(xié)同治理思想。解放村最終形成了以“河長引領(lǐng)、三隊協(xié)同、超市積分激勵、成果共享”的協(xié)同治理體系,探索構(gòu)建了“一室三隊一超市”的村級河湖管護體系,總結(jié)出了基層河湖治理“三不四要”的村俗民約等制度[4]。

3.2 治理什么

關(guān)于“治理什么”,主要回答的是基層河湖治理對象問題。河湖治理的對象問題是一個復雜的問題,經(jīng)過近6年的實踐探索,四川省河湖長制工作堅守“三個不代替”原則,充分發(fā)揮河長辦組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考核、激勵的職能,形成了以“六大任務”“五大體系”“四項行動”“5+9重點工作”為主線的河湖長制工作機制?！傲笕蝿铡敝?水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管;“五大體系”指:河湖名錄體系、河湖長責任體系、政策制度體系、河湖治理體系、技術(shù)支撐體系;“四項行動”指:清河、護岸、凈水、保水;“5+9重點工作”中“5”即:水利廳牽頭的水資源管理、河道采砂管理、河湖“清四亂”、水土保持、小水電清理及生態(tài)流量監(jiān)管等5個方面的工作任務;“9”即:生態(tài)環(huán)境廳牽頭的水污染防治、入河排污口監(jiān)管、飲用水水源地保護,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭的沿岸生活污水和生活垃圾治理、黑臭水體治理,交通運輸廳牽頭的港口碼頭污染防治,農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭的長江流域禁捕禁漁,省林草局牽頭的河渠沿岸造林綠化、水源涵養(yǎng)區(qū)管理保護等9個方面的工作任務。這些都是河湖治理所涉及的工作內(nèi)容,不同時期,左、右岸,上、中、下游,河湖治理的著重點都不一樣。應該根據(jù)相應河湖的實際情況,確定不同的基層河湖治理的重點任務。

解放村是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村,大規(guī)模種植茶葉,養(yǎng)殖畜禽、魚蝦是村民的基本經(jīng)濟收入來源。但由于村民環(huán)保意識薄弱,家禽養(yǎng)殖糞便未經(jīng)處理,直接排入河湖,加上水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚,下泄生態(tài)流量不足等情況,嚴重損傷了基層河湖的水質(zhì)及生態(tài)環(huán)境。近幾年,在“解放模式”的引領(lǐng)下,解放村清理水庫“肥水養(yǎng)魚”、構(gòu)建畜禽養(yǎng)殖-種植果樹立體化循環(huán)農(nóng)業(yè)模式,杜絕了糞便直接排放,河湖水質(zhì)指標逐漸轉(zhuǎn)好,觀音寺水庫(月亮湖)治理成效顯著,塑造成了“4A”級景區(qū)和省級水利風景區(qū),真正實現(xiàn)了綠水青山就是金山銀山的生態(tài)價值。

3.3 如何治理

關(guān)于“如何治理”,主要是指基層河湖治理主體在河湖治理過程中采取的治理方式?！叭绾沃卫怼钡膯栴}具有工具理性價值,類似于溝通聯(lián)系的“書信”與“手機”的問題。社會治理現(xiàn)代化,不僅是目標和戰(zhàn)略的現(xiàn)代化,而且是社會治理機制和方式的現(xiàn)代化。深化改革和創(chuàng)新社會治理,實現(xiàn)社會善治的過程,既有目標理性,又有工具理性,即在實現(xiàn)社會公共善治的同時,善于選擇合適機制和方式達成治理目標[3]。當前,尤其需要積極探索和創(chuàng)新適合基層河湖特點的現(xiàn)代治理方式,推進社會治理現(xiàn)代化[5]。

解放村結(jié)合實際,不斷探索,最終形成了以“河長引領(lǐng)、三隊協(xié)同、超市積分激勵、成果共享”的協(xié)同治理體系,探索構(gòu)建了“一室三隊一超市”的村級河湖管護體系,總結(jié)出了基層河湖治理“三不四要”的村俗民約等制度。編制了河長工作室規(guī)定、村級河湖長履職規(guī)定、村級河湖管護“九字訣”等制度。

3.4 以什么來治理

關(guān)于“以什么來治理”的問題,主要是指通過基層河湖治理的系統(tǒng)整合和協(xié)同建構(gòu),實現(xiàn)基層河湖治理主體之間的合作互動和協(xié)同連接,促進不同河湖治理主體、機制和方式之間的有效鏈接整合。經(jīng)驗表明,社會治理的系統(tǒng)整合和基礎(chǔ),應該考慮建立健全三種機制:主體權(quán)責機制、協(xié)同聯(lián)動機制和成果共享機制。

解放村結(jié)合實際,不斷探索,最終形成了以“河長引領(lǐng)、三隊協(xié)同、超市積分激勵、成果共享”的協(xié)同治理體系,以村級河長為引領(lǐng),黨員志愿巡護隊、巾幗志愿宣傳隊、河湖保潔隊協(xié)同響應,鄉(xiāng)風文明生態(tài)超市對在基層河湖治理過程中有積分的群眾進行獎勵,讓多層級、多組織、多群眾一盤棋協(xié)同戰(zhàn)斗,形成了共治、共管、共享的合力,使小流域小河湖的水資源活起來,水安全護起來,水生態(tài)美起來。河湖生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)好,進而帶動全村綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展,充分發(fā)揮了綠水青山就是金山銀山的功效。

4 基于“解放模式”的基層河湖治理策略

基于“解放模式”的四川基層河湖治理策略,這是一種比較新的基層河湖治理方法,其核心思想是“河長辦主導、多方協(xié)同、各盡其職、成果共享”的協(xié)同治理,通過民主治理方式使得基層群眾更多地參與河湖治理,達到基層河湖治理的“共治、共管、共享”目的。

4.1 構(gòu)建“民主治理、共治、共管、共享”的協(xié)同治理體系

基層河湖治理應當構(gòu)建起“民主治理、共治、共管、共享”的協(xié)同治理體系,不斷加強河湖生態(tài)環(huán)境保護和治理管理,促進河湖治理和經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)同,形成全體公民共同保護居住地的生態(tài)文明理念和行動。一是基層河湖治理中,要充分發(fā)揮居民、村民、社區(qū)居委會等基層組織的作用,傾聽民意、反映社情,采取民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式,落實治理政策和行動,滿足公眾需求。二是基層河湖治理要建立多元化的治理主體,打破傳統(tǒng)的河長制等單一部門主導下的治理模式,充分發(fā)揮基層黨組織的先鋒模范帶頭作用[6],強調(diào)政府、企業(yè)、社會組織和群眾之間的協(xié)作,積極發(fā)揮各自的優(yōu)勢,共同推動河湖治理。三是基層河湖治理要落實屬地管理原則,明確管理責任主體,要充分尊重河湖的特點和分布情況,充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、文化等因素,制定和執(zhí)行相應的河湖治理政策和措施。四是基層河湖治理要堅持公平、公正、公開的原則,保障公眾對河湖的利用權(quán)和管理權(quán),讓廣大百姓分享治理成果和各種資源,實現(xiàn)治理成效的共享效益。

4.2 加大宣傳,懲惡揚善

鼓勵社會公眾舉報違法行為,獨立監(jiān)督河湖污染的發(fā)生,對于違法現(xiàn)象及時制止、懲罰。一是要積極探索環(huán)境污染懲治條例和對在河湖生態(tài)環(huán)境保護治理過程中有功之臣的激勵制度,大力推廣先進典型案例的宣傳學習,在全社會營造群眾積極主動、廣泛參與基層河湖治理工作的濃厚氛圍。通過走家入戶、壩壩會、人流量大地點設(shè)置點位等線下宣傳方式,加上微博、微信、抖音等新媒體線上宣傳方式,以及設(shè)置群眾意見箱,潛移默化地增強村民愛護河湖環(huán)境的意識。二是通過制定通俗易懂的村規(guī)民約,加強對群眾的教育引導,隨時制止和糾正垃圾隨意傾倒、污水直排入河等行為,讓基層河湖治理保護的重要性家喻戶曉。三是加大基層“河湖治理”獎勵經(jīng)費預算,建立鄉(xiāng)村生態(tài)文明超市,定期評選鄉(xiāng)村最美河長、最美巡河人、最美愛河護河志愿者等榮譽稱號,對主動踐行村規(guī)民約,以及主動投身于河湖治理的群眾進行表彰激勵,用積分在鄉(xiāng)村生態(tài)文明超市兌換日常生活用品,讓群眾積極主動參與基層河湖“共治、共管”的風氣蔚然成風。

4.3 建立崗位責任制

在基層河湖治理工作中,建立崗位責任制是執(zhí)行治理任務的重要管理制度,它能夠明確各職責人的義務和權(quán)利,激發(fā)其工作積極性,提高治理工作的效率和效果。比如“解放模式”中村河長工作室、黨員志愿巡護隊、巾幗志愿宣傳隊、河湖保潔隊均建立有明確的工作職責。建立崗位責任制可以清晰地界定各崗位的職責和任務,減少工作重疊和盲區(qū),提高河湖治理的效率和質(zhì)量;可以促進不同部門和崗位之間的協(xié)作和配合,提高河湖治理的整體效果;可以明確責任,規(guī)范工作行為,減少管理風險,建立起河湖治理工作的管理機制和當事人的責任,為治理工作提供責任保證和法律依據(jù)。

4.4 治理成果共享

基層河湖治理成果共享是河湖治理工作的重要內(nèi)容,可以促進河湖治理的順利進行和公眾的積極參與,最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和共享治理成果的目標。治理河湖的收益可以通過多種形式進行分配,如建設(shè)公園、濕地公園、景區(qū)、鄉(xiāng)村超市積分兌換物品等,這些投資將促進社會福利,同時還可為經(jīng)濟增長輸送動力。將河湖治理的成果和收益進行公平、公正、透明地分配和共享,一是能夠激勵公眾積極參與河湖治理工作,提高公眾的環(huán)保意識和責任感。二是能夠提高政府的公信力,增強政府治理的親和力,增強公眾對政府的信任感和支持度。三是有助于構(gòu)建共建共享共治的治理體系,推動河湖治理向去中心化、多元化發(fā)展。四是能夠引導和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,提高區(qū)域的整體競爭力和吸引力。

總之,四川省基層河湖治理“解放模式”強調(diào)的是“河長辦主導、多方協(xié)同、各盡其職、成果共享”的現(xiàn)代化協(xié)同治理機制,為全國基層河湖治理提供了“四川經(jīng)驗”。