文/時(shí)建中

數(shù)據(jù)概念的澄清

2022年12月19日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的科學(xué)性提出了明確要求，指明了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的目標(biāo)和使命。數(shù)據(jù)是構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的基礎(chǔ)概念，制度實(shí)質(zhì)上就是概念及其體系的邏輯及實(shí)踐展開。本文嘗試從多個(gè)維度解構(gòu)數(shù)據(jù)概念，揭示數(shù)據(jù)的特征，并以此為基礎(chǔ)對數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建進(jìn)行研究。

與人類社會(huì)前幾次技術(shù)驅(qū)動(dòng)的工業(yè)革命相比，信息通信技術(shù)（以下簡稱“ICT”）的革命性特征和成果之一就是創(chuàng)造了全新的信息載體——電子數(shù)據(jù)。在不斷進(jìn)步的ICT推動(dòng)下，數(shù)據(jù)呈幾何級數(shù)增長，數(shù)據(jù)收集、傳輸和處理能力日新月異。蘊(yùn)含著相關(guān)性的數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)相互促進(jìn)，相得益彰。作為新興的信息載體，數(shù)據(jù)成為人類社會(huì)前所未有且取之不盡、用之不竭的新興生產(chǎn)要素，賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、科技創(chuàng)新。

（一）數(shù)據(jù)與數(shù)字的概念辨析

概括地講，數(shù)據(jù)是信息的載體，數(shù)字是數(shù)據(jù)的傳輸和處理方式。長期以來，通信信息傳輸信號一直是模擬信號，傳輸模擬數(shù)據(jù)。20世紀(jì)90年代中期，通信信息傳輸信號革命性地創(chuàng)新為基于二進(jìn)制編碼的數(shù)字信號傳輸電子數(shù)據(jù)，開啟了數(shù)字通信時(shí)代。電子計(jì)算機(jī)本來就是采用數(shù)字信號處理信息的。在電子計(jì)算機(jī)設(shè)備之間傳輸和處理信息，最合適的信息載體就是電子數(shù)據(jù)，傳輸和處理電子數(shù)據(jù)的最佳方式也是數(shù)字編碼。這樣，數(shù)字信號既支撐數(shù)字通信業(yè)務(wù)，又支撐電子計(jì)算機(jī)處理信息，將數(shù)字通信與電子計(jì)算機(jī)連接起來。數(shù)字通信的信息傳輸功能與電子計(jì)算機(jī)的信息處理功能聚合，釋放出強(qiáng)大的信息記載、傳輸和處理能力。從信息通信技術(shù)的層面分析，數(shù)據(jù)化解決了信息的記載方式，實(shí)現(xiàn)了信息與電子數(shù)據(jù)的合一；數(shù)字化解決了電子數(shù)據(jù)的傳輸及處理方式，跨智能設(shè)備之間傳輸和處理數(shù)據(jù)的速度、效率和質(zhì)量得以持續(xù)提升。

無論作為信息載體還是生產(chǎn)要素，“數(shù)據(jù)”都是利益載體，具有重要的法律意義。作為法律概念，數(shù)據(jù)還衍生出體系化的數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)行為、數(shù)據(jù)利益或者數(shù)據(jù)權(quán)益以及數(shù)據(jù)法律關(guān)系等一系列法律或者法學(xué)概念，構(gòu)成一個(gè)完整的概念體系，支撐數(shù)據(jù)制度體系和數(shù)據(jù)法學(xué)體系。

（二）數(shù)據(jù)資源化：從信息載體到生產(chǎn)要素

1.數(shù)據(jù)要素化的原因：數(shù)據(jù)之間相關(guān)性的發(fā)現(xiàn)與運(yùn)用。作為信息載體，是數(shù)據(jù)的初始功能。隨著數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展和廣泛運(yùn)用，數(shù)據(jù)量呈幾何級數(shù)地增長。數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和計(jì)算的技術(shù)和能力突飛猛進(jìn)，數(shù)據(jù)的價(jià)值開始衍變。數(shù)據(jù)的要素化，源于數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性。數(shù)據(jù)的相關(guān)性顯性地表現(xiàn)為信息內(nèi)容的相關(guān)，經(jīng)深度挖掘和分析，可將相關(guān)性拓展到信息的內(nèi)容與主體之間、信息的主體與主體之間。

2.從信息載體到生產(chǎn)要素：數(shù)據(jù)制度目標(biāo)的多元與統(tǒng)一。作為信息載體，維護(hù)數(shù)據(jù)安全是優(yōu)先目標(biāo)；作為生產(chǎn)要素，開發(fā)利用數(shù)據(jù)是優(yōu)先目標(biāo)。兩個(gè)“優(yōu)先目標(biāo)”雖不一致，但必須統(tǒng)一起來，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。因此，統(tǒng)籌發(fā)展與安全是數(shù)據(jù)制度建設(shè)的基本指導(dǎo)思想。目前，與數(shù)據(jù)開發(fā)利用有機(jī)銜接的數(shù)據(jù)安全法治體系——以《國家安全法》為龍頭，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為主體的數(shù)據(jù)安全制度體系——基本建成。然而，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全國性法律制度亟待健全和完善。令人欣慰的是，《意見》提出的20條措施奠定了促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度建設(shè)的政策基礎(chǔ)。

（三）數(shù)據(jù)資源市場化是數(shù)據(jù)要素化的必然要求和必然結(jié)果

數(shù)據(jù)要素化就是數(shù)據(jù)融入并賦能生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的過程和結(jié)果，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效。數(shù)據(jù)要素化離不開數(shù)據(jù)處理行為，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等。數(shù)據(jù)必須經(jīng)過處理，才能高質(zhì)量賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理。提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的每個(gè)處理環(huán)節(jié)和行為，凝聚了數(shù)據(jù)處理行為主體的投入，寄托了數(shù)據(jù)處理主體的正當(dāng)?shù)?、合理的利益期待，?yīng)予以保護(hù)。

數(shù)據(jù)要素化的必然結(jié)果就是數(shù)據(jù)資源市場化和數(shù)據(jù)處理行為產(chǎn)業(yè)化。數(shù)據(jù)資源市場化，就是指通過市場機(jī)制配置數(shù)據(jù)資源，提高數(shù)據(jù)資源配置效率和質(zhì)量。數(shù)據(jù)資源市場化，涵蓋各種數(shù)據(jù)的各種狀態(tài)；數(shù)據(jù)處理行為的產(chǎn)業(yè)化，就是推動(dòng)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開以及刪除等數(shù)據(jù)處理行為的產(chǎn)業(yè)化。數(shù)據(jù)資源市場化和數(shù)據(jù)處理行為產(chǎn)業(yè)化，需要數(shù)據(jù)法律制度予以規(guī)范和引導(dǎo)。

數(shù)據(jù)資源的特征及數(shù)據(jù)權(quán)利化

（一）數(shù)據(jù)資源的特征。作為一種新興生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)資源的特征決定了數(shù)據(jù)權(quán)利化的特殊性和復(fù)雜性。數(shù)據(jù)資源的特征主要體現(xiàn)為非競爭性、可復(fù)制性和非排他性。數(shù)據(jù)權(quán)利化必須與數(shù)據(jù)的特征相符，且能最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的資源價(jià)值。

（二）數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)資源的保護(hù)、開發(fā)與利用均離不開ICT。數(shù)據(jù)要素化的過程，就是數(shù)據(jù)的處理過程。數(shù)據(jù)要素賦能生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和數(shù)據(jù)處理均離不開ICT。未經(jīng)ICT處理，數(shù)據(jù)至多止于信息載體，不具有生產(chǎn)要素屬性和價(jià)值。任何數(shù)據(jù)處理行為和數(shù)據(jù)要素化的每一個(gè)環(huán)節(jié)，以及數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，都離不開ICT驅(qū)動(dòng)下的數(shù)據(jù)接入。因此，數(shù)據(jù)權(quán)利的配置必須尊重?cái)?shù)據(jù)要素與ICT的不可分離的特征。數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)不可分離的特性，決定了數(shù)據(jù)法律制度的目標(biāo)之一就是規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用行為，包括數(shù)據(jù)處理行為，保護(hù)數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)主體和數(shù)據(jù)處理行為主體的正當(dāng)利益，增強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用質(zhì)效。

（三）數(shù)據(jù)與算法。在數(shù)字化時(shí)代，任何一種數(shù)據(jù)處理行為都須借助算法。算法是數(shù)據(jù)處理的核心機(jī)制。數(shù)據(jù)是競爭力的基礎(chǔ)，算法成為數(shù)據(jù)分享決策的必要機(jī)制。甚至，在數(shù)據(jù)處理行為監(jiān)管不斷加強(qiáng)的法治背景下，算法成為探索法治邊界、嘗試規(guī)避法治的機(jī)制。因此，數(shù)據(jù)治理離不開治理算法和算法治理。筆者認(rèn)為，算法公平的實(shí)現(xiàn)，不能寄希望于算法的公開和算法的可解釋。對于算法的監(jiān)管和治理，應(yīng)當(dāng)確立結(jié)果導(dǎo)向的思維和機(jī)制。如果算法歧視屬實(shí)，責(zé)任主體就應(yīng)糾正算法意圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的參數(shù)。因此，如果作為證據(jù)，用于對算法的公平性予以驗(yàn)證，算法的備案等機(jī)制或許有一定的意義。

（四）影響數(shù)據(jù)資源權(quán)利化的主要因素。數(shù)據(jù)的前述特征及其疊加，使得數(shù)據(jù)資源的權(quán)利安排具有了特殊性，具體可以展開為三點(diǎn)。（1）數(shù)據(jù)的非競爭性、可復(fù)制性和非排他性，決定了不應(yīng)對數(shù)據(jù)作絕對權(quán)的安排，而應(yīng)通過數(shù)據(jù)權(quán)利制度安排，讓數(shù)據(jù)可以被更多主體合法地持有、加工、利用，以利于數(shù)據(jù)資源在更大范圍、更大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源更高質(zhì)量、更高效率的開發(fā)利用。（2）數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)不可分離的特性，決定了數(shù)據(jù)權(quán)利的行使、數(shù)據(jù)利益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)、數(shù)據(jù)義務(wù)和責(zé)任的承擔(dān)一定與數(shù)字技術(shù)行為相結(jié)合。然而，這并不意味著可以混淆數(shù)據(jù)與數(shù)字、數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)以及數(shù)據(jù)法治與數(shù)字技術(shù)法治，三者及其制度需求均高度關(guān)聯(lián)，但差異顯著。數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)的不可分離的特性，決定了以“數(shù)據(jù)”為核心概念、以數(shù)據(jù)法律制度為主要研究對象的數(shù)據(jù)法學(xué)是一個(gè)新興交叉學(xué)科，涉及法學(xué)與數(shù)字技術(shù)的跨學(xué)科交叉研究，以生成相對獨(dú)立的知識體系和學(xué)科體系，并引領(lǐng)傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的升級。（3）數(shù)據(jù)的雙重屬性注定了，數(shù)據(jù)作為信息載體與信息不可分離；作為資源，又可超越信息。因此，數(shù)據(jù)的權(quán)利安排，要區(qū)分作為信息載體的數(shù)據(jù)與作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建

與數(shù)據(jù)開發(fā)利用有機(jī)銜接的數(shù)據(jù)安全法治體系基本建成，需要在數(shù)據(jù)安全立法總體框架基本成形的基礎(chǔ)上，加快保護(hù)數(shù)據(jù)利益的立法，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)屬體系和數(shù)據(jù)行為規(guī)則體系。

（一）數(shù)據(jù)利益與數(shù)據(jù)利益相關(guān)者：數(shù)據(jù)法律制度的基礎(chǔ)概念

作為信息載體的數(shù)據(jù)，一旦要素化和市場化，就由信息利益載體衍生為資源利益載體。數(shù)據(jù)種類、狀態(tài)、行為的多樣性和復(fù)雜性，決定了數(shù)據(jù)賦權(quán)的復(fù)雜性。因此，構(gòu)建以數(shù)據(jù)權(quán)屬體系為核心的數(shù)據(jù)法律制度，必須關(guān)注不同數(shù)據(jù)利益主體的正當(dāng)數(shù)據(jù)利益?；跀?shù)據(jù)資源的價(jià)值基礎(chǔ)和增值過程，筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)利益可以解構(gòu)為數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)利益和數(shù)據(jù)行為相關(guān)利益。相應(yīng)地，數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，包括數(shù)據(jù)內(nèi)容利益相關(guān)者和數(shù)據(jù)行為利益相關(guān)者兩大類數(shù)據(jù)主體。

數(shù)據(jù)權(quán)利的配置，實(shí)質(zhì)上是對正當(dāng)數(shù)據(jù)利益給予承認(rèn)和保護(hù)。對數(shù)據(jù)利益相關(guān)各方正當(dāng)利益的保護(hù)，既是促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的保障機(jī)制，又是提升數(shù)據(jù)安全自覺性的激勵(lì)機(jī)制。數(shù)據(jù)涉及的利益主體非常多，在數(shù)據(jù)權(quán)利安排過程中，必須要全面兼顧不同的數(shù)據(jù)利益相關(guān)者的正當(dāng)利益，數(shù)據(jù)的權(quán)利體系才是正義的、公平的和有效率的。這應(yīng)該是“建立健全數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益保護(hù)制度”的要義。

（二）數(shù)據(jù)權(quán)利

構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利體系的目的是為了建立數(shù)據(jù)行為的邊界，明確數(shù)據(jù)行為所引起的法律關(guān)系的內(nèi)容。數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)由全國性立法予以規(guī)定。

1.數(shù)據(jù)權(quán)利不同于數(shù)字權(quán)利。數(shù)字權(quán)利強(qiáng)調(diào)個(gè)人基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利不受數(shù)字技術(shù)的消極影響，既包括使用數(shù)字技術(shù)的能力，也包括獲取信息的權(quán)利。數(shù)字權(quán)利應(yīng)該是憲法權(quán)利。數(shù)據(jù)權(quán)利則是與數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)資源有關(guān)的權(quán)利。

2.數(shù)據(jù)與所有權(quán)邏輯具有內(nèi)在沖突?；跀?shù)據(jù)的特征，對數(shù)據(jù)不能作類似有體物那樣的所有權(quán)安排。所有權(quán)的對世權(quán)特性不利于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，即使賦予數(shù)據(jù)主體以所有權(quán)，所有權(quán)主體也不可能排他地行使占有權(quán)。例如，只要使用互聯(lián)網(wǎng)，個(gè)人信息和數(shù)據(jù)便可能會(huì)因法律規(guī)定或者因合同約定而同時(shí)被其他主體所“占有”；本應(yīng)排他的占有權(quán)若被侵害，要么無法予以救濟(jì)，要么救濟(jì)成本太高。一個(gè)無法被救濟(jì)的權(quán)利或者救濟(jì)成本高到無法救濟(jì)的權(quán)利，本身可能就不應(yīng)被法律安排為權(quán)利。

3.數(shù)據(jù)權(quán)利是非排他的權(quán)利。數(shù)據(jù)權(quán)利的非排他性安排有助于發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的賦能價(jià)值。數(shù)據(jù)持有狀態(tài)的多樣性和復(fù)雜性，決定了不宜用絕對權(quán)粗暴地處理復(fù)雜的數(shù)據(jù)利益關(guān)系。對于依法收集或者受讓而獲得的數(shù)據(jù)，有權(quán)持有、持有的狀態(tài)受到法律保護(hù)，但不能排除他人同時(shí)持有相同的數(shù)據(jù)；對于合法持有的數(shù)據(jù)，有權(quán)開發(fā)加工或者委托開發(fā)加工，有權(quán)使用或者授權(quán)他人使用，但不能排除他人開發(fā)加工或者委托開發(fā)加工其合法持有的相同數(shù)據(jù)，不能排除他人使用或者授權(quán)他人使用合法持有的相同數(shù)據(jù)；對于依法加工或者委托加工的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，有權(quán)轉(zhuǎn)讓，但不能排除他人轉(zhuǎn)讓依法加工或者委托加工的相同數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

4.數(shù)據(jù)接入是數(shù)據(jù)權(quán)利的基本權(quán)能。數(shù)據(jù)資源權(quán)利化必須考慮數(shù)據(jù)資源與技術(shù)不可分離且相互促進(jìn)的特征。數(shù)據(jù)資源要素化以接入數(shù)據(jù)為前提。數(shù)據(jù)資源要素化的過程，就是數(shù)據(jù)的處理過程。任何數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，任何數(shù)據(jù)權(quán)利的行使和數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)，都離不開數(shù)據(jù)的接入。因此，數(shù)據(jù)接入是數(shù)據(jù)權(quán)利的基本權(quán)能，是行使數(shù)據(jù)權(quán)利的前提。

（三）數(shù)據(jù)行為

數(shù)據(jù)行為，亦可稱之為數(shù)據(jù)處理或者數(shù)據(jù)處理行為，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開以及刪除等，是發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的技術(shù)活動(dòng)過程，是引發(fā)數(shù)據(jù)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和終止的法律事實(shí)。數(shù)據(jù)行為規(guī)則是搭建數(shù)據(jù)法律關(guān)系的法律基礎(chǔ)，是數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系法治化的基本依據(jù)。數(shù)據(jù)行為規(guī)則的構(gòu)建，必須尊重?cái)?shù)據(jù)及數(shù)據(jù)行為的固有特征。數(shù)據(jù)行為的固有特征主要體現(xiàn)在：（1）數(shù)據(jù)行為的獨(dú)立性、復(fù)合性與技術(shù)性并存；（2）數(shù)據(jù)要素化與數(shù)據(jù)行為產(chǎn)業(yè)化；（3）數(shù)據(jù)要素市場化強(qiáng)化了數(shù)據(jù)行為主體的利益訴求。

（四）數(shù)據(jù)權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的配置：數(shù)據(jù)法律關(guān)系的構(gòu)造

數(shù)據(jù)法律制度構(gòu)建有必要引入法律關(guān)系的范式。在不同的數(shù)據(jù)關(guān)系主體之間科學(xué)配置權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，是分析處理數(shù)據(jù)法律問題的基本方式，也是數(shù)據(jù)法律制度的應(yīng)有之義。我國《數(shù)據(jù)安全法》列舉了7種數(shù)據(jù)處理行為，即收集、存儲(chǔ)、加工、使用、傳輸、提供、公開。在此基礎(chǔ)上，《個(gè)人信息保護(hù)法》增列了“刪除”，即“7加1”種個(gè)人信息處理行為。每一種數(shù)據(jù)處理行為都能引發(fā)數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)生變更或者消滅。數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系的法治化，是數(shù)字中國與法治中國相統(tǒng)一的內(nèi)在要求。因此，需要在不同的數(shù)據(jù)行為主體之間科學(xué)地配置相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，建構(gòu)相應(yīng)的數(shù)據(jù)法律關(guān)系。

（五）加快全國性的數(shù)據(jù)法律制度供給

全國性的數(shù)據(jù)法律制度供給具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）建設(shè)數(shù)據(jù)市場和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，需要堅(jiān)持全國統(tǒng)一開放競爭有序的原則；（2）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)該引入競爭機(jī)制，嚴(yán)防公共數(shù)據(jù)的壟斷運(yùn)營；（3）企業(yè)數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用需要規(guī)范和引導(dǎo)。

總之，正確認(rèn)識理解數(shù)據(jù)概念及其特征，是構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的前提。數(shù)據(jù)法律制度的科學(xué)構(gòu)建，需要尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、ICT創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)規(guī)律、社會(huì)進(jìn)步規(guī)律和法治規(guī)律。承認(rèn)并保護(hù)不同類別的正當(dāng)數(shù)據(jù)利益，加快以數(shù)據(jù)權(quán)屬體系為核心、以數(shù)據(jù)行為規(guī)則體系為主體的全國性數(shù)據(jù)法律制度，才能保障數(shù)據(jù)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展與安全，做強(qiáng)做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)，護(hù)航國家發(fā)展和安全大局。