王章文 肖 莉 彭志忠 宋 煒 賀 曦

（1 四川省公路規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610041 2 四川省公路生態(tài)環(huán)境工程技術(shù)研究中心，四川 成都 610041 3 四川瀘石高速公路有限責(zé)任公司，四川 瀘定 626100）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)日益頻繁，人為水土流失面積及水土流失量亦在顯著增加，因此我國(guó)水土流失防治任務(wù)面臨著巨大壓力。據(jù)《2021 年中國(guó)水土保持公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，全國(guó)水土流失面積約為267.42 萬(wàn)km2，全國(guó)共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案11.19 萬(wàn)個(gè)，涉及的水土流失面積高達(dá)2.43 萬(wàn)km2，約占全國(guó)水土流失總面積的0.91%，年水土流失量高達(dá)8 億多t[1]。高速公路作為我國(guó)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，亦是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。截至2022 年，中國(guó)建成通車(chē)高速公路里程已高達(dá)16 萬(wàn)km，穩(wěn)居世界第一。高速公路具有建設(shè)里程長(zhǎng)、征占地面積大、土石方工程量大等特點(diǎn)，因此高速公路水土流失問(wèn)題尤其突出[2]。近幾年，隨著水土保持相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)督檢查，對(duì)達(dá)到重大變化的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。高速公路水土保持方案變更率居高不下，因建設(shè)單位對(duì)水土保持法律法規(guī)等政策性文件知之甚少，故建設(shè)單位主動(dòng)提出補(bǔ)充或者修改水土保持方案變更較少，給后期水土保持設(shè)施驗(yàn)收帶來(lái)一定困難。以瀘定至石棉高速公路水土保持方案變更為例，全面梳理水土保持方案變更的原因、變更的內(nèi)容及變更后的效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以期減少高速公路水土保持方案變更的概率，為類(lèi)似高速公路水土保持方案編制提供一定借鑒。

1 高速公路水土保持方案變更依據(jù)

1.1 法律依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》第二十五條規(guī)定：水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；第五十三條規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補(bǔ)充、修改水土保持方案或者補(bǔ)充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的；對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，因此對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到了變更條件時(shí)，應(yīng)向原方案審批機(jī)關(guān)報(bào)批，否則將受到處罰和問(wèn)責(zé)[3]。

1.2 變更依據(jù)

2016 年水利部于發(fā)布了《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定》（試行）（辦水?！?016〕65 號(hào)）文件，明確了水土保持方案變更的范圍。第二條規(guī)定：本規(guī)定適用于水利部審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的變更管理?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的變更管理可參照?qǐng)?zhí)行，因此該規(guī)定適用于全國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案變更。第三條規(guī)定：水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化，有下列情形之一的，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案。規(guī)定如下：①涉及國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或者重點(diǎn)治理區(qū)的；②水土流失防治責(zé)任范圍增加30%以上的；③開(kāi)挖填筑土石方總量增加30%以上的；④線型工程山區(qū)、丘陵區(qū)部分橫向位移超過(guò)300 m的長(zhǎng)度，累計(jì)達(dá)到該部分線路長(zhǎng)度的20%以上的；⑤施工道路或者伴行道路等長(zhǎng)度增加20%以上的；⑥橋梁改路堤或者隧道改路塹累計(jì)長(zhǎng)度20 km 以上的。第四條規(guī)定：水土保持方案實(shí)施過(guò)程中，水土保持措施發(fā)生下列重大變更之一的，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案。規(guī)定如下：①表土剝離量減少30%以上的；②植物措施總面積減少30%以上的；③水土保持重要單位工程措施體系發(fā)生變化，可能導(dǎo)致水土保持功能顯著降低或喪失的。

2 四川省高速公路水土保持方案變更案例

2.1 工程概況

瀘定至石棉高速公路起于瀘定縣咱里村傘崗坪，接雅康高速公路，沿大渡河向南前行，至石棉縣縣城附近的大杉樹(shù)設(shè)置大杉樹(shù)樞紐互通接雅西高速公路，路線總長(zhǎng)95.816 km。項(xiàng)目主線采用四車(chē)道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計(jì)速度為80 km/h，路基寬度為25.5 m。全線共設(shè)置橋梁19 993.4 m/46 座，隧道65 155 m/19 座，橋隧比88.9%；共設(shè)置互通7 座，服務(wù)區(qū)3 處，養(yǎng)護(hù)工區(qū)2 處；隧道監(jiān)控站5 處，匝道收費(fèi)站5 處，隧道變電所11 處。項(xiàng)目工程占地439.74 hm2，其中永久占地259.75 hm2，臨時(shí)占地179.99 hm2。

2.2 原水土保持方案批復(fù)

2018 年12 月，四川省公路規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司負(fù)責(zé)《瀘定至石棉高速公路水土保持方案報(bào)告書(shū)》編制工作。2019 年2 月26 日，四川省水利廳以《四川省水利廳關(guān)于瀘定至石棉高速公路水土保持方案報(bào)告書(shū)的批復(fù)》對(duì)工程水土保持方案予以批復(fù)。根據(jù)批復(fù)文件，批復(fù)主要內(nèi)容為：新建瀘定至石棉高速公路起于瀘定縣咱里村傘崗坪，接在建雅康高速公路，沿大渡河向南前行，至石棉縣縣城附近的大杉樹(shù)設(shè)置大杉樹(shù)樞紐互通接雅西高速公路。路線全長(zhǎng)96.802 km，其中：瀘定境60.541 km，石棉境36.261 km。本項(xiàng)目總占地面積為536.95 hm2，永久占用面積399.60 hm2，臨時(shí)占地137.35 hm2；橋梁總長(zhǎng)24 637 m/111 座，隧道總長(zhǎng)51 416 m/25 座，橋隧比78.56%；樞紐互通2 座，一般互通5 座；服務(wù)區(qū)2 處、養(yǎng)護(hù)工區(qū)2 處、收費(fèi)站5 處。本項(xiàng)目總挖方1 470.85 萬(wàn)m3（含表土剝離63.27 萬(wàn)m3），填方923.39 萬(wàn)m3（含表土利用63.27 萬(wàn)m3），棄方547.46萬(wàn)m3（自然方），折算成實(shí)方總量為704.18 萬(wàn)m3。沿線設(shè)棄渣場(chǎng)17 個(gè)、施工生產(chǎn)生活區(qū)52 個(gè)，施工便道55 km。

2.3 變更原因

隨著主體設(shè)計(jì)勘察工作不斷深入，為了繞避項(xiàng)目區(qū)不良地質(zhì)，瀘定至石棉高速公路初步設(shè)計(jì)階段路線橫向偏移較可行性研究階段發(fā)生了較大的變化，根據(jù)水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》的通知（辦水?！?016〕65 號(hào)）第三條第四款和第五款進(jìn)行比對(duì)發(fā)現(xiàn)有2 條涉及重大變更：①橫向偏移300 m，累計(jì)長(zhǎng)度58.72 km，占路線總長(zhǎng)度的60.66%；②施工便道增加了26.92 km，占路線總長(zhǎng)度的48.95%。因此瀘定至石棉高速公路需編制水土保持方案變更報(bào)告書(shū)。該變更報(bào)告書(shū)是以初設(shè)資料為依據(jù)進(jìn)行編制，臨時(shí)工程是以施工單位實(shí)際需求并提供給編制單位，棄渣場(chǎng)選址經(jīng)過(guò)業(yè)主單位、施工單位、主體設(shè)計(jì)單位、水土保持方案編制單位、地方政府確認(rèn)后納入水土保持變更報(bào)告中，據(jù)調(diào)查，目前瀘定至石棉高速公路基本按照水土保持方案變更執(zhí)行，未發(fā)現(xiàn)重大變更。

3 高速公路水土保持方案變更的原因

3.1 水土保持方案編制深度

根據(jù)《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》第二條的規(guī)定：凡從事有可能造成水土流失的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人，必須在項(xiàng)目可行性研究階段編報(bào)水土保持方案。因此，建設(shè)單位要求水土保持方案報(bào)告書(shū)在主體可行性研究階段進(jìn)行編制。隨著行政審批制度深化改革，不再將水土保持方案批復(fù)作為項(xiàng)目立項(xiàng)、審批的前置條件。高速公路作為國(guó)家重點(diǎn)工程，建設(shè)單位為了加快高速公路項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，依然在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)后，要求水土保持方案編制單位完成水土保持方案編制工作。由于高速公路工程一般較為復(fù)雜，隨著設(shè)計(jì)階段的不斷深入，批復(fù)的水土保持方案與實(shí)際施工的內(nèi)容相比存在較大的變更，故在工程水土保持驗(yàn)收時(shí)會(huì)存在水土保持方案變更問(wèn)題[4]。為了順利開(kāi)展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，水行政主管部門(mén)一般會(huì)要求建設(shè)單位補(bǔ)充編制水土保持方案變更報(bào)告書(shū)作為驗(yàn)收的依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省大部分高速公路是以可行性研究報(bào)告成果為依據(jù)編制水土保持方案報(bào)告書(shū)，實(shí)際施工因路線偏移、施工便道變化等變化水土保持方案發(fā)生變更的概率極高。

3.2 施工單位未按批復(fù)水土保持方案實(shí)施

經(jīng)批復(fù)的水土保持方案具有法律效力，施工單位應(yīng)嚴(yán)格按照其批復(fù)的要求進(jìn)行，但是施工單位往往不重視水土保持工作，因此易造成水土保持方案變更，特別是棄渣場(chǎng)、取土場(chǎng)、施工便道及表土剝離等容易發(fā)生重大變化。同時(shí)，高速公路項(xiàng)目的主體設(shè)計(jì)一般會(huì)作為一個(gè)整體設(shè)計(jì)，土石方工程也作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行調(diào)配。而在實(shí)際施工過(guò)程中，高速公路項(xiàng)目往往會(huì)分多個(gè)標(biāo)段進(jìn)行施工，土石方工程只是會(huì)在標(biāo)段內(nèi)進(jìn)行調(diào)配，標(biāo)段與標(biāo)段間很少進(jìn)行調(diào)配，從而導(dǎo)致土石方工程發(fā)生變化，取、棄土場(chǎng)也發(fā)生變化，致使水土保持方案需進(jìn)行變更設(shè)計(jì)。

4 減少高速公路水土保持方案變更應(yīng)對(duì)措施與建議

4.1 編制階段推遲至初設(shè)或施工圖設(shè)計(jì)階段

水土保持方案批復(fù)已不再作為項(xiàng)目立項(xiàng)的前置條件，開(kāi)工前取得水行政主管部門(mén)審批即可滿(mǎn)足要求。水土保持法第二十六條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。《水利部在關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》（水?！?019〕160 號(hào)文）中規(guī)定：水土保持方案報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開(kāi)工前報(bào)水行政主管部門(mén)審批。由于高速公路工程具有路線長(zhǎng)、規(guī)模大等特點(diǎn)，顯然可行研究階段編制的水土保持方案已滿(mǎn)足不了要求，隨著設(shè)計(jì)階段的不斷深入，極大概率因工程路線偏移、開(kāi)挖填筑土石方總量、水土流失防治責(zé)任范圍、橋梁改路堤或者隧道改路塹累計(jì)長(zhǎng)度等造成高速公路水土保持方案變更的問(wèn)題。為了避免高速公路水土保持方案發(fā)生的概率，將編制階段推遲至初步設(shè)計(jì)階段或者施工圖設(shè)計(jì)階段，在初步設(shè)計(jì)階段或者施工圖設(shè)計(jì)階段編制的高速公路水土保持方案報(bào)告書(shū)，在開(kāi)挖填筑土石方總量、水土流失防治責(zé)任范圍、橋梁改路堤或者隧道改路塹累計(jì)長(zhǎng)度這幾個(gè)方面基本可以避免變更發(fā)生，大大的降低了水土保持方案變更的概率。

4.2 各參建單位積極配合

建設(shè)單位需重視水土保持工作，盡可能提前確定施工單位，施工單位應(yīng)將前期工作做好做細(xì)，特別是臨時(shí)用地的規(guī)劃和手續(xù)問(wèn)題。施工單位將臨時(shí)工程的位置、占地面積、占地性質(zhì)等提供給主體設(shè)計(jì)、水土保持方案編制單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位及地方各政府部門(mén)，經(jīng)過(guò)充分論證后，確定臨時(shí)用地滿(mǎn)足國(guó)家及政策的要求，水土保持方案編制單位將臨時(shí)工程占地納入水土保持方案報(bào)告書(shū)中，這樣可以避免因施工道路或者伴行道路等長(zhǎng)度增加導(dǎo)致變更。施工單位應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的施工圖進(jìn)行施工，以批復(fù)的水土保持方案為指導(dǎo)思想，確保各項(xiàng)水土保持措施的實(shí)施。同時(shí)需要專(zhuān)業(yè)的水土保持監(jiān)理單位和水土保持監(jiān)測(cè)單位全權(quán)監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)不按照批復(fù)的水土保持方案進(jìn)行施工，不滿(mǎn)足水土保持要求，應(yīng)及時(shí)提出整改意見(jiàn)。建設(shè)單位應(yīng)給予水土保持監(jiān)理單位足夠的權(quán)力，同時(shí)配備足夠的水土保持專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)各參建單位的互相配合，確保各項(xiàng)水土保持措施按照設(shè)計(jì)要求落實(shí)到位。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)瀘定至石棉高速公路水土保持方案變更的研究，論述了新形式下對(duì)減少高速公路水土保持方案變更工作的建議，將高速公路水土保持方案推遲至初步設(shè)計(jì)階段或施工圖設(shè)計(jì)階段，可極大的減少高速公路水土保持方案變更的可能，同時(shí)亦需要建設(shè)單位重視，施工單位提前介入部署，各參建單位極力配合等情況下，可減少高速公路水土保持方案變更。