張婷婷

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策法規(guī)約束地方政府及其融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。城投企業(yè)的平臺(tái)屬性逐漸弱化，加大了改革力度，逐步適應(yīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。在堅(jiān)持防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，以產(chǎn)業(yè)鏈延伸為手段，向集項(xiàng)目建設(shè)、融資、新能源、公共物業(yè)、股權(quán)投資等多元化集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展。為助推城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，構(gòu)建財(cái)務(wù)集中管控體系尤為重要。

一、構(gòu)建城投企業(yè)財(cái)務(wù)集中管控體系

（一）財(cái)務(wù)集中管控戰(zhàn)略定位與目標(biāo)

財(cái)務(wù)集中戰(zhàn)略定位應(yīng)與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展一致，對(duì)于城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，主要是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)為助力市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供財(cái)務(wù)服務(wù)與支持。

城投企業(yè)財(cái)務(wù)集中管控的主要目標(biāo)，是通過(guò)財(cái)務(wù)集中對(duì)集團(tuán)總部及其控股成員企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的管控，以達(dá)到融資能力改善、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與成本有效控制、財(cái)務(wù)職能轉(zhuǎn)型，發(fā)揮協(xié)同效益和實(shí)現(xiàn)整體利益，推動(dòng)集團(tuán)公司的可持續(xù)健康發(fā)展。圍繞戰(zhàn)略定位與目標(biāo)，財(cái)務(wù)管控體系主要從財(cái)務(wù)集中管控組織形式、運(yùn)營(yíng)保障、管理內(nèi)容等方面構(gòu)建，具體見(jiàn)圖1。

（二）財(cái)務(wù)集中管控組織與人員

1.財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)

城投企業(yè)建立集團(tuán)層面財(cái)務(wù)，集中管理集團(tuán)本部及控股成員企業(yè)財(cái)務(wù)。將集團(tuán)本部及控股成員企業(yè)的資金管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、信息披露、財(cái)務(wù)監(jiān)督等相關(guān)業(yè)務(wù)，由集團(tuán)財(cái)務(wù)部統(tǒng)一集中管理。通過(guò)集團(tuán)財(cái)務(wù)部為集團(tuán)及各控股成員企業(yè)，提供標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、高效率的服務(wù)，控股成員企業(yè)不再設(shè)置財(cái)務(wù)部。

2.人員管理

城投企業(yè)財(cái)務(wù)人員實(shí)行集中辦公制，由集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部、控股成員企業(yè)原財(cái)務(wù)人員及其他符合條件人員組成。統(tǒng)一納入到集團(tuán)財(cái)務(wù)部管理后，人員的檔案、職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升、薪酬待遇、獎(jiǎng)懲等按集團(tuán)人事管理的相關(guān)制度和規(guī)定執(zhí)行。集團(tuán)財(cái)務(wù)部根據(jù)集團(tuán)內(nèi)業(yè)務(wù)板塊、工作范圍、內(nèi)容和性質(zhì)對(duì)崗位統(tǒng)一配置，改進(jìn)財(cái)務(wù)崗位形式并編制崗位說(shuō)明書(shū)。為合理控制人員成本和提高工作效率，在遵循崗位不相容的基礎(chǔ)上，根據(jù)各控股成員企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)和城投企業(yè)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)行工作組任職和主體間交叉任職，即相關(guān)人員管理多家財(cái)務(wù)工作的同時(shí)，在配置的核算工作組、融資工作組、決算工作組、預(yù)算工作組等工作組中同時(shí)擔(dān)任組長(zhǎng)或成員。

（三）財(cái)務(wù)集中管控運(yùn)營(yíng)保障

1.制度體系保障

制度體系建設(shè)是城投企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)集中管控的基本保障。一方面，實(shí)施集中管控之初，收集并重新整合成員企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)、內(nèi)部控制關(guān)鍵控制點(diǎn)，對(duì)會(huì)計(jì)制度、核算管理、資金管理、預(yù)算與決算管理等統(tǒng)一要求，制定適用于整個(gè)集團(tuán)的一套標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)務(wù)制度體系。在不違背集團(tuán)整體財(cái)務(wù)管理體系的前提下，控股成員企業(yè)可根據(jù)行業(yè)性質(zhì)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)制定實(shí)施細(xì)則。另一方面，根據(jù)財(cái)務(wù)制度體系，細(xì)化各項(xiàng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)流程，制定適合城投企業(yè)整個(gè)集團(tuán)內(nèi)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)操作手冊(cè)，以標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)務(wù)服務(wù)多元化業(yè)務(wù)，提高財(cái)務(wù)集中管控效果，同時(shí)根據(jù)具體業(yè)務(wù)性質(zhì)不斷優(yōu)化改進(jìn)。

2.信息技術(shù)保障

信息化建設(shè)水平是實(shí)施財(cái)務(wù)集中管控的重要支撐。通過(guò)整合、建立具有集中性、功能完善性的集團(tuán)企業(yè)統(tǒng)一OA平臺(tái)，建立集團(tuán)內(nèi)資產(chǎn)租賃、建設(shè)項(xiàng)目、投資管理、貸款資金償付等收支業(yè)務(wù)，與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)平臺(tái)打通接口，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理信息一體化，優(yōu)化財(cái)務(wù)資源配置。不同核算主體財(cái)務(wù)人員可在線上開(kāi)展對(duì)下屬成員單位的業(yè)務(wù)審核、賬務(wù)處理、信息收集等日常財(cái)務(wù)工作。

3.專業(yè)能力保障

構(gòu)建城投企業(yè)財(cái)務(wù)集中管控體系過(guò)程中，財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)能力是核心保障之一。財(cái)務(wù)人員在遵守基本職業(yè)道德基礎(chǔ)上，要與集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配。在聘用財(cái)務(wù)人員時(shí)，對(duì)于原控股成員企業(yè)財(cái)務(wù)人員實(shí)行競(jìng)聘上崗制，保證財(cái)務(wù)集中管理人員具備更專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)和良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，對(duì)于新招聘財(cái)務(wù)人員除要求具備本科以上學(xué)歷、中級(jí)以上會(huì)計(jì)職稱外，還應(yīng)對(duì)其綜合素質(zhì)進(jìn)行考核。通過(guò)人員入職篩選，建立一支專業(yè)財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，推進(jìn)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)培訓(xùn)，逐步形成梯隊(duì)管理，為城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供人才和技能保障。

（四）財(cái)務(wù)集中管控內(nèi)容

1.預(yù)算管控集中化

預(yù)算是實(shí)現(xiàn)城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展計(jì)劃的數(shù)字化、明細(xì)化表達(dá)，預(yù)算管理作為城投企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)重要的一項(xiàng)計(jì)劃和控制行為，始終貫穿于集團(tuán)及控股成員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中。預(yù)算作為最初的事前管理，是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)集中管控的重要內(nèi)容之一。為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)及控股成員企業(yè)整體利益，明確各企業(yè)的責(zé)權(quán)利，集團(tuán)公司成立預(yù)算管理委員會(huì)，由職能處室及全體成員企業(yè)組成，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、報(bào)告、考核等工作。

2.資金管控集中化

根據(jù)集團(tuán)內(nèi)所有資金需求計(jì)劃，由集團(tuán)公司統(tǒng)一進(jìn)行融資，拓寬融資渠道、探索融資方式，保持集團(tuán)整體債務(wù)規(guī)模、控制資產(chǎn)負(fù)債率，嚴(yán)控資金風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)原有賬戶進(jìn)行梳理，減少冗沉賬戶，定期檢查、清理銀行賬戶的開(kāi)立及使用情況，建立一套滿足現(xiàn)有需求的賬戶管理體系和規(guī)模，除貸款專戶外，嚴(yán)格控制新設(shè)賬戶，開(kāi)戶申請(qǐng)統(tǒng)一由集團(tuán)公司進(jìn)行審批；為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，由集團(tuán)公司財(cái)務(wù)與融資部門做好還款計(jì)劃和實(shí)際還款時(shí)間對(duì)接，統(tǒng)一進(jìn)行貸款本息的償付；除貸款本息外，成員企業(yè)賬戶留有基本運(yùn)營(yíng)資金，若出現(xiàn)資金短缺的情況，按集團(tuán)內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌配置。根據(jù)需要簽訂內(nèi)部借款合同，實(shí)行有償借款，發(fā)揮資金最大效益的同時(shí)，提升成員企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型動(dòng)力。

3.核算管控集中化

財(cái)務(wù)核算不僅僅是簡(jiǎn)單的記賬和報(bào)表輸出，更重要的是做好財(cái)務(wù)融資數(shù)據(jù)的解釋分析、上級(jí)機(jī)構(gòu)各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析及上報(bào)工作、債務(wù)化解配合工作等。首先，從統(tǒng)一會(huì)計(jì)政策入手，建立集團(tuán)內(nèi)統(tǒng)一科目體系、記賬處理口徑、財(cái)務(wù)報(bào)表格式與輸出口徑，確保基本財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)輸出的準(zhǔn)確性。因行業(yè)不同增加的個(gè)性化設(shè)計(jì)，需由集團(tuán)財(cái)務(wù)核算主管進(jìn)行審核；其次，建立規(guī)范財(cái)務(wù)融資數(shù)據(jù)填報(bào)和解釋工作，土地整理業(yè)務(wù)、工程代建業(yè)務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)等分業(yè)務(wù)板塊由專人負(fù)責(zé)填報(bào)和解釋，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及合理性。財(cái)務(wù)報(bào)表的合并工作由專人進(jìn)行初步合并，并交審計(jì)機(jī)構(gòu)復(fù)核后方可報(bào)出；最后，結(jié)合各成員企業(yè)行業(yè)范圍及集團(tuán)內(nèi)部資源，從集團(tuán)整體利益出發(fā)，做好稅收統(tǒng)一籌劃工作。

4.財(cái)務(wù)內(nèi)控集中化

圍繞財(cái)務(wù)的事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后反應(yīng)，嚴(yán)格按財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，做好各項(xiàng)資金支出票據(jù)及憑證合規(guī)性審核、建立定期自查與互查相結(jié)合的核算稽核機(jī)制、數(shù)據(jù)報(bào)送前的審核機(jī)制、定期對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)等，多方防止出現(xiàn)財(cái)務(wù)漏洞；集團(tuán)財(cái)務(wù)部通過(guò)集中處理內(nèi)部審計(jì)、收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、債務(wù)審計(jì)等各項(xiàng)審計(jì)提出的問(wèn)題，提出有效建議和整改方案，并結(jié)合集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展，不斷優(yōu)化、細(xì)化財(cái)務(wù)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立符合企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

二、構(gòu)建財(cái)務(wù)集中管控體系的優(yōu)勢(shì)與弊端

（一）資金合理配置，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)城投企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施財(cái)務(wù)集中管控，科學(xué)融資。根據(jù)資金的性質(zhì)與使用管理要求，規(guī)范各類資金的申請(qǐng)、承接與使用手續(xù)，發(fā)揮財(cái)務(wù)統(tǒng)籌作用，實(shí)現(xiàn)融資資金合理投放，資金需求預(yù)測(cè)準(zhǔn)確，資金調(diào)度精準(zhǔn)、高效，確保不出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資源有效利用，助推市場(chǎng)轉(zhuǎn)型

財(cái)務(wù)集中管控的實(shí)施，有利于資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益數(shù)字化管理集中。針對(duì)城投企業(yè)公益性資產(chǎn)占比大、資產(chǎn)管理混亂、收益率低的問(wèn)題，對(duì)合并范圍內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行分類，分為自有固定資產(chǎn)、對(duì)外租賃的投資性房地產(chǎn)、股權(quán)資產(chǎn)等類別。梳理資產(chǎn)價(jià)值、使用（投資）方、收入及成本（投資）情況，利用財(cái)務(wù)資源集中，區(qū)分資產(chǎn)邊界，規(guī)范資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及運(yùn)營(yíng)管理。通過(guò)整合有效資產(chǎn)資源，盤活有效資產(chǎn)，形成資產(chǎn)合力，深化改革，助推城投企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

（三）業(yè)財(cái)銜接不夠，工作效率不高

財(cái)務(wù)集中管控不僅僅是財(cái)務(wù)管理的一種模式，而是涉及各部門及各層級(jí)成員企業(yè)。在財(cái)務(wù)處理方面，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理集中在集團(tuán)財(cái)務(wù)部門，導(dǎo)致財(cái)務(wù)與各層級(jí)成員企業(yè)間的業(yè)務(wù)交流欠缺，往往在資金支付環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)的不合理性或者規(guī)范性欠缺，導(dǎo)致返工或者業(yè)務(wù)補(bǔ)救，影響工作或者項(xiàng)目的推進(jìn)進(jìn)度。

三、構(gòu)建城投企業(yè)財(cái)務(wù)集中管控體系的建議

（一）財(cái)務(wù)集權(quán)與分權(quán)適度結(jié)合

在構(gòu)建財(cái)務(wù)集中管控體系時(shí)，結(jié)合成員企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)度等因素，建立集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的機(jī)制。對(duì)于功能定位偏公益性的成員單位，以保障民生、提供服務(wù)為主要目標(biāo)，與原城投屬性基本一致的，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)集中管控，財(cái)務(wù)決策與管理權(quán)集中于集團(tuán)公司。對(duì)于以營(yíng)利為主要目標(biāo)，充分市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的成員企業(yè)，需及時(shí)對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)做出反應(yīng)，因此需要一定的決策和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以可適當(dāng)下發(fā)部分經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，重大事項(xiàng)上報(bào)集團(tuán)。對(duì)于財(cái)務(wù)管理權(quán)通過(guò)建立區(qū)域或者專業(yè)財(cái)務(wù)共享中心的形式，將某一類或某一區(qū)域類業(yè)務(wù)，如建筑業(yè)務(wù)、商貿(mào)業(yè)務(wù)等，集中在集團(tuán)公司下設(shè)的財(cái)務(wù)共享中心處理，提高財(cái)務(wù)處理與經(jīng)營(yíng)效率。對(duì)于更注重投資收益或者社會(huì)效益的部分參股公司，可通過(guò)外派集團(tuán)財(cái)務(wù)人員擔(dān)任企業(yè)監(jiān)事的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)其相關(guān)經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督，保證國(guó)有資產(chǎn)增值保值。

（二）企業(yè)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)緊密融合

首先，統(tǒng)一財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)人員思維，貫徹業(yè)財(cái)融合的理念，通過(guò)成立財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)支持小組，加強(qiáng)財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)培訓(xùn)及分享，深入業(yè)務(wù)，廣泛收集財(cái)務(wù)信息及非財(cái)務(wù)信息，分析每一筆業(yè)務(wù)決策及過(guò)程的財(cái)務(wù)影響。其次，建立財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理融合機(jī)制，定期組織業(yè)務(wù)支持專項(xiàng)管理會(huì)議，建立雙向反饋，參與業(yè)務(wù)線的合同評(píng)審、授信管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)制定等，提出專業(yè)解決方案。同時(shí)建立財(cái)務(wù)內(nèi)控質(zhì)量的監(jiān)控指標(biāo)，例行跟蹤測(cè)評(píng)，持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化。最后，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，從全面性、專業(yè)性的角度，處理業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)之間產(chǎn)生的沖突，最大化實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）全過(guò)程信息化管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)智慧財(cái)務(wù)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷賦能，多數(shù)城投企業(yè)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)處理模式到“信息化+財(cái)務(wù)共享”的建設(shè)，即通過(guò)流程再造，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源釋放。通過(guò)智能技術(shù)應(yīng)用和移動(dòng)辦公互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息共享。隨著“大智移云”時(shí)代的到來(lái)，對(duì)財(cái)務(wù)價(jià)值創(chuàng)造提出全新挑戰(zhàn)，“信息化+財(cái)務(wù)共享”已經(jīng)滿足不了數(shù)字化未來(lái)的要求。城投企業(yè)應(yīng)緊跟時(shí)代，利用智能技術(shù)和數(shù)據(jù)科學(xué)，逐步實(shí)現(xiàn)“智能化+業(yè)財(cái)融合”“數(shù)字化+決策支持”的智慧財(cái)務(wù)體系。通過(guò)建立業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、決策三層模型，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)事前、財(cái)務(wù)事中、財(cái)務(wù)事后及財(cái)務(wù)管理的數(shù)字運(yùn)營(yíng)精細(xì)化管理（見(jiàn)圖2），達(dá)到流程數(shù)智化、管理可視化、財(cái)務(wù)智慧化，迎接財(cái)務(wù)數(shù)字化的變革，制勝城投企業(yè)的數(shù)字化未來(lái)。

結(jié)語(yǔ)：

無(wú)論是從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理還是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型考慮，城投企業(yè)對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行集中管控都是必要的。建立系統(tǒng)化財(cái)務(wù)管控，有利于發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益最大化。