張輝云

近年來(lái)，隨著地方政府債務(wù)的不斷累積，規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一大潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，并不斷聚集。本文多維度全面分析地方政府債務(wù)形成的多重原因，探索提高地方政府債務(wù)管理工作的質(zhì)效，加強(qiáng)政策制度的針對(duì)性和實(shí)踐性，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

（一）地方政府債務(wù)總體規(guī)模龐大，但仍在債務(wù)限額之內(nèi)

從官方已經(jīng)公布的2018年至2022年末地方政府的債務(wù)限額、債務(wù)余額數(shù)據(jù)來(lái)分析，可以對(duì)我國(guó)地方債務(wù)的總規(guī)模從以下幾個(gè)方面進(jìn)行性狀描述：一是我國(guó)地方政府債務(wù)余額總量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)且規(guī)模較大，從2018年的183862億元增長(zhǎng)到2022年的350618億元，但均控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額之內(nèi)，呈現(xiàn)整體可控的態(tài)勢(shì)。二是從債務(wù)期限及利率看，2018年至2022年，地方政府債券平均發(fā)行期限從6.1年增至13.2年，平均發(fā)行利率從3.89%降至3.02%；地方政府債券剩余平均年限從4.4年增至8.5年，平均利率從3.51%降至3.39%。地方政府債務(wù)的期限逐年增加，而債務(wù)的平均利率逐漸降低，表明地方政府的償債結(jié)構(gòu)逐年優(yōu)化。三是從債務(wù)分類來(lái)看，地方政府一般債發(fā)行規(guī)模從2018年的22192億元增長(zhǎng)到2022年的22360億元；地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模從2018年的19460億元增長(zhǎng)到2022年的51316億元。

（二）地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇

顯性債務(wù)表現(xiàn)為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。從財(cái)政部公布的地方債務(wù)數(shù)據(jù)分析，相較于2018年，2022年我國(guó)一般債務(wù)余額由109939億元增長(zhǎng)到143896億元，占比從59.79%下降到41.05%；專項(xiàng)債務(wù)余額由73923億元增長(zhǎng)到206722億元，占比從40.2%上升到58.95%，由此可見，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額的占比與日俱增且增速較快；一般債務(wù)余額占比逐漸減少。

隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)限額之外，直接或承諾以財(cái)政資金償還、違法提供擔(dān)保等以政府信用背書方式舉借的債務(wù)。地方政府的隱性債務(wù)主要表現(xiàn)為以下形式：一是由城投公司、國(guó)有企事業(yè)單位為政府舉債，并由政府提供擔(dān)保或償還責(zé)任的債務(wù)；二是政府與社會(huì)資本合作、政府出資購(gòu)買服務(wù)等債務(wù)支出；三是地方政府或部門基礎(chǔ)設(shè)施和城建項(xiàng)目拖欠工程款而形成的政府隱性債務(wù)。因未納入政府預(yù)算口徑，其發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)模如何，缺少公開的官方數(shù)據(jù)。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)蘭小歡教授在《置身事內(nèi)》一書中的介紹，隱性債務(wù)保守估計(jì)大概占據(jù)了整個(gè)地方債務(wù)的30%至40%左右。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)分布不均衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高

以負(fù)債率衡量，截至2022年末，負(fù)債率排名前五的省份依次為青海（84.3%）、貴州（60.6%）、吉林（47.3%）、海南（46.5%）、內(nèi)蒙古（43.4%）。而江蘇、上海和廣東經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁、負(fù)債率低于20%。以債務(wù)率（政府債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力）衡量，有23個(gè)省份的債務(wù)率高于100%警戒線，其中，天津高達(dá)295.7%，吉林、云南、遼寧、貴州、福建、重慶、青海債務(wù)率超過150%，表明地方債務(wù)形勢(shì)與財(cái)力不匹配。2022年綜合償債率高于20%的省份有5個(gè)，分別是天津、遼寧、貴州、云南和吉林。通過對(duì)地方政府債務(wù)多維度的現(xiàn)況分析，在上述各個(gè)指標(biāo)中排名靠前的大多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

（四）地方政府債務(wù)資金使用效率不高，使償債資金缺乏保障。債務(wù)資金的使用效率，是指地方政府使用債務(wù)資金產(chǎn)生的資金成本與資金收益之間的比率。2015年中央出臺(tái)地方政府債務(wù)的管理規(guī)定以來(lái)，各地方政府對(duì)政府債務(wù)的投資方向和投資效率的管理有所加強(qiáng)，專項(xiàng)債券資金的使用效率也有所提高，但目前對(duì)地方政府債務(wù)使用和管理還缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，仍存在資金與項(xiàng)目不匹配和資金閑置挪用問題，資金周轉(zhuǎn)效率仍有提升空間。

二、地方政府債務(wù)的形成原因

（一）中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。1994年分稅制改革是地方債務(wù)形成過程中的分水嶺。分稅制改革后，中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系得到了重塑，中央財(cái)政預(yù)算收入在全國(guó)財(cái)政總預(yù)算收入中的比重開始明顯上升。與之相應(yīng)，地方財(cái)政預(yù)算收入占比顯著下降。財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉。地方債務(wù)大規(guī)模形成，中央和地方的財(cái)稅分配是重要原因。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，地方政府承擔(dān)著越來(lái)越重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和民生支出，盡管中央通過對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡央地財(cái)政關(guān)系，但地方政府所擁有的資源無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)支出，形成硬性缺口。

（二）地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不完善。一方面，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，固有的體制是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在我國(guó)現(xiàn)行的地方干部考核機(jī)制中是一項(xiàng)占比非常重要的考察指標(biāo)，地方的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和官員個(gè)人晉升掛鉤，所以地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)在這種“唯 GDP”的考核機(jī)制下迅速增長(zhǎng)。另一方面，監(jiān)督問責(zé)管理機(jī)制的不健全對(duì)地方政府舉債缺乏硬性約束，加之未能樹立正確的發(fā)展觀、政績(jī)觀，為了在有限任期內(nèi)快速做出成績(jī)，盲目舉債搞“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)，從而導(dǎo)致政府債務(wù)非理性快速增加。

（三）地方政府財(cái)政預(yù)算的有限性與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展投資的無(wú)限性之間的矛盾是債務(wù)形成的重要原因。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府需承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能，發(fā)揮有為政府的作用，這體現(xiàn)在財(cái)政支出的增加，在經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)和地方財(cái)政困難的情況下，負(fù)債也是必然的結(jié)果。另一方面，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性增加了政府的支出。政府為了逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為投資主體和社會(huì)服務(wù)及產(chǎn)品的最終購(gòu)買者，隨著經(jīng)濟(jì)體量的增加和對(duì)發(fā)展速度的要求，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生支出必定大幅增加。

（四）地方政府對(duì)投融資監(jiān)管不當(dāng)，缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。中央出臺(tái)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》開啟了“開前門、堵后門”的地方政府投資金融管理新思路，逐步遏制了地方政府債務(wù)快速膨脹的勢(shì)頭，但地方政府債務(wù)管理面臨的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。一方面，地方融資平臺(tái)公司等隱性債務(wù)出現(xiàn)快速膨脹的趨勢(shì)，其融資利息較高、總體負(fù)債率偏高，而債務(wù)投向大多是建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、盈利能力差的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這導(dǎo)致地方資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配。另一方面，地方隱性債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算報(bào)表之中，處于財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體系之外，使地方政府的大量隱性債務(wù)脫離監(jiān)管。

（五）財(cái)政預(yù)算約束過“軟”，是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的財(cái)政體制原因。2015年實(shí)施的新預(yù)算法明確規(guī)定，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。債務(wù)規(guī)模不再是一本糊涂賬，而是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要設(shè)置一個(gè)限額，進(jìn)一步限制了地方政府資源的過度濫用。但是，目前預(yù)算績(jī)效管理體系仍不健全，政府預(yù)算的分散化、碎片化所帶來(lái)的預(yù)算管理軟約束，沒有建立預(yù)算的硬約束制度。

三、防范和化解地方債務(wù)的對(duì)策

（一）深化財(cái)稅體制改革，理順中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)。按照“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的原則，優(yōu)化中央和地方收入分成結(jié)構(gòu)，重新劃分中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使地方政府能夠擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，在可能的情況下中央、省級(jí)政府收回部分事權(quán)，減輕市級(jí)尤其是縣級(jí)政府財(cái)政支出壓力，以有效保障地方政府將財(cái)政資金用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最需要的地方。

（二）建立健全科學(xué)的考核體系和問責(zé)機(jī)制，正確引導(dǎo)官員的政績(jī)觀。首先，為了有效防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部作為能力的政績(jī)考核機(jī)制，考核項(xiàng)目應(yīng)包括民生指標(biāo)、營(yíng)商環(huán)境、綠色生態(tài)、人民的幸福感等，且其占比權(quán)重應(yīng)與地方GDP增速保持平衡，積極引導(dǎo)地方政府從應(yīng)由市場(chǎng)起決定性作用的領(lǐng)域逐漸退出，逐漸由全能政府向有為政府轉(zhuǎn)變。科學(xué)全面地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)決策績(jī)效，建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績(jī)考核激勵(lì)制度，避免地方政府因形象工程或政績(jī)工程帶來(lái)的非理性舉債。其次，建立科學(xué)的終身問責(zé)機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，按照“誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)債”的原則，切實(shí)落實(shí)地方政府官員的債務(wù)問責(zé)、追責(zé)機(jī)制，以遏制地方領(lǐng)導(dǎo)干部非理性、短視的投資行為，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)造持續(xù)健康的發(fā)展環(huán)境。地方政府債務(wù)的首要責(zé)任人是地方黨委和政府，負(fù)有主體責(zé)任，因此應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)預(yù)算統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化地方政府在全面防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的主體責(zé)任，增強(qiáng)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的舉債意識(shí)、償債意識(shí)、管債意識(shí)。

（三）強(qiáng)化預(yù)算約束，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。在預(yù)算法修訂并實(shí)施以后，為著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，硬化預(yù)算約束，中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)管力度，要求各地嚴(yán)格在人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)融資舉債，嚴(yán)堵各級(jí)政府違法違規(guī)融資舉債的“后門”，堅(jiān)決制止各種地方政府的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為。地方建設(shè)項(xiàng)目尤其是重大建設(shè)項(xiàng)目需要經(jīng)過嚴(yán)格審批，管控新增項(xiàng)目融資的金融閘門。

（四）培植財(cái)源新增財(cái)力，從根本上解決財(cái)政保障能力問題，化解地方政府債務(wù)危機(jī)。著力培育發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商政策環(huán)境，努力拓寬財(cái)政收入渠道，加快兌現(xiàn)各類惠企政策，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培植稅源等工作，著力形成“放水養(yǎng)魚、水多魚多”的良性循環(huán)，逐步償還稀釋存量債務(wù)。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過產(chǎn)業(yè)、科研、資本相整合，積極培育龍頭產(chǎn)業(yè)企業(yè)，鼓勵(lì)地方龍頭企業(yè)上市直接融資，通過資本市場(chǎng)融資形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集，打通相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，積極涵養(yǎng)財(cái)源，增加地方可用財(cái)力。充分運(yùn)用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)科技手段，強(qiáng)化稅收征管，確保應(yīng)收盡收、顆粒歸倉(cāng)。

（五）建立與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。首先，建立健全地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任一把手，將地方政府各種類型債務(wù)納入統(tǒng)一的管理體系。其次，根據(jù)地方政府實(shí)際財(cái)力狀況和債務(wù)余額以及償付金額，完善償債準(zhǔn)備金提取比例和撥備額度，建立健全債務(wù)準(zhǔn)備金制度。最后，加強(qiáng)融資項(xiàng)目合規(guī)管理，完善重大項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，提高債務(wù)融資金額投資科學(xué)決策機(jī)制。

（六）創(chuàng)新投融資模式，加快推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與融資能力提升是地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)的核心訴求，積極推進(jìn)融資模式創(chuàng)新，提升市場(chǎng)化融資能力。未來(lái)融資平臺(tái)公司不再是僅具有單純的“融資”功能，而是以融資為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)為核心，以資本運(yùn)營(yíng)為模式，進(jìn)行地方國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)國(guó)有資本保值增值的戰(zhàn)略責(zé)任。結(jié)合政府融資平臺(tái)運(yùn)行現(xiàn)狀、資產(chǎn)資源情況，將地方政府資產(chǎn)資源注入融資平臺(tái)公司，提升平臺(tái)公司的融資效能。

（七）有序開展地方政府債務(wù)置換，降低地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，留足發(fā)展空間。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，該意見既對(duì)地方債務(wù)的增量部分“開前門”，又對(duì)地方債務(wù)存量部分采取“置換”的辦法，以幫助地方政府減輕債務(wù)壓力。對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行置換是在不改變地方債務(wù)屬性的前提下，通過地方債券這一期限更長(zhǎng)、成本更低的方式優(yōu)化存量債務(wù)結(jié)構(gòu)，以此降低地方政府的債務(wù)成本負(fù)擔(dān)與潛在的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：遵義市委黨校）