張輝云

近年來，隨著地方政府債務(wù)的不斷累積，規(guī)模不斷擴大，地方政府債務(wù)風險已經(jīng)成為地方經(jīng)濟領(lǐng)域的一大潛在風險隱患，并不斷聚集。本文多維度全面分析地方政府債務(wù)形成的多重原因，探索提高地方政府債務(wù)管理工作的質(zhì)效，加強政策制度的針對性和實踐性，防范化解地方政府債務(wù)風險的對策。

一、地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀

（一）地方政府債務(wù)總體規(guī)模龐大，但仍在債務(wù)限額之內(nèi)

從官方已經(jīng)公布的2018年至2022年末地方政府的債務(wù)限額、債務(wù)余額數(shù)據(jù)來分析，可以對我國地方債務(wù)的總規(guī)模從以下幾個方面進行性狀描述：一是我國地方政府債務(wù)余額總量呈逐年增長趨勢且規(guī)模較大，從2018年的183862億元增長到2022年的350618億元，但均控制在全國人大批準的地方政府債務(wù)限額之內(nèi)，呈現(xiàn)整體可控的態(tài)勢。二是從債務(wù)期限及利率看，2018年至2022年，地方政府債券平均發(fā)行期限從6.1年增至13.2年，平均發(fā)行利率從3.89%降至3.02%；地方政府債券剩余平均年限從4.4年增至8.5年，平均利率從3.51%降至3.39%。地方政府債務(wù)的期限逐年增加，而債務(wù)的平均利率逐漸降低，表明地方政府的償債結(jié)構(gòu)逐年優(yōu)化。三是從債務(wù)分類來看，地方政府一般債發(fā)行規(guī)模從2018年的22192億元增長到2022年的22360億元；地方政府專項債發(fā)行規(guī)模從2018年的19460億元增長到2022年的51316億元。

（二）地方政府顯性債務(wù)風險總體可控，隱性債務(wù)風險加劇

顯性債務(wù)表現(xiàn)為一般債務(wù)和專項債務(wù)。從財政部公布的地方債務(wù)數(shù)據(jù)分析，相較于2018年，2022年我國一般債務(wù)余額由109939億元增長到143896億元，占比從59.79%下降到41.05%；專項債務(wù)余額由73923億元增長到206722億元，占比從40.2%上升到58.95%，由此可見，地方政府專項債務(wù)余額的占比與日俱增且增速較快；一般債務(wù)余額占比逐漸減少。

隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)限額之外，直接或承諾以財政資金償還、違法提供擔保等以政府信用背書方式舉借的債務(wù)。地方政府的隱性債務(wù)主要表現(xiàn)為以下形式：一是由城投公司、國有企事業(yè)單位為政府舉債，并由政府提供擔?；騼斶€責任的債務(wù)；二是政府與社會資本合作、政府出資購買服務(wù)等債務(wù)支出；三是地方政府或部門基礎(chǔ)設(shè)施和城建項目拖欠工程款而形成的政府隱性債務(wù)。因未納入政府預(yù)算口徑，其發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)模如何，缺少公開的官方數(shù)據(jù)。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)蘭小歡教授在《置身事內(nèi)》一書中的介紹，隱性債務(wù)保守估計大概占據(jù)了整個地方債務(wù)的30%至40%左右。

（三）地方政府債務(wù)風險地區(qū)分布不均衡，欠發(fā)達地區(qū)債務(wù)風險較高

以負債率衡量，截至2022年末，負債率排名前五的省份依次為青海（84.3%）、貴州（60.6%）、吉林（47.3%）、海南（46.5%）、內(nèi)蒙古（43.4%）。而江蘇、上海和廣東經(jīng)濟實力強勁、負債率低于20%。以債務(wù)率（政府債務(wù)余額/地方綜合財力）衡量，有23個省份的債務(wù)率高于100%警戒線，其中，天津高達295.7%，吉林、云南、遼寧、貴州、福建、重慶、青海債務(wù)率超過150%，表明地方債務(wù)形勢與財力不匹配。2022年綜合償債率高于20%的省份有5個，分別是天津、遼寧、貴州、云南和吉林。通過對地方政府債務(wù)多維度的現(xiàn)況分析，在上述各個指標中排名靠前的大多為欠發(fā)達地區(qū)。

（四）地方政府債務(wù)資金使用效率不高，使償債資金缺乏保障。債務(wù)資金的使用效率，是指地方政府使用債務(wù)資金產(chǎn)生的資金成本與資金收益之間的比率。2015年中央出臺地方政府債務(wù)的管理規(guī)定以來，各地方政府對政府債務(wù)的投資方向和投資效率的管理有所加強，專項債券資金的使用效率也有所提高，但目前對地方政府債務(wù)使用和管理還缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，仍存在資金與項目不匹配和資金閑置挪用問題，資金周轉(zhuǎn)效率仍有提升空間。

二、地方政府債務(wù)的形成原因

（一）中央與地方財權(quán)和事權(quán)不匹配。1994年分稅制改革是地方債務(wù)形成過程中的分水嶺。分稅制改革后，中央財政和地方財政的關(guān)系得到了重塑，中央財政預(yù)算收入在全國財政總預(yù)算收入中的比重開始明顯上升。與之相應(yīng)，地方財政預(yù)算收入占比顯著下降。財權(quán)上移，事權(quán)下沉。地方債務(wù)大規(guī)模形成，中央和地方的財稅分配是重要原因。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的不斷推進，地方政府承擔著越來越重的經(jīng)濟建設(shè)支出和民生支出，盡管中央通過對地方政府的轉(zhuǎn)移支付來平衡央地財政關(guān)系，但地方政府所擁有的資源無法滿足現(xiàn)實支出，形成硬性缺口。

（二）地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制和監(jiān)督問責機制不完善。一方面，在我國現(xiàn)行財政體制下，固有的體制是地方政府債務(wù)風險的成因。地方經(jīng)濟發(fā)展水平在我國現(xiàn)行的地方干部考核機制中是一項占比非常重要的考察指標，地方的經(jīng)濟指標和官員個人晉升掛鉤，所以地方政府債務(wù)規(guī)模和風險在這種“唯 GDP”的考核機制下迅速增長。另一方面，監(jiān)督問責管理機制的不健全對地方政府舉債缺乏硬性約束，加之未能樹立正確的發(fā)展觀、政績觀，為了在有限任期內(nèi)快速做出成績，盲目舉債搞“形象工程”和“政績工程”建設(shè)，從而導(dǎo)致政府債務(wù)非理性快速增加。

（三）地方政府財政預(yù)算的有限性與地方經(jīng)濟社會發(fā)展投資的無限性之間的矛盾是債務(wù)形成的重要原因。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，地方政府需承擔經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，發(fā)揮有為政府的作用，這體現(xiàn)在財政支出的增加，在經(jīng)濟處于新常態(tài)和地方財政困難的情況下，負債也是必然的結(jié)果。另一方面，國際國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的不確定性增加了政府的支出。政府為了逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟，同時，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府作為投資主體和社會服務(wù)及產(chǎn)品的最終購買者，隨著經(jīng)濟體量的增加和對發(fā)展速度的要求，快速推進城鎮(zhèn)化，市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生支出必定大幅增加。

（四）地方政府對投融資監(jiān)管不當，缺乏債務(wù)風險管理機制。中央出臺《中華人民共和國預(yù)算法》《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》開啟了“開前門、堵后門”的地方政府投資金融管理新思路，逐步遏制了地方政府債務(wù)快速膨脹的勢頭，但地方政府債務(wù)管理面臨的形勢依然十分嚴峻。一方面，地方融資平臺公司等隱性債務(wù)出現(xiàn)快速膨脹的趨勢，其融資利息較高、總體負債率偏高，而債務(wù)投向大多是建設(shè)周期長、投資回報率低、盈利能力差的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，這導(dǎo)致地方資產(chǎn)負債期限錯配。另一方面，地方隱性債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算報表之中，處于財政預(yù)算監(jiān)管體系之外，使地方政府的大量隱性債務(wù)脫離監(jiān)管。

（五）財政預(yù)算約束過“軟”，是地方政府債務(wù)增長的財政體制原因。2015年實施的新預(yù)算法明確規(guī)定，對地方政府債務(wù)實行限額管理。債務(wù)規(guī)模不再是一本糊涂賬，而是根據(jù)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展需要設(shè)置一個限額，進一步限制了地方政府資源的過度濫用。但是，目前預(yù)算績效管理體系仍不健全，政府預(yù)算的分散化、碎片化所帶來的預(yù)算管理軟約束，沒有建立預(yù)算的硬約束制度。

三、防范和化解地方債務(wù)的對策

（一）深化財稅體制改革，理順中央和地方財權(quán)事權(quán)。按照“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的原則，優(yōu)化中央和地方收入分成結(jié)構(gòu)，重新劃分中央和地方的財權(quán)與事權(quán)，使地方政府能夠擁有與其事權(quán)相匹配的財權(quán)，在可能的情況下中央、省級政府收回部分事權(quán)，減輕市級尤其是縣級政府財政支出壓力，以有效保障地方政府將財政資金用在經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的地方。

（二）建立健全科學(xué)的考核體系和問責機制，正確引導(dǎo)官員的政績觀。首先，為了有效防范和化解地方政府債務(wù)風險，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部作為能力的政績考核機制，考核項目應(yīng)包括民生指標、營商環(huán)境、綠色生態(tài)、人民的幸福感等，且其占比權(quán)重應(yīng)與地方GDP增速保持平衡，積極引導(dǎo)地方政府從應(yīng)由市場起決定性作用的領(lǐng)域逐漸退出，逐漸由全能政府向有為政府轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)全面地評價領(lǐng)導(dǎo)決策績效，建立匹配多元目標治理體系下的政績考核激勵制度，避免地方政府因形象工程或政績工程帶來的非理性舉債。其次，建立科學(xué)的終身問責機制和追責機制，按照“誰舉債，誰負責，誰決策，誰負債”的原則，切實落實地方政府官員的債務(wù)問責、追責機制，以遏制地方領(lǐng)導(dǎo)干部非理性、短視的投資行為，為地方經(jīng)濟社會創(chuàng)造持續(xù)健康的發(fā)展環(huán)境。地方政府債務(wù)的首要責任人是地方黨委和政府，負有主體責任，因此應(yīng)加強地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)預(yù)算統(tǒng)籌管理，強化地方政府在全面防范化解地方債務(wù)風險方面的主體責任，增強地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的舉債意識、償債意識、管債意識。

（三）強化預(yù)算約束，堅決遏制隱性債務(wù)增量。在預(yù)算法修訂并實施以后，為著力加強風險源頭管控，硬化預(yù)算約束，中央政府加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管力度，要求各地嚴格在人大批準的限額內(nèi)融資舉債，嚴堵各級政府違法違規(guī)融資舉債的“后門”，堅決制止各種地方政府的違法違規(guī)融資擔保行為。地方建設(shè)項目尤其是重大建設(shè)項目需要經(jīng)過嚴格審批，管控新增項目融資的金融閘門。

（四）培植財源新增財力，從根本上解決財政保障能力問題，化解地方政府債務(wù)危機。著力培育發(fā)展地方優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)，持續(xù)優(yōu)化營商政策環(huán)境，努力拓寬財政收入渠道，加快兌現(xiàn)各類惠企政策，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培植稅源等工作，著力形成“放水養(yǎng)魚、水多魚多”的良性循環(huán)，逐步償還稀釋存量債務(wù)。立足長遠，通過產(chǎn)業(yè)、科研、資本相整合，積極培育龍頭產(chǎn)業(yè)企業(yè)，鼓勵地方龍頭企業(yè)上市直接融資，通過資本市場融資形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集，打通相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，積極涵養(yǎng)財源，增加地方可用財力。充分運用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)科技手段，強化稅收征管，確保應(yīng)收盡收、顆粒歸倉。

（五）建立與地方政府財權(quán)事權(quán)相匹配的債務(wù)風險管理制度。首先，建立健全地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔任一把手，將地方政府各種類型債務(wù)納入統(tǒng)一的管理體系。其次，根據(jù)地方政府實際財力狀況和債務(wù)余額以及償付金額，完善償債準備金提取比例和撥備額度，建立健全債務(wù)準備金制度。最后，加強融資項目合規(guī)管理，完善重大項目融資風險監(jiān)測預(yù)警機制，提高債務(wù)融資金額投資科學(xué)決策機制。

（六）創(chuàng)新投融資模式，加快推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型。債務(wù)風險化解與融資能力提升是地方政府對地方融資平臺的核心訴求，積極推進融資模式創(chuàng)新，提升市場化融資能力。未來融資平臺公司不再是僅具有單純的“融資”功能，而是以融資為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)為核心，以資本運營為模式，進行地方國有資產(chǎn)的統(tǒng)一運營，承擔國有資本保值增值的戰(zhàn)略責任。結(jié)合政府融資平臺運行現(xiàn)狀、資產(chǎn)資源情況，將地方政府資產(chǎn)資源注入融資平臺公司，提升平臺公司的融資效能。

（七）有序開展地方政府債務(wù)置換，降低地方債務(wù)負擔，留足發(fā)展空間。2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，該意見既對地方債務(wù)的增量部分“開前門”，又對地方債務(wù)存量部分采取“置換”的辦法，以幫助地方政府減輕債務(wù)壓力。對存量債務(wù)進行置換是在不改變地方債務(wù)屬性的前提下，通過地方債券這一期限更長、成本更低的方式優(yōu)化存量債務(wù)結(jié)構(gòu)，以此降低地方政府的債務(wù)成本負擔與潛在的系統(tǒng)風險。

（作者單位：遵義市委黨校）