丁波濤

（上海社會科學(xué)院信息研究所，上海， 200234 ）

陳才

（中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所，北京， 100191）

高豐

（開放數(shù)據(jù)中國，上海， 200433）

盧勇

（上海數(shù)據(jù)交易所，上海， 201210）

葛亮

（上海臨港新片區(qū)跨境數(shù)據(jù)科技有限公司，上海， 200131）

盛雪鋒

（上海智慧城市發(fā)展研究院，上海， 200120）

陳定權(quán)

（中山大學(xué)信息管理學(xué)院，廣州， 510006）

國家數(shù)據(jù)局成立背后的黨的二十大報告關(guān)鍵詞

丁波濤

DING Botao

（上海社會科學(xué)院信息研究所，上海， 200234 ）

（Institute of Information science, Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai, 200234）

2023年3月中央印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，計(jì)劃組建國家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等，由國家發(fā)展和改革委員會管理。中國國家數(shù)據(jù)局將是全球首個專職管理各類數(shù)據(jù)資源的國家級政府部門，這充分體現(xiàn)了中央對全球數(shù)字化發(fā)展趨勢的深刻理解，對我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的精準(zhǔn)把握，對數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的高度重視，對深入推動數(shù)字中國建設(shè)的堅(jiān)定決心。本文結(jié)合黨的二十大報告中的幾個關(guān)鍵詞，解讀國家數(shù)據(jù)局成立的背景與意義。

（一）中國式現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化是黨的二十大報告的重要理論創(chuàng)新，具有十分豐富的內(nèi)涵。中國式現(xiàn)代化包括物質(zhì)、制度和人三個層面的現(xiàn)代化，其中物質(zhì)層面現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，人的層面現(xiàn)代化是核心，制度層面現(xiàn)代化是保障。就大數(shù)據(jù)而言，當(dāng)前我國數(shù)據(jù)資源已極大豐富。根據(jù)國際咨詢機(jī)構(gòu)的測算，從2018年到2025年，中國擁有的數(shù)據(jù)量從7.6ZB將增長到48.6ZB，居全球第一①國際數(shù)據(jù)集團(tuán)（IDC）.IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈[R], 2019.。如何讓這些豐富的數(shù)據(jù)資源充分釋放價值，提升人們的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，關(guān)鍵在于建立一套良好的數(shù)據(jù)治理制度，增強(qiáng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用能力。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)就是進(jìn)一步推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也包括數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成立國家數(shù)據(jù)局正是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重大制度設(shè)計(jì)。同時，中國式現(xiàn)代化不同于西方國家現(xiàn)代化模式，中國推進(jìn)數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也不能完全照搬西方國家數(shù)據(jù)管理體制，而是要根據(jù)我國數(shù)據(jù)資源豐富但管理體制分散、潛在價值巨大但開發(fā)利用不足、應(yīng)用場景廣闊但安全問題多發(fā)的現(xiàn)實(shí)，形成一條政府與社會協(xié)作、技術(shù)與制度同步、發(fā)展與安全并重的數(shù)據(jù)治理與開發(fā)利用之道，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、規(guī)模、速度、效益和安全的統(tǒng)一。

（二）新型舉國體制。黨的二十大報告要求“完善黨中央對科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，健全新型舉國體制”。新型舉國體制是面向國家重大需求，通過政府力量和市場力量協(xié)同發(fā)力，凝聚和集成國家和社會創(chuàng)新資源共同攻克重大發(fā)展難題的組織模式和運(yùn)行機(jī)制，其特征是充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，并綜合運(yùn)用行政和市場手段，實(shí)現(xiàn)重大科技創(chuàng)新。國家數(shù)據(jù)局的設(shè)立就是在數(shù)據(jù)創(chuàng)新發(fā)展方面推動建立新型舉國體制的最新探索。這種體制在提升數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用整體效能方面具有明顯優(yōu)勢，一是能夠有力推動基礎(chǔ)和核心數(shù)字技術(shù)攻關(guān)，引導(dǎo)多元主體和多方資源向基礎(chǔ)創(chuàng)新領(lǐng)域聚集，突破高程芯片、基礎(chǔ)算法、重要軟件等制約我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的卡脖子問題；二是能夠有效整合社會數(shù)據(jù)資源，利用政府“看得見的手”打破數(shù)據(jù)管理中的各種部門邊界和利益枷鎖，實(shí)現(xiàn)大范圍的數(shù)據(jù)匯聚、共享、流通與利用；三是能夠充分激發(fā)參與主體活力，發(fā)揮政府、大數(shù)據(jù)企業(yè)、傳統(tǒng)企業(yè)、科研院所等各類主體的作用，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源共享，整合數(shù)據(jù)開發(fā)力量；四是能夠綜合保障數(shù)據(jù)安全，解決當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管分散的弊端，統(tǒng)籌加強(qiáng)數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)管和數(shù)據(jù)安全保護(hù)。

（三）高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記指出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”。數(shù)據(jù)是數(shù)字時代推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，首先要推動大數(shù)據(jù)的高質(zhì)量發(fā)展。近年來我國數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)和開發(fā)利用進(jìn)入快車道，推動形成了規(guī)模龐大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，但數(shù)據(jù)條線分割、創(chuàng)新能力不足、開發(fā)效益不佳、安全保障不力等“老大難”問題仍然廣泛存在。問題形成原因是多方面的，數(shù)據(jù)多頭管理、部門利益干擾、央地協(xié)調(diào)不足等是其中的重要方面。國家數(shù)據(jù)局的成立，是從國家層面上構(gòu)建數(shù)據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制并引導(dǎo)地方政府推動數(shù)據(jù)管理體制改革，從而有利于加強(qiáng)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，促進(jìn)央地聯(lián)動，破除利益干擾。這從兩個維度推動大數(shù)據(jù)高質(zhì)量發(fā)展：一是統(tǒng)籌推動數(shù)據(jù)管理體制和政策法規(guī)的優(yōu)化，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的全面收集、整合、共享、分析與應(yīng)用，加快數(shù)據(jù)要素的市場化流通與優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)更高水平的知識增值與價值創(chuàng)造，推動中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)從規(guī)?；D(zhuǎn)向高質(zhì)化；二是全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合，加快數(shù)據(jù)要素在研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、管理、決策、營銷等環(huán)節(jié)的滲透，推動形成新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)，從而釋放新動能、實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

（四）全國統(tǒng)一大市場。黨的二十大報告將構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場作為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，要求深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。2020年4月中央發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，首次將數(shù)據(jù)視為五大生產(chǎn)要素之一。與土地、資本、人力、技術(shù)等傳統(tǒng)要素相比，數(shù)據(jù)要素的市場化配置水平更低，數(shù)據(jù)市場的分割化和碎片化更嚴(yán)重，建立健全數(shù)據(jù)要素市場化配置體制機(jī)制、構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，已成為當(dāng)前大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須解決的重要課題。為此中央于2022年12月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》明確要求“完善和規(guī)范數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構(gòu)建促進(jìn)使用和流通、場內(nèi)場外相結(jié)合的交易制度體系”。中央設(shè)立國家數(shù)據(jù)局，通過建立高層級部門來協(xié)調(diào)各部門與各地方，有利于破解數(shù)據(jù)要素化程度不深、數(shù)據(jù)資源權(quán)屬不清、數(shù)據(jù)交易規(guī)則不明、數(shù)據(jù)安全保障不力等問題，從而打通數(shù)據(jù)流通鏈路、加快數(shù)據(jù)交易發(fā)展，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨地域跨行業(yè)整合，推動全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)大市場的形成。

（五）新安全格局。黨的二十大報告中提出“建設(shè)更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局”，同時明確要求強(qiáng)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等安全保障體系建設(shè)。數(shù)據(jù)安全是國家安全的重要內(nèi)容，若要敏感數(shù)據(jù)泄露或被惡意利用，將對國家安全造成重大危害。國家數(shù)據(jù)局的組建，也是向外界表明中國已將數(shù)據(jù)安全上升到關(guān)乎國家安全的高度。同時從數(shù)據(jù)安全制度來看，盡管近年來我國相繼出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法規(guī)，但只是側(cè)重?cái)?shù)據(jù)安全保障的某些方面，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施層面的數(shù)據(jù)安全、《數(shù)據(jù)安全法》側(cè)重于宏觀層面的數(shù)據(jù)安全、《個人信息保護(hù)法》側(cè)重于個體層面的數(shù)據(jù)安全。而要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全的同步，需要更高層面的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌和體制安排，以促進(jìn)政府、科研機(jī)構(gòu)、數(shù)字企業(yè)等多元主體的參與和國家部門、地方政府、社會力量等多層力量的協(xié)作。國家數(shù)據(jù)局的組建將成為協(xié)調(diào)各方的紐帶，通過協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，消除以往數(shù)據(jù)治理中存在的“九龍治水”現(xiàn)象，形成整體協(xié)調(diào)、安全可控、合作共治的數(shù)據(jù)安全新格局，進(jìn)而保障大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

【作者簡介】丁波濤（ORCID：0000-0001-9661-6448），博士，上海社會科學(xué)院信息研究所副所長，副研究員。研究方向：智慧城市、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等，Email:dbt@sass.org.cn。

從我國數(shù)據(jù)管理機(jī)制發(fā)展沿革看國家數(shù)據(jù)局的成立

陳才

CHEN Cai

（中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所，北京， 100191）

（China Academy of Information and Communications Technology, Beijing, 100191）

數(shù)據(jù)資源是與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列的重要生產(chǎn)要素之一，對其他生產(chǎn)要素具有放大、疊加、倍增作用，可有效提升經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域資源配置效能。伴隨“數(shù)據(jù)二十條”等政策文件的相繼發(fā)布，目前數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會的關(guān)鍵戰(zhàn)略資源，是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。其管理機(jī)制與模式，也要進(jìn)一步適應(yīng)數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展的生產(chǎn)力要求，形成相互匹配的組織模式。

回顧過去40余年，我國數(shù)據(jù)資源管理脈絡(luò)可歸納為三大階段。

（一）第一個階段：起步期（1980-2014年）

20世紀(jì)80-90年代，為迎接世界信息技術(shù)革命挑戰(zhàn)、適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會改革快速發(fā)展的形勢需要，我國啟動建設(shè)了“十二金”電子政務(wù)工程，相繼成立國家信息中心、國家科技信息中心等信息資源管理機(jī)構(gòu)，初步形成了我國數(shù)據(jù)資源管理的頂層雛形。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1990年，我國多個部委均建立了信息中心，負(fù)責(zé)部門數(shù)據(jù)資源的采集、積累、整合與共享。2002年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，首次提出要規(guī)劃和開發(fā)重要政務(wù)信息資源、組織編制政務(wù)信息資源建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。

進(jìn)入“十一五”時期，黨中央、國務(wù)院開始重視信息資源、數(shù)據(jù)資源的管理。2006年，中辦、國辦頒布的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》成為未來中長期的國家信息化頂層框架，文件首次提出“確立科學(xué)的信息資源觀，把信息資源提升到與能源、材料同等重要的地位，為發(fā)展知識密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件”，從國家層面確立了信息資源的地位與價值。“十二五”時期，我國政府重點(diǎn)圍繞信息公開、政府基礎(chǔ)庫、專題數(shù)據(jù)庫升級建設(shè)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)資源共享交換、數(shù)據(jù)資源體系構(gòu)建等方向，全面推進(jìn)數(shù)據(jù)資源管理。各部門也積極推動行業(yè)內(nèi)信息共享工程，例如，2012年文化部（現(xiàn)為文化和旅游部）、財(cái)政部組織實(shí)施全國文化信息資源共享重大工程。2014年，成立中央網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)等工作，并協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享。

在此階段，各部委信息中心積累了大量行政管理、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的信息資源，肩負(fù)起促進(jìn)本領(lǐng)域信息化發(fā)展、開展領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源管理的職責(zé)。從體制機(jī)制角度看，國家信息資源管理機(jī)制以國家層面部委直屬的信息中心獨(dú)立管理為主。從數(shù)據(jù)管理角度看，各部門、垂直條線進(jìn)行縱向的內(nèi)部共享多，領(lǐng)域與行業(yè)的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效益并不明顯，運(yùn)用信息手段進(jìn)行社會數(shù)據(jù)管理的制度規(guī)則以及數(shù)字資源法律法規(guī)尚待建立健全。

（二）第二階段：發(fā)展期（2015-2021年）

進(jìn)入“十三五”時期，新一輪信息技術(shù)革命與人類經(jīng)濟(jì)社會活動的交匯融合，引發(fā)了數(shù)據(jù)爆炸式增長，我國搶抓大數(shù)據(jù)發(fā)展機(jī)遇，開始統(tǒng)籌推進(jìn)國家層面數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)。2015年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，將數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用上升為國家戰(zhàn)略,建立了由發(fā)改委牽頭、43個部門參與的促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)作配合，加快推動我國數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理與大數(shù)據(jù)發(fā)展。在此期間，由網(wǎng)信辦牽頭開始推進(jìn)國家數(shù)據(jù)資源的定期普查，摸清數(shù)據(jù)資源家底，建立國家數(shù)據(jù)資源目錄清單，為數(shù)據(jù)資源的有序開放和開發(fā)應(yīng)用打下基礎(chǔ)。

除國家層面的機(jī)制創(chuàng)新，2018年開始，伴隨新一輪機(jī)構(gòu)改革與數(shù)據(jù)要素地位的日益凸顯，全國有20多個省市開展了地方數(shù)據(jù)管理模式與機(jī)制探索。通過建立大數(shù)據(jù)管理局等機(jī)構(gòu)，初步形成了與數(shù)字生產(chǎn)力相適應(yīng)匹配的數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制革新，重點(diǎn)關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用以及一體化管理，部分地區(qū)還探索建立了數(shù)據(jù)流通交易場所。2019年，黨的十九屆四中全會決定將數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，并要求建立健全由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機(jī)制。2020年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素寫入文件，正式拉開了數(shù)據(jù)要素市場培育發(fā)展的大幕。2021年，我國正式發(fā)布了《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》，填補(bǔ)了數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域法律法規(guī)的空白，各機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)安全的重視度得到提高。

在這個階段，國家層面的數(shù)據(jù)管理機(jī)制，從早期的各部門注重內(nèi)部共享互通，到統(tǒng)籌協(xié)作構(gòu)建大數(shù)據(jù)聯(lián)席會議機(jī)制，面向社會推進(jìn)數(shù)字資源的共享開放與開發(fā)，再到注重?cái)?shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價值，并逐漸形成“兼顧安全與發(fā)展”的數(shù)據(jù)治理制度，國家數(shù)據(jù)管理的四梁八柱已基本成形。但如何打破機(jī)構(gòu)間、行業(yè)間、區(qū)域間的數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象，推動數(shù)據(jù)有序開放和公共開發(fā)利用，加強(qiáng)《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)在不同行業(yè)的落地和承接，仍面臨一定的挑戰(zhàn)。

（三）第三階段：數(shù)據(jù)管理統(tǒng)籌期（2022至今）

2022年6月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出“構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系”，其中對“創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理機(jī)制”做了具體安排與謀劃，為形成政府相對完整且獨(dú)立的數(shù)據(jù)管理行政職能奠定了基礎(chǔ)。2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，在全球范圍內(nèi)率先出臺了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，對建立數(shù)據(jù)要素市場提出了二十條明確要求，并圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理進(jìn)行了體系化謀劃，為破除數(shù)據(jù)價值挖掘的體制機(jī)制障礙凝聚了共識，指明了數(shù)據(jù)管理的發(fā)展方向。

2023年2月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》首次提出“要構(gòu)建國家數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制，健全各級數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)”。2023年3月，《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，組建國家數(shù)據(jù)局，由國家發(fā)展和改革委員會管理，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等。

至此，我國的數(shù)據(jù)資源管理機(jī)制，經(jīng)歷了從萌芽起步階段的分散化管理，到成為生產(chǎn)要素后的主體明晰、統(tǒng)籌推進(jìn)的集約化管理，從地方探索建立大數(shù)據(jù)局的實(shí)踐，到國家層面設(shè)立國家數(shù)據(jù)局的統(tǒng)籌布局。這標(biāo)志著我國面向數(shù)據(jù)資源的行政管理機(jī)制正式建立，也彰顯了數(shù)據(jù)要素在數(shù)字中國建設(shè)中的“牛鼻子”地位，必將推動我國數(shù)據(jù)要素市場從自發(fā)探索走向有序規(guī)范發(fā)展。

國家數(shù)據(jù)局將成為推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制保障，也將成為我國行政體系改革中亮眼的制度創(chuàng)新，具有重大戰(zhàn)略意義。

一是落實(shí)數(shù)字中國建設(shè)國家戰(zhàn)略，更大范圍推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型。組建國家數(shù)據(jù)局，是順應(yīng)數(shù)字中國發(fā)展“2522”框架布局，落實(shí)“創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理機(jī)制”的重要舉措。國家數(shù)據(jù)局將充分融合發(fā)改委和網(wǎng)信辦關(guān)于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息化的發(fā)展職能，聚焦統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進(jìn)公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市建設(shè)等發(fā)展要義；對數(shù)據(jù)資源的采集、匯聚、治理、運(yùn)營、交易、評估等過程進(jìn)行全周期的監(jiān)管和支持；通過“數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+數(shù)據(jù)管理機(jī)制創(chuàng)新”雙輪驅(qū)動，加速推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是區(qū)分發(fā)展與安全職責(zé)，更深程度促進(jìn)數(shù)據(jù)要素價值化。國家數(shù)據(jù)局從職責(zé)上剝離數(shù)據(jù)“安全”職責(zé)，更聚焦數(shù)據(jù)開發(fā)利用，一定程度上確保了發(fā)展與安全的目標(biāo)獨(dú)立性與推進(jìn)協(xié)同性，可實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源的安全監(jiān)管和開發(fā)利用再平衡，并有利于重點(diǎn)探索制定可落地執(zhí)行的數(shù)據(jù)流通利用的制度規(guī)則，構(gòu)建數(shù)據(jù)資源合規(guī)、安全、有序流動的數(shù)據(jù)大動脈，最大程度地釋放數(shù)據(jù)要素的關(guān)鍵價值。

三是創(chuàng)新數(shù)字時代生產(chǎn)關(guān)系，更充分釋放數(shù)字生產(chǎn)力發(fā)展?jié)撃?。?dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)字政府一體化大數(shù)據(jù)體系快速推進(jìn)，數(shù)字城鄉(xiāng)、數(shù)字社會進(jìn)程加速演進(jìn)，新形勢和新任務(wù)都要求建立相應(yīng)的綜合性數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)。我國在地方政府已經(jīng)先期探索建設(shè)的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，成立國家數(shù)據(jù)局，將有效重構(gòu)央地協(xié)同、上下聯(lián)動的數(shù)據(jù)管理行政機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定、要素市場統(tǒng)一、監(jiān)管手段現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

同時，也要注意到，成立國家數(shù)據(jù)局并不能一勞永逸，解決所有數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)問題。一方面，要注重?cái)?shù)據(jù)資源發(fā)展與安全的有效協(xié)調(diào)性，要與其他數(shù)據(jù)安全監(jiān)管部門有效聯(lián)動，形成發(fā)展與安全的雙輪驅(qū)動。另一方面，也要注重支持地方政府發(fā)揮能動性，因地制宜設(shè)立地方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，形成切合實(shí)際、協(xié)同高效的央地?cái)?shù)據(jù)管理體系，讓國家數(shù)據(jù)管理機(jī)制行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

【作者簡介】陳才（ORCID：0009-0007-5842-5510），博士，中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所信息化應(yīng)用研究部主任，正高級工程師。研究方向：信息化、智慧城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府等，Email: chencai@caict.ac.cn。

打造公共數(shù)據(jù)治理的中國方案——論國家數(shù)據(jù)局成立對公共數(shù)據(jù)治理的影響

高豐

GAO Feng

（開放數(shù)據(jù)中國，上海， 200433）

（Open Data China, Shanghai, 200433）

在此輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家數(shù)據(jù)局的設(shè)立無疑是最為引人注目的。作為國家發(fā)展和改革委員會直接管理的單位，國家數(shù)據(jù)局是首個將數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用類規(guī)劃、協(xié)調(diào)和實(shí)施職能，與數(shù)字政府、智慧城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等綜合性數(shù)字中國議程的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和實(shí)施職能相互結(jié)合統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)，將真正實(shí)現(xiàn)“舵槳合一”。而在此過程中，公共數(shù)據(jù)的合規(guī)、高質(zhì)、有效地流通與開發(fā)利用是一項(xiàng)關(guān)鍵性命題，那么國家數(shù)據(jù)局的建立會為公共數(shù)據(jù)治理帶來哪些影響？

（一）公共數(shù)據(jù)治理的時代性挑戰(zhàn)

公共數(shù)據(jù)，若按“歸屬標(biāo)準(zhǔn)”來界定，則一般是根據(jù)生產(chǎn)、采集或管理數(shù)據(jù)的主體性質(zhì)來界定數(shù)據(jù)是否屬于公共數(shù)據(jù)。因而，當(dāng)前各省市地方數(shù)據(jù)條例等文件中均按此邏輯予以定義，如《上海市數(shù)據(jù)條例》中就將公共數(shù)據(jù)定義如下：“公共數(shù)據(jù)是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織（以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)），在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”。

而圍繞公共數(shù)據(jù)治理，特別是其高效流通利用的問題，過去十余年間的主要焦點(diǎn)是探索從西方舶來的數(shù)據(jù)開放理念。在其落地過程中，我們已見證西方強(qiáng)政府透明化價值邏輯的數(shù)據(jù)開放在適應(yīng)我國以數(shù)字經(jīng)濟(jì)及整體社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)的價值邏輯時產(chǎn)生了沖撞，從而在中國實(shí)踐中發(fā)展了以“普遍開放 + 受限開放 + 禁止開放”為三元分類的“中國式”數(shù)據(jù)對外流通體系。這一架構(gòu)如何兼容以“數(shù)據(jù)開放（即普遍開放）+數(shù)據(jù)共享（涵蓋受限開放）”構(gòu)成的國際語言體系，則是中國對外溝通交流中所需作出的應(yīng)對。而無論哪一種架構(gòu)體系，如何進(jìn)一步建立經(jīng)濟(jì)邏輯上具備可持續(xù)性的公共數(shù)據(jù)開放制度，已成為國際公認(rèn)的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。在中國，目前初步提出了“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”這一思路，試圖通過“代理人”機(jī)制邀請有技術(shù)能力也有可持續(xù)經(jīng)營意愿的第三方，經(jīng)行政機(jī)構(gòu)授權(quán)實(shí)施數(shù)據(jù)開放，而這也可能成為推出“中國方案”的一個重大機(jī)遇。

另一方面，公共數(shù)據(jù)的定義邊界一直飽受爭議。有別于“歸屬標(biāo)準(zhǔn)”，“用途標(biāo)準(zhǔn)”論提出公共數(shù)據(jù)應(yīng)按數(shù)據(jù)的用途性質(zhì)是否涉及公共利益來予以劃分。即公共數(shù)據(jù)的主體類型將突破公共機(jī)構(gòu)的范疇，而可能納入私營企業(yè)等各類主體。當(dāng)前，雖然基于“用途標(biāo)準(zhǔn)”論來界定公共數(shù)據(jù)的外延尚未有定論，但越發(fā)鮮明的趨勢是需要針對具備公共利益相關(guān)的事務(wù)議題如氣候變化等，以及具備公共基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的數(shù)據(jù)如空間地理數(shù)據(jù)等，創(chuàng)造出能夠促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)多源異構(gòu)主體協(xié)作的數(shù)據(jù)管護(hù)新模式，從而針對數(shù)據(jù)的對內(nèi)技術(shù)治理和對外流通控制治理問題，建立起符合各方利益的決策機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制。而中國是否能夠在這一過程中，提出基于中國價值觀的理論方案和實(shí)操模式，則可能是另一個推出“中國方案”的重大機(jī)遇。

（二）國家數(shù)據(jù)局：打造具有國家特色的公共數(shù)據(jù)治理“中國方案”

針對上述公共數(shù)據(jù)治理的時代性挑戰(zhàn)，我們認(rèn)為國家數(shù)據(jù)局的建立將會是探索并推出“中國方案”的基礎(chǔ)。具體來說，我們認(rèn)為國家數(shù)據(jù)局的建立應(yīng)在短、中、長三期內(nèi)對公共數(shù)據(jù)治理開展如下工作。

（1）短期：打造中國公共數(shù)據(jù)門戶，正式推出 Data.gov.cn

自2009年中國正式引入開放數(shù)據(jù)理念并開展地方實(shí)踐以來，類似美國 data.gov 或者英國 data.gov.uk 的國家級公共數(shù)據(jù)門戶一直處于缺位狀態(tài)。針對此，我們對國家數(shù)據(jù)局的一個短期期待是其能夠在原有國家層面工作基礎(chǔ)上，正式推出屬于中國的公共數(shù)據(jù)門戶 Data.gov.cn。

Data.gov.cn 將作為中國公共數(shù)據(jù)治理的對外名片，具象化地展現(xiàn)中國方案下的公共數(shù)據(jù)流通體系及對應(yīng)的數(shù)據(jù)要素資源。同時，國家數(shù)據(jù)局需要進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)同各省市地方，從各省市地方較為成熟的數(shù)據(jù)資源開放實(shí)踐中挑選一批具備跨地域共性的高價值數(shù)據(jù)，并在國家層面按統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口予以開放，從而在國家層面通過高價值公共數(shù)據(jù)的開放更為有力地推動數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)。

（2）中期：領(lǐng)銜管護(hù)模式探索，編織公共數(shù)據(jù)管護(hù)者“網(wǎng)絡(luò)”

由誰來負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)的全生命周期治理？又有誰參與到此過程的決策中？這一問題便是數(shù)據(jù)管護(hù)（data stewardship）問題。近年來，圍繞數(shù)據(jù)要素如何常態(tài)化運(yùn)營，包括對內(nèi)做好質(zhì)量和安全治理、對外做好訪問和流通管控，國際上已開展了多種類型的理論研究和落地實(shí)驗(yàn)，其中較有代表性的包括但不限于“數(shù)據(jù)信托”（data trust）、“數(shù)據(jù)協(xié)作”（data collaboration）、“數(shù)據(jù)合作社”（data cooperative）、“數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)”（data institution）等多種管護(hù)模式。不同管護(hù)模式適用于不同類型的數(shù)據(jù)異構(gòu)情境，也涉及處理與平衡不同主體權(quán)益（如個體權(quán)益與群體權(quán)益，公共利益與私營機(jī)構(gòu)利益），以及關(guān)聯(lián)不同形式的可持續(xù)商業(yè)模式。

我們認(rèn)為，當(dāng)前的公共數(shù)據(jù)開放，需要從原有的行政執(zhí)行模式，逐步探索轉(zhuǎn)向以“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”為主的“代理人”執(zhí)行模式，從而達(dá)成可持續(xù)性和正向激勵。在這一過程中，面對公共數(shù)據(jù)本身數(shù)據(jù)來源及應(yīng)用場景的復(fù)雜性，以及未來公共數(shù)據(jù)邊界外延的可能，應(yīng)當(dāng)對不同類型的數(shù)據(jù)管護(hù)模式予以探索，從而能夠支撐開展不同類型的授權(quán)運(yùn)營。國家數(shù)據(jù)局將有足夠高的行政地位在國家層面協(xié)調(diào)組織相關(guān)工作，我們建議針對一批典型的高價值公共數(shù)據(jù)，以及典型的數(shù)據(jù)構(gòu)成模式（如同類異源構(gòu)成、同主題異源異類構(gòu)成等）開展針對性的試點(diǎn)，并在國家層面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和推廣模式復(fù)制。同時，國家數(shù)據(jù)局應(yīng)當(dāng)針對公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營，推出注冊備案制度，對得到授權(quán)的運(yùn)營主體或聯(lián)合體及其建立的管護(hù)模式予以登記，從而能夠在國家層級編織起一個公共數(shù)據(jù)管護(hù)者網(wǎng)絡(luò)。

（3）長期：拓展公共數(shù)據(jù)定義，構(gòu)建公共利益為導(dǎo)向的治理新范式

從長期來看，我們認(rèn)為公共數(shù)據(jù)的界定外延是大勢所趨，如何在“公共利益”和“公共基礎(chǔ)設(shè)施”的理念大框架下綜合治理由公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)各自擁有的公共數(shù)據(jù)將成為關(guān)鍵命題。國家數(shù)據(jù)局需要在這一命題上做好前沿的制度探索和研究，并結(jié)合中期的公共數(shù)據(jù)管護(hù)模式探索工作，為未來的公共數(shù)據(jù)體系變革作好準(zhǔn)備。

具體而言，我們認(rèn)為國家數(shù)據(jù)局需要：

第一，組織并開展公共數(shù)據(jù)相關(guān)界定外延的研究，通過結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場對公共數(shù)據(jù)的共性需求以及特定數(shù)據(jù)要素所表現(xiàn)出的公共基礎(chǔ)設(shè)施特性，制定出符合中國社會制度與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共數(shù)據(jù)的“中國定義”。

第二，針對未來復(fù)雜的公共機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)異構(gòu)治理的局面，應(yīng)在當(dāng)前數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度“三權(quán)分置”（即數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)）構(gòu)想的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建符合數(shù)字要素市場發(fā)展需要的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度及法律法規(guī)。在強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的公共利益服務(wù)目的及作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的公共價值時，兼顧私營企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)利益訴求，以及可能牽涉的個人利益和群體利益間的平衡。

第三，積極開展與國際組織及其他國家的交流，在國際共性議題上（如全球氣候變化等）積極參與國際公共數(shù)據(jù)界定及管護(hù)模式的創(chuàng)新，并主動輸出“中國方案”。同時，應(yīng)敏銳意識到公共數(shù)據(jù)界定及管護(hù)模式在國際商貿(mào)及合作中的重要性，應(yīng)在“一帶一路”建設(shè)等重大計(jì)劃中加大對公共數(shù)據(jù)治理的重視，并通過“中國方案”的對外輸出奠定我國對外數(shù)字合作的基礎(chǔ)。

【作者簡介】高豐（ORCID：0009-0008-3793-3353），博士，"開放數(shù)據(jù)中國" 執(zhí)行主任，上海白玉蘭開源開放研究院開放數(shù)據(jù)顧問。研究方向：數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素制度、數(shù)字治理等，Email: gaofeng@opendatachina.org。

成立國家數(shù)據(jù)局是數(shù)據(jù)要素市場的重大政策利好

盧勇

LU Yong

（上海數(shù)據(jù)交易所，上海， 201210）

（Shanghai Data Exchange, Shanghai Data Service Provider Association, Shanghai, 201210）

數(shù)據(jù)是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，是繼技術(shù)、資本、勞動力、土地之后的第五生產(chǎn)要素。發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通交易，激發(fā)數(shù)據(jù)資源潛能，對于做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，具有重大意義。

（一）數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展亟須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

從全球范圍來看，美國、歐洲、日本等國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)起步較早，數(shù)據(jù)供給充足而需求旺盛，進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國家紛紛推動數(shù)據(jù)交易發(fā)展，數(shù)據(jù)市場規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)國際數(shù)據(jù)集團(tuán)（IDC）的估算，2021年美國數(shù)據(jù)市場規(guī)模約為2,660億美元、歐洲為715億美元、日本為435億美元①IDC.European Data Market Study 2021-2023[EB/OL].[2023-03-01].https://ec.europa.eu/newsroom/dae/redirection/document/93914.。

近年來我國的數(shù)字化進(jìn)程不斷提速，數(shù)據(jù)資源規(guī)模迅速增長，IDC預(yù)計(jì)從2018年到2025年，中國擁有的數(shù)據(jù)量從7.6ZB將增長到48.6ZB，居全球第一②國際數(shù)據(jù)集團(tuán)（IDC）.IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈[R]，2019.。但據(jù)國家工信安全中心的測算，2021年我國數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模僅為815億人民幣，“十四五”期末也僅為2000億元③國家工信安全發(fā)展研究中心.中國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告（2021~2022）[R], 2022.，與美歐日等發(fā)達(dá)國家市場規(guī)模差距巨大，與我國的數(shù)據(jù)資源規(guī)模也不相匹配。

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)要素市場的制度不健全、規(guī)則不明晰，造成數(shù)據(jù)確權(quán)難、合規(guī)難、定價難、資產(chǎn)化難，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易的風(fēng)險高而收益低。數(shù)據(jù)供給方常常面臨著“賣什么”“能不能賣”的困境，數(shù)據(jù)需求方也面臨著“找誰買”“能不能買”的難題，交易雙方都對參與公開交易持謹(jǐn)慎態(tài)度，導(dǎo)致正規(guī)的數(shù)據(jù)交易難以放量，而黑市交易、灰色流通卻層出不窮。為解決這些難題，國家出臺了《構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等文件，各地方也圍繞培育數(shù)據(jù)要素市場、促進(jìn)數(shù)據(jù)流通交易開展了大量制度創(chuàng)新，但許多問題都具有跨部門、跨地域、跨層級性質(zhì)，亟須一個綜合性權(quán)威性部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）國家數(shù)據(jù)局是數(shù)據(jù)要素市場的統(tǒng)一主管部門

組建國家數(shù)據(jù)局是數(shù)據(jù)作為第五大生產(chǎn)要素被正式明確、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的推出和數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃政策落地后的重大舉措和政策利好?？v觀前四大生產(chǎn)要素，國家都有對應(yīng)的主管部門歸口統(tǒng)一管理。而數(shù)據(jù)作為一種新型的生產(chǎn)要素，目前尚無統(tǒng)一主管部門，各地在推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都有不同的實(shí)踐。例如，上海數(shù)據(jù)交易所設(shè)立之初，治理架構(gòu)就采用了由上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會牽頭的十多家委辦局共同組成的聯(lián)合指導(dǎo)委員會，圍繞數(shù)據(jù)要素的發(fā)展和管理共同推動數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)。這種分頭探索的發(fā)展模式雖有利于發(fā)揮各地區(qū)各部門的積極性和創(chuàng)造力，但也容易導(dǎo)致各行其事、各自為政。

國家數(shù)據(jù)局的建立使得有一個專業(yè)化的歸口部門來理順機(jī)制體制，可以更好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、促進(jìn)數(shù)據(jù)流通、推動數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、支持整個數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)定位包含了統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，同時承擔(dān)著促進(jìn)發(fā)展和確保安全兩項(xiàng)重要的職能。一是用專業(yè)化部門來推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于提高國家對數(shù)據(jù)交易體制機(jī)制建設(shè)及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度；二是通過設(shè)置高權(quán)限部門協(xié)調(diào)各方，有助于打通數(shù)據(jù)鏈路，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合，保障數(shù)據(jù)安全，完善數(shù)據(jù)治理體系。

（三）成立國家數(shù)據(jù)局有利于構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素大市場

目前在數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展中存在多頭管理、“九龍治水”現(xiàn)象，部門之間職能交叉，權(quán)責(zé)不清。區(qū)域之間發(fā)展也不甚協(xié)調(diào)，有些地方數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展比較迅猛，有些地方則略顯遲緩。長此以往，便形成了區(qū)域間的數(shù)字鴻溝和彼此割裂的局部市場。

如果沒有從更高層面來統(tǒng)籌推進(jìn)，那么沖破如此多的阻礙是一件幾乎不可能完成的任務(wù)，因此由中央層面的龍頭機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一部署勢在必行，國家數(shù)據(jù)局的意義即在于此。國家數(shù)據(jù)局成立后，可以全面統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系，有序推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的整合和治理；打通部門之間、系統(tǒng)之間、區(qū)域之間的阻礙，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的互聯(lián)互通，最終形成上下一盤棋、統(tǒng)一大市場的發(fā)展格局。省級和地方層面也同理，有了一個歸口的部門可以更好地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，賦能數(shù)據(jù)相關(guān)主體更好地聚焦業(yè)務(wù)的發(fā)展。這充分體現(xiàn)了國家對數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素和資源屬性的認(rèn)知更為深入，以及對落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》的精神、原則和舉措的戰(zhàn)略安排。

另一方面，國家數(shù)據(jù)局的成立有利于從頂層設(shè)計(jì)的層面推動數(shù)據(jù)要素的安全有序流動，形成一套完備的基礎(chǔ)制度體系來應(yīng)對數(shù)字技術(shù)帶來的安全挑戰(zhàn)，將對健全數(shù)據(jù)要素市場安全長效運(yùn)行機(jī)制起到重要的助推作用。近年來，新技術(shù)新業(yè)態(tài)在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的同時，數(shù)據(jù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，數(shù)據(jù)泄露、濫用等風(fēng)險日益凸顯，防范數(shù)據(jù)安全風(fēng)險成為各方共識。國家數(shù)據(jù)局的職能有利于落實(shí)《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》中安全與發(fā)展的平衡，可以更好且有效地推動如重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)識別認(rèn)定、行業(yè)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險監(jiān)測通報等工作，加強(qiáng)企業(yè)數(shù)據(jù)全生命周期安全管理、數(shù)據(jù)安全能力建設(shè)和人才培養(yǎng)等任務(wù)。

綜上所述，國家數(shù)據(jù)局的組建可以在確保安全底線的前提下更好地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)流通交易和創(chuàng)新應(yīng)用，為整個數(shù)字中國建設(shè)以及整個社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定一個堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。總體來看，國家數(shù)據(jù)局的組建可謂是恰逢其時，是對數(shù)據(jù)要素發(fā)展和數(shù)據(jù)安全保障的雙輪驅(qū)動，將進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)各方攜手并進(jìn)，打通數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，共建全國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場。我們期待著國家數(shù)據(jù)局在未來的數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會建設(shè)，尤其是三者的一體化推進(jìn)中發(fā)揮積極作用。

【作者簡介】盧勇（ORCID：0009-0004-0198-7756），上海數(shù)據(jù)交易所副總經(jīng)理，上海市數(shù)商協(xié)會秘書長。研究方向：數(shù)據(jù)要素市場、數(shù)據(jù)流通交易、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)商生態(tài)等，Email:luyong@chinadep.com。

國家數(shù)據(jù)局成立對數(shù)據(jù)跨境流動的影響

葛亮

GE Liang

（上海臨港新片區(qū)跨境數(shù)據(jù)科技有限公司，上海， 200131）

（Shanghai International Data Port Inc., Shanghai, 200131）

國家數(shù)據(jù)局的成立廣受關(guān)注，是我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義的重要事件，其不僅有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的共享與利用、促進(jìn)數(shù)據(jù)要素國內(nèi)大循環(huán)，也有助于加快數(shù)據(jù)的跨境流動、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的國內(nèi)國際雙循環(huán)。

（一）我國應(yīng)積極融入跨境數(shù)據(jù)流通的國際“朋友圈”

數(shù)據(jù)是新時代信息社會的核心生產(chǎn)資料，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎?；ヂ?lián)網(wǎng)為虛擬世界的數(shù)據(jù)跨境傳輸提供了高速的通道，大量的數(shù)據(jù)傳輸開始脫離國界的束縛，在全球范圍內(nèi)流動和交互，跨境數(shù)據(jù)流動應(yīng)運(yùn)而生。在1980年，跨境數(shù)據(jù)流動的概念被正式提出，認(rèn)為數(shù)據(jù)充分流動、自由競價、實(shí)現(xiàn)市場化配置可以最大化實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值和效用。這個概念隨即引起了全球關(guān)注。隨著世界加速進(jìn)入到完全互聯(lián)互通的狀態(tài)，跨境數(shù)據(jù)流動的挑戰(zhàn)和機(jī)遇也成為全球性的。數(shù)據(jù)全球化成為推動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能，它將幫助國家、企業(yè)更合理地利用全球要素資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升創(chuàng)新能力。麥肯錫研究報告指出，從2014年起跨境數(shù)據(jù)流通對全球GDP的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過傳統(tǒng)的跨國實(shí)物貿(mào)易①M(fèi)ckinsey.Digital globalization: The new era of global flows[EB/OL].[2023-03-10].https://www.mckinsey.com/capabilities/mckinsey-digital/our-insights/digital-globalizationthe-new-era-of-global-flows.。

跨境數(shù)據(jù)流動涉及數(shù)據(jù)主權(quán)、國家安全、法律管轄權(quán)、個人隱私、產(chǎn)業(yè)競爭、地緣政治等因素。目前各國正積極利用G20、WTO、APEC等多邊對話機(jī)制探索具有共識的跨境數(shù)據(jù)流動機(jī)制，但尚未形成具有全球約束力的跨境數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系。在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的形勢下，我們需要積極融入全球發(fā)展大局，盡可能進(jìn)入跨境數(shù)據(jù)流通的國際“朋友圈”，避免在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮下被邊緣化。

（二）國家數(shù)據(jù)局將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

近幾年我國陸續(xù)出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》，更多地關(guān)注數(shù)據(jù)的安全和保護(hù)，但對于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用的強(qiáng)調(diào)不足。目前我國對跨境數(shù)據(jù)流動總體以管制為主，而不是以鼓勵數(shù)據(jù)流動為導(dǎo)向。數(shù)據(jù)的天然流動性和經(jīng)濟(jì)全球化要求數(shù)據(jù)不斷跨境交換，一味追求安全而強(qiáng)調(diào)對數(shù)據(jù)絕對控制將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間分裂和數(shù)據(jù)流動停滯。2023年國務(wù)院提請全國人民代表大會審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案顯示，中國將組建國家數(shù)據(jù)局，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全和發(fā)展的關(guān)系。國家數(shù)據(jù)局歸屬于國家發(fā)改委這個以制度改革為重心的部委領(lǐng)導(dǎo)，表明我國在權(quán)衡數(shù)據(jù)安全和發(fā)展的關(guān)系后，將工作重心轉(zhuǎn)向了發(fā)展，如此安排，有利于在夯實(shí)數(shù)據(jù)安全底座后，將數(shù)據(jù)的開發(fā)利用向深處、向?qū)嵦幫七M(jìn)。

數(shù)據(jù)跨境流動立法與執(zhí)法的分散性是現(xiàn)行數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管中的一大問題?，F(xiàn)行制度中，數(shù)據(jù)出境的安全審查由各行業(yè)主管部門分別負(fù)責(zé)，國家網(wǎng)信部門在一定程度上負(fù)責(zé)統(tǒng)籌與兜底，國家安全部門與公安部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)一定的監(jiān)管責(zé)任。但現(xiàn)行的數(shù)據(jù)出境安全審查機(jī)制中各職能部門仍舊較為松散，且在審查數(shù)據(jù)出境可能對國家安全造成的影響及相關(guān)制度的制定并未能協(xié)調(diào)一致。數(shù)據(jù)的跨境流動可能分別形成宏觀與微觀的影響，宏觀層面的影響則主要集中在國家安全與公共安全。無論是在更為細(xì)致的制度制定還是在制度的使用中，均應(yīng)當(dāng)考慮多部門的意見，形成有效的聯(lián)席機(jī)制，同時聯(lián)結(jié)各行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)以統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。針對數(shù)據(jù)跨境流動中的國家安全與公共安全問題，并結(jié)合國家安全部門與公安部門在目前的數(shù)據(jù)安全執(zhí)法中所發(fā)揮的作用考量，各方的聯(lián)合審查需要“聯(lián)席會議主席”作為統(tǒng)一協(xié)調(diào)方，而國家數(shù)據(jù)局的成立解決了這一問題。

另外就現(xiàn)行規(guī)定來看，國家法規(guī)層面對于數(shù)據(jù)分級分類的規(guī)定依舊過于粗糙。就《數(shù)據(jù)出境安全評估指南》而言，僅對重要數(shù)據(jù)的出境安全評估問題進(jìn)行了規(guī)范，而對所列舉的重要數(shù)據(jù)層面并未進(jìn)行二次分級，這給企業(yè)的業(yè)務(wù)實(shí)踐帶來了相當(dāng)?shù)碾y度和困惑。國家數(shù)據(jù)局成立后，可就此聯(lián)合各個行業(yè)主管部門針對細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)分級分類標(biāo)準(zhǔn)，制定可落地可執(zhí)行的操作規(guī)范。

（三）成立國家數(shù)據(jù)局將加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高水平對外開放

2022年12月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，提及構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機(jī)制。強(qiáng)調(diào)開展數(shù)據(jù)交互、業(yè)務(wù)互通、監(jiān)管互認(rèn)、服務(wù)共享等方面國際交流合作，推進(jìn)跨境數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為基礎(chǔ)，積極參與數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)安全、認(rèn)證評估、數(shù)字貨幣等國際規(guī)則和數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定。此意見表明國家開始意識到數(shù)據(jù)跨境流通將是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度中非常重要的組成部分，并鼓勵國內(nèi)相關(guān)組織和企業(yè)在此領(lǐng)域?qū)ν馔卣购陀掠趪L試，闖出一條新路來。

目前我國參與的國際數(shù)據(jù)流通規(guī)則多從屬于區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定，比如我國已經(jīng)加入了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），正在申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。目前我國尚未參與純數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主題的協(xié)定。新加坡、智利、新西蘭三國于2020年6月12日線上簽署了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），旨在加強(qiáng)三國間數(shù)字貿(mào)易合作并建立相關(guān)規(guī)范。該協(xié)定以電子商務(wù)便利化、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移自由化、個人信息安全化為主要內(nèi)容，并就加強(qiáng)人工智能、金融科技等領(lǐng)域的合作進(jìn)行了規(guī)定?！稊?shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）是全球第一個關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要規(guī)則安排，它的出現(xiàn)代表了一個趨勢——在現(xiàn)有貿(mào)易和投資協(xié)定之外，單獨(dú)提出關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的協(xié)定。當(dāng)下無論是投資還是貿(mào)易，都越來越多地以數(shù)字化形式呈現(xiàn)，由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)字本地化存儲、數(shù)字安全、隱私、反壟斷等一系列問題，均需要規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來協(xié)調(diào)。所以，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易在當(dāng)前全球和區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)則安排，以及全球經(jīng)濟(jì)治理體系中越來越重要。中國在國家層面需要建立數(shù)據(jù)領(lǐng)域的專業(yè)主管部門來主動應(yīng)對甚至引領(lǐng)這一趨勢。

綜上所述，中國開放型經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)將加劇數(shù)據(jù)跨境流動需求，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢。而大規(guī)模數(shù)據(jù)的跨境流動、大量國際數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的協(xié)商制定、全球的數(shù)據(jù)治理等問題，僅僅依靠原有部委的管理協(xié)調(diào)力度將明顯不足，迫切需要一個國家層面的部門進(jìn)行統(tǒng)合管理。國家數(shù)據(jù)局的成立，有利于統(tǒng)領(lǐng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于我國主動融入全球數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系制定，將成為對外進(jìn)行全球數(shù)據(jù)治理的國家隊(duì)，幫助中國企業(yè)在新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有所作為。

【作者簡介】葛亮（ORCID：0009-0005-5971-1207），碩士，上海臨港新片區(qū)跨境數(shù)據(jù)科技有限公司副總經(jīng)理，經(jīng)濟(jì)師。研究方向：國際通信、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等，Email:geliang@shidp.com.cn。

國家數(shù)據(jù)局成立背景下的智慧城市建設(shè)

盛雪鋒

SHENG Xuefeng

（上海智慧城市發(fā)展研究院，上海， 200120）

（Shanghai Smart City Development Institute, Shanghai, 200120）

隨著國家數(shù)據(jù)局的即將面世，智慧城市建設(shè)和城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將迎來新一輪的發(fā)展機(jī)遇，尤其是在當(dāng)前人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等科技快速迭代創(chuàng)新趨勢下，人們對城市的智慧化需求越來越大和越來越高，智慧生活、智慧治理、智慧經(jīng)濟(jì)成為可預(yù)見的未來。而國家數(shù)據(jù)局的成立，對智慧城市建設(shè)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，不管是在數(shù)據(jù)資源的日漸豐富上，還是在數(shù)據(jù)資源深度應(yīng)用和合規(guī)使用上，都將為智慧城市的建設(shè)和發(fā)展提供更有力的支持。

（一）將形成更大的頂層推動力，牽引智慧城市建設(shè)融入到數(shù)字中國的整體布局

當(dāng)前業(yè)界都關(guān)注到除了國家數(shù)據(jù)局將新鮮出爐外，國家還出臺了數(shù)字中國的整體規(guī)劃布局，提出了“2522”的數(shù)字中國總體框架。結(jié)合國家數(shù)據(jù)局的成立，我們判斷這將為中國智慧城市建設(shè)提供更為全方位、整體性的布局指導(dǎo)，牽引智慧城市建設(shè)融入到數(shù)字中國整體布局中。國家數(shù)據(jù)局不僅能在宏觀上對智慧城市建設(shè)形成總體性的指導(dǎo)，讓智慧城市切實(shí)為城市的數(shù)字競爭力提升提供支撐，智慧城市建設(shè)的核心內(nèi)容有望得到更有力的統(tǒng)籌，主要包括數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會以及與這些建設(shè)相匹配的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)要素市場；而且國家數(shù)據(jù)局能通過形成規(guī)范性的要求，更有力地統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素從產(chǎn)生、共享、流通、交易、應(yīng)用和保護(hù)的全流程全環(huán)節(jié)。尤其在推動數(shù)據(jù)深度應(yīng)用方面，國家數(shù)據(jù)局可以通過出臺具有更高規(guī)格的指導(dǎo)性文件，在數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營、數(shù)據(jù)安全合規(guī)等方面，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素價值轉(zhuǎn)化體系，促進(jìn)對城市數(shù)據(jù)的整合分析和深度應(yīng)用，為智慧城市建設(shè)以及城市創(chuàng)新發(fā)展提供新要素的支撐。

（二）將推動形成區(qū)域協(xié)同、城市共享、整體賦能的數(shù)據(jù)底座

數(shù)字底座一直是智慧城市建設(shè)的重頭，但數(shù)字底座概念在企業(yè)側(cè)、政府側(cè)有不同的理解，甚至不同政府部門對數(shù)字底座理解的差異也較大。如有的地方認(rèn)為數(shù)據(jù)平臺就是底座，有的認(rèn)為物聯(lián)網(wǎng)設(shè)施才是底座，甚至有的地方認(rèn)為城市大腦是底座，對此的說法不一。國家數(shù)據(jù)局的成立，有望在如何構(gòu)建支撐和賦能整個城市發(fā)展的數(shù)字底座上推動形成共識，通過綜合多方面認(rèn)知，提取其中最關(guān)鍵的內(nèi)涵，組合形成讓業(yè)界廣泛認(rèn)可的城市數(shù)字底座架構(gòu)體系，為智慧城市建設(shè)提供強(qiáng)有力、體系化的數(shù)據(jù)底座框架整體認(rèn)知。同時，在城市數(shù)據(jù)底座構(gòu)建中，我們可以期待國家數(shù)據(jù)局不僅能夠推動收集和整合城市的各類數(shù)據(jù)（包括人口、交通、環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)）并對其進(jìn)行分析和挖掘，而且可以謀劃實(shí)現(xiàn)部門與部門、區(qū)域與區(qū)域連接的綜合型城市數(shù)字底座。尤其在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生活一體化趨勢日漸突出的背景下，如長三角一體化、大灣區(qū)、京津冀等，城市間的協(xié)同必然將延伸到數(shù)據(jù)層級，跨區(qū)域的數(shù)字底座協(xié)同也有望在國家數(shù)據(jù)局的總體協(xié)調(diào)下成為可能。

（三）在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和合規(guī)更可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌

隨著數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)品化和資產(chǎn)化等都成為各地最熱舉措，但數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)和數(shù)據(jù)合規(guī)天然存在一定的對立性。隨著國家數(shù)據(jù)局的成立，可以預(yù)期，圍繞數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和合規(guī)監(jiān)管有望更快形成統(tǒng)籌格局。例如在進(jìn)一步加快國際化發(fā)展進(jìn)程中，數(shù)據(jù)的跨境流通成為新的命題，無原則地放開跨境數(shù)據(jù)流通或者無條件地限制數(shù)據(jù)流動都不利于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于構(gòu)建數(shù)字中國發(fā)展格局，這就要求有一個更為專業(yè)的頂層機(jī)構(gòu)，為國際數(shù)據(jù)流通構(gòu)建起既合乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、又符合國家大安全格局，且更具備實(shí)際操作可行性的規(guī)則體系。同樣，在數(shù)據(jù)已經(jīng)實(shí)質(zhì)上成為大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)生存之本的情況下，如何讓互聯(lián)網(wǎng)健康快速地發(fā)展，離不開對數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域的合理性監(jiān)管，同時，企業(yè)的數(shù)據(jù)管理能力也能得到長足提升。國家數(shù)據(jù)局的成立，可以推動行業(yè)在更為規(guī)范合規(guī)合理的框架下，筑造出有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的新空間，而這種依托于數(shù)據(jù)要素的新興空間，必然能夠?yàn)橹腔鄢鞘薪ㄔO(shè)提供既合規(guī)又具有高價值的數(shù)據(jù)供給，為智慧城市更加豐富多彩的應(yīng)用提供“動能”，也將是廣大企業(yè)放心發(fā)展的基礎(chǔ)“土壤”。

（四）將更快建成智慧城市全社會共建共享體系

智慧城市建設(shè)一直以來不是單個部門的工作，而是涉及到政府各個部門，涵蓋了治理、生活、經(jīng)濟(jì)等全領(lǐng)域。但智慧城市多年來的建設(shè)模式最為詬病的問題之一也是分頭建設(shè)、重復(fù)投資、民眾體驗(yàn)度差等。隨著國家數(shù)據(jù)局對數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟(jì)以及智慧社會等的全方面牽頭，城市在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)應(yīng)用到成效評估等全鏈條都將面臨更為有力的整體推動以及相互支撐。政府可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動政府和市場各類數(shù)據(jù)資源的開放和共享，鼓勵各類機(jī)構(gòu)和企業(yè)利用數(shù)據(jù)資源開展創(chuàng)新應(yīng)用。國家數(shù)據(jù)局還能夠通過數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營，讓市民和企業(yè)可以享受到數(shù)據(jù)帶來的紅利，同時也促使市民為城市建設(shè)提供參考和改進(jìn)意見，增強(qiáng)市民對城市建設(shè)的信任和參與度。

【作者簡介】盛雪鋒（ORCID：0009-0009-4016-2024），碩士，上海智慧城市發(fā)展研究院院長，兼任上海市人工智能行業(yè)協(xié)會理事、上海市人工智能學(xué)會理事等。研究方向：智慧城市、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等，Email:shengxf@sscdi.cn。

國家數(shù)據(jù)局成立是信息資源管理學(xué)科融合發(fā)展的歷史機(jī)遇

陳定權(quán)

CHEN Dingquan

（中山大學(xué)信息管理學(xué)院，廣州， 510006）

（School of Information Management, Sun Yat-sen University, Guangzhou, 510006）

1984年9月，鄧小平同志在為創(chuàng)刊兩周年的《經(jīng)濟(jì)參考》題詞時寫道：“開發(fā)信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”。鄧小平同志的題詞具有深刻的歷史意義①魏曉燕.鄧小平推動國家信息化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)[N].光明日報，2016-11-23（014）.：把信息視為一種重要資源，價值發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于有效開發(fā)，信息資源開發(fā)的目的在于服務(wù)經(jīng)濟(jì)和四化建設(shè)。隨著信息資源管理研究的不斷成熟，2022年圖書情報與檔案管理學(xué)科正式更名為“信息資源管理”也就顯得水到渠成。

“信息就是數(shù)據(jù)與意義的結(jié)合物”②于良芝.圖書館情報學(xué)概論[M].北京：國家圖書館出版社，2016:17.。僅僅只是信息層級的開發(fā)利用，并不能充分挖掘出數(shù)據(jù)背后的價值。由政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放方向推進(jìn)，尤其是原始數(shù)據(jù)的開放③胡小明.從政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放[J].電子政務(wù).2015（1）：67-72.，有利于“數(shù)據(jù)價值的發(fā)現(xiàn)及創(chuàng)造”與“數(shù)據(jù)價值的創(chuàng)新應(yīng)用”④馬捷.新時代，新使命，新內(nèi)涵——信息資源管理與人類數(shù)字生態(tài)文明[J].文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)學(xué)報，2022，4（4）：10-11.。通過數(shù)據(jù)開放，我們可以挖掘出數(shù)據(jù)背后更為豐富的意義。如果說，把信息視為資源是信息浪潮的核心特征，那么把數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素則是響應(yīng)了數(shù)字社會和數(shù)字時代的呼聲。2019年，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列作為重要的生產(chǎn)要素；“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出“激活數(shù)據(jù)要素潛能”“發(fā)展技術(shù)和數(shù)據(jù)要素市場”，培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場已經(jīng)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國家順勢而為及時成立了國家數(shù)據(jù)局。根據(jù)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，國家數(shù)據(jù)局的職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等。

基于數(shù)據(jù)與信息之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，我們學(xué)科在“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素”提出之際就迅速探索其對學(xué)科建設(shè)的潛在影響和發(fā)展機(jī)遇，并且取得了一定的成果。2023年國家數(shù)據(jù)局的成立則是為學(xué)科建設(shè)的落地實(shí)施提供良好的契機(jī)，給學(xué)科融合發(fā)展帶來了新的歷史機(jī)遇。

首先，作為一級學(xué)科的信息資源管理，需要新的理論來融合眾多二級學(xué)科。在信息資源管理學(xué)科之下，傳統(tǒng)的二級學(xué)科有圖書館學(xué)、情報學(xué)與檔案學(xué)，在未來將會有更多的二級學(xué)科。強(qiáng)化一級學(xué)科的學(xué)理基礎(chǔ)和學(xué)科建設(shè)，突出二級學(xué)科的專業(yè)特色，應(yīng)該是信息資源管理學(xué)科未來發(fā)展的方向。那時，與其說是更多的二級學(xué)科，還不如說在信息資源管理學(xué)科之下有著更多的研究方向，為數(shù)眾多的二級學(xué)科更像是為信息資源管理學(xué)科界定了研究范圍?；跀?shù)據(jù)資源，圖書館學(xué)、情報學(xué)與檔案學(xué)等被分別賦予了不同的價值和意義，數(shù)據(jù)賦能二級學(xué)科的發(fā)展。在數(shù)據(jù)的層面，重構(gòu)出我們學(xué)科的研究內(nèi)容、研究理念和研究范式，為豐富的二級學(xué)科或研究方向提供理論支持。理論來源于實(shí)踐，國家數(shù)據(jù)局及其事業(yè)將為我們學(xué)科的理論提供豐富的資源。

其次，理論作用于實(shí)踐。信息資源管理學(xué)科的理論研究成果需要有實(shí)踐土壤，國家數(shù)據(jù)局及其相關(guān)機(jī)構(gòu)也需要包括信息資源管理在內(nèi)的多個學(xué)科的理論支持。圖書館、檔案館及情報服務(wù)機(jī)構(gòu)在很大程度上支撐著圖書館學(xué)、檔案學(xué)、情報學(xué)的學(xué)術(shù)發(fā)展，業(yè)界與學(xué)界的良性互動促進(jìn)了圖書館事業(yè)、檔案事業(yè)和情報事業(yè)的蓬勃發(fā)展，形成了中國特色的學(xué)科發(fā)展之路。作為涵蓋更多二級學(xué)科的信息資源管理，當(dāng)務(wù)之急是需要一個不再局限于傳統(tǒng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的國家級機(jī)構(gòu)來強(qiáng)有力地支撐信息資源管理學(xué)術(shù)研究，為二級學(xué)科融合發(fā)展提供實(shí)踐平臺。新近成立的國家數(shù)據(jù)局及其相關(guān)機(jī)構(gòu)就具備可以檢驗(yàn)信息資源管理理論成果的能力，也為學(xué)科發(fā)展堅(jiān)持“四個面向”提供了機(jī)會。

最后，作為國家級的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，國家數(shù)據(jù)局及其相關(guān)機(jī)構(gòu)在履行其職責(zé)過程中會不斷產(chǎn)生重大的實(shí)踐問題，解決這類國家重大問題需要多個學(xué)科的參與和支持。學(xué)科創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)該是一個借鑒與吸收其他學(xué)科成果且不斷壯大的過程。我們學(xué)科在謀求學(xué)科創(chuàng)新時，既要發(fā)揮我們應(yīng)用型交叉學(xué)科優(yōu)勢，也要遵循《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國檔案法》等國家法律法規(guī)提出的“保障公民基本文化權(quán)益”“公益性、基本性、均等性、便利性”等基本原則，堅(jiān)持“公益服務(wù)導(dǎo)向”與“技術(shù)為用”，與計(jì)算機(jī)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科保持差異性發(fā)展。

信息資源管理學(xué)科應(yīng)該借著國家數(shù)據(jù)局成立這一歷史機(jī)遇，加大宣傳學(xué)科關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場的相關(guān)研究成果，主動與國家數(shù)據(jù)局及相關(guān)機(jī)構(gòu)交流接觸。我們學(xué)科傳統(tǒng)的研究方向高度契合國家數(shù)據(jù)局的職能，符合數(shù)據(jù)要素市場培育的要求，在數(shù)據(jù)分級分類、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、數(shù)據(jù)政策制定、數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)素養(yǎng)等方面均能夠多維度多層次地參與到國家數(shù)據(jù)治理中，為國家的數(shù)據(jù)生態(tài)體系建設(shè)貢獻(xiàn)我們的學(xué)科智慧，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供智力支撐。