史軍 夏志強

摘 要：行政改革是提振公共行政公共性的關鍵舉措。改革開放以來，得益于以機構改革為牽引的行政改革持續(xù)推行，行政組織的功能和公共行政的有效性都得到了顯著增強，有力夯實了公共行政的公共性。然而，隨著改革的深入，機構改革逐漸顯露與發(fā)展時空脫節(jié)和主體缺場的缺陷，而且面臨改革邊際收益下降和成本攀升的困境。因此，行政改革本身也亟需一場深刻變革。在工業(yè)社會轉向數字社會的復雜場景中，公共行政的社會建構主義主張以社會場景和社會關系找回時空性和主體性，進而將行政改革的焦點從組織本身的優(yōu)化轉向合作行動的建構。社會建構主義視閾下的行政改革，力求將公共行政思維從回應性轉向前瞻性，將目標從協(xié)作性轉向合作性，將方法從自在性轉向他在性，以公共行政的社會性確保公共行政公共性的持續(xù)高企。未來的行政改革，當根植數字時代，促進政府與社會之間的關系從單向調適到多維互構共變的歷史性跨越，搭建多元主體合作行動的基本框架。

關鍵詞：行政改革；社會建構；前瞻性；合作性；他在性

中圖分類號：D035.1? 文獻標志碼：A? 文章編號：1006-0766（2023）02-0165-12

作者簡介：史軍，貴州財經大學公共管理學院副教授（貴陽 550025）；夏志強，四川大學公共管理學院教授（成都610065）

基金項目：國家社會科學基金重大招標項目“基于大數據驅動的公共服務精準管理研究”（20&ZD112）、2022年度貴州財經大學引進人才科研啟動項目（2022YJ013）

① 許耀桐：《中國政府機構改革40年來的發(fā)展》，《行政論壇》2018年第6期；宋世明：《中國行政體制改革70年回顧與反思》，《行政管理改革》2019年第9期。

一、引 論

公共行政已成為現(xiàn)代政治生活中高效提供公共服務并有力處置公共危機的重要手段，緊隨公共需求的最新動向而不斷改進和及時優(yōu)化則是夯實公共行政公共性的關鍵舉措。因此，行政改革一直是政府治理理論界和實務界共同關注的熱門話題。在政治哲學的視界中，現(xiàn)代政府隨著傳統(tǒng)權威基礎袪魅而不再擁有天然的正當性，必須時刻以合乎既定規(guī)范的公共行政，對社會公共需求的回應力的持續(xù)存在提供正當性辯護。然而，由千差萬別的無數個體需求匯聚和抽象而成的公共需求卻隨著社會情境的轉換變動不居，因此，科學開展行政改革無疑是確保行政效能持續(xù)高企的必由之路。改革開放以后，為適應經濟體制改革的現(xiàn)實需要，中央高度重視推進行政體制改革，并先后八次推行以“機構改革”為主要抓手的行政改革實踐，著重對組織結構和政府職能進行全面調整，其演變的軌跡構成了一幅邁向政府治理現(xiàn)代化的動態(tài)圖景。

在第八次機構改革落定之際，恰逢改革開放40年和中華人民共和國成立70年，學界也因此涌現(xiàn)了大批回顧和總結以“機構改革”為重心的中國行政改革研究文獻?？傮w上看，研究主要從三個維度展開：一是歷時概覽的維度。這類研究根據實施機構改革的關鍵時間節(jié)點進行梳理，包括全景式展示和分階段總結兩個方面。按照時序依次分析機構改革的背景因素以及主要內容，①有利于整體把握機構改革演變的歷史脈絡。根據不同特征分階段歸納改革的重點任務，【對于改革開放以后機構改革經過的演變歷程，陳鵬劃分為兩個階段，魏禮群、沈榮華、李軍鵬、孫濤等劃分為三個階段，汪玉凱、周光輝、馬寶成、高小平等劃分為四個階段，丁志剛等則劃分為五個階段。參見陳鵬：《改革開放四十年來我國機構改革道路的探索和完善》，《浙江社會科學》2018年第4期；魏禮群：《中國行政體制改革的歷程和經驗》，《全球化》2017年第5期；沈榮華：《我國政府機構改革40年的啟示和新趨向》，《行政管理改革》2018年第10期；李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進程、經驗與趨勢》，《學習與實踐》2018年第2期；孫濤、張怡夢：《從轉變政府職能到績效導向的服務型政府——基于改革開放以來機構改革文本的分析》，《南開學報》2018年第6期；汪玉凱：《黨和國家機構改革與國家治理現(xiàn)代化》，《中共天津市委黨校學報》2018年第3期；周光輝：《構建人民滿意的政府：40年中國行政改革的方向》，《社會科學戰(zhàn)線》2018年第6期；馬寶成、安森東：《中國行政體制改革40年：主要成就和未來展望》，《行政管理改革》2018年第10期；高小平、陳寶勝：《改革開放以來政府機構改革的理性歷程——基于政府機構改革階段性特征的研究》，《學海》2018年第3期；丁志剛、王杰：《中國行政體制改革四十年：歷程、成就、經驗與思考》，《上海行政學院學報》2019年第1期?！勘阌谔釤捄推饰鲋袊鴻C構改革的獨特經驗以及現(xiàn)實啟示。二是國家建設的維度。這類研究提出，對中國行政改革的理論認知不能止步于機構數量的增減或政府職能的調整，【周志忍：《機構改革的回顧與展望》，《公共管理與政策評論》2018年第5期；竺乾威：《機構改革的演進：回顧與前景》，《公共管理與政策評論》2018年第5期?！繎攲⒁曇稗D向現(xiàn)代國家建設的發(fā)展進程，進而從政治權力的結構性配置【顏昌武：《機構改革與現(xiàn)代國家建設：建國以來的中國》，《學?！?019年第2期?！亢凸残姓闹芷谛愿母铩沮w宇峰：《政府改革與國家治理：周期性政府機構改革的中國邏輯——基于對八次國務院機構改革方案的考察分析》，《復旦學報》2020年第2期?！康慕嵌汝U釋其對國家治理現(xiàn)代化的意義。三是演變邏輯的維度。新中國成立以來的機構改革構成了中國行政改革的外在邏輯，【蔣碩亮、徐龍順：《中國行政體制改革的邏輯、樣態(tài)與趨向——基于新中國成立70年來的經驗分析》，《江漢論壇》2019年第10期。】而從歷次機構改革演變到新近的機構改革則呈現(xiàn)由實驗主義轉向整體設計的進路。【文宏：《從實驗主義到整體設計：2018年黨政機構改革的深層邏輯分析》，《學?！?019年第2期?！恐袊鴼v次機構改革也是有效回應變化中的社會主要矛盾的過程，【于君博：《改革開放40年來中國行政體制改革的基本邏輯》，《經濟社會體制比較》2018年第6期?！繌摹扒榫?目標-策略”的分析視角而言，權力、效率和民生三重邏輯貫穿始終。【郭哲、曹靜：《我國機構改革的進程與邏輯——基于“情境-目標-策略”分析框架的視角》，《求實》2019年第3期?！坑纱擞^之，歷次機構改革立足于組織環(huán)境變遷的歷史趨勢進行適應性變革，著力對公共行政的組織結構和組織過程展開調適和優(yōu)化，實際上只是一種組織變革。機構改革的實施，充分發(fā)揮了行政主導經濟發(fā)展的正向作用，公共行政的公共性也得以確認和提升，同時還積累和豐富了行政改革話語的中國意蘊，對新時代的治理改革實踐亦不無裨益。

既有的以機構改革為重心的行政改革顯示出如下幾個方面的特性：其一，以回應性思維認識改革議程。機構增減和職能調整無疑是機構改革的兩大重要舉措，但無論是機構的裁撤、合并以及新增，還是職能的厘清、劃分以及更新，均是以經濟體制改革的現(xiàn)實需求為背景參照，這就決定了機構改革秉持的是一種回應性思維，試圖以新的組織狀況回應“過去”的需要。其二，以協(xié)作性目標主導改革行動。著眼于組織結構和過程的更新，機構改革旨在通過機構的增減和職能的調整促使不同的機構進行互動和磨合，進而達到行政機關內部各個職能部門之間的合理分工和有序協(xié)作的基本目標。其三，以自在性方法謀劃改革方案?；诮M織本身和體系內部的結構重組和職能轉變的目標設定，改革方案的設計圍繞著組織內部的完善而展開，事實上就出現(xiàn)了抽離外部環(huán)境和社會主體推行組織變革的狀況，機構改革深深烙下了鮮明的政府自在自為的“自在性”印記。

經濟建設在機構改革的持續(xù)推進過程中確實保持了較長時期高速增長的發(fā)展勢頭，但隨著經濟新常態(tài)的到來，機構改革的邊際收益已近峰值并出現(xiàn)遞減的趨勢。一方面，將精力傾注于行政組織變動的機構改革，以“現(xiàn)實需求”為參照點謀劃改革方案，改革的思維和結果已滯后于“現(xiàn)實”，而改革的機會成本和組織的磨合成本則極大地降低了改革的收益。與此同時，對社會公眾的客體化處理導致的公眾失語和主體缺場，無疑加重了改革的社會成本。另一方面，隨著互聯(lián)網信息技術的快速發(fā)展，信息化和數字化高歌猛進，公共需求和社會結構正醞釀著深刻的變革，與之相伴的是深處全球大變革時代，改革和開放都已臨界極其緊要的關口，而全球性公共危機大爆發(fā)或隱或顯的威脅更是將不確定性風險推向了前所未有的高度，公共行政已進入新的時空境遇。因此，行政改革亟待跟進國家治理現(xiàn)代化的基本走向，適應新的時代要求。顯然，止步于以組織功能優(yōu)化和組織績效提升為尚的“機構改革”已無法滿足新的社會階段對公共行政提出的新要求和新任務，走出機構改革的局限進而回歸行政改革的真義，已成為公共行政積極迎接重大考驗的必由之路。有鑒于此，“機構改革是否也需要改革”【周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對三十年來機構改革的審視》，《中國社會科學》2014年第7期?！恳约啊靶姓母飸斎绾胃母铩本统闪素叫柚匦聦徱暤年P鍵議題。

二、社會建構主義視角下行政改革的邏輯

20世紀末，西方發(fā)達國家開啟了從工業(yè)社會轉向后工業(yè)社會的演變大幕，同時，經濟全球化開始蓬勃發(fā)展，“治理”得以傳播開來，面對文化多元化、需求個性化和社會復雜化的具體情境，以理性科層制為組織基礎并極力追求普遍性的主流公共行政的公共性開始遭受嚴峻挑戰(zhàn)?；趯r代問題的敏銳把握和精準研判，公共行政學家全鐘燮教授主張借助社會建構主義理論開拓公共行政研究和實踐的新境界，這一觀點以新的思維邏輯理解和闡釋公共行政，不僅有力彌補了主流公共行政存在的缺陷，同時也以卓越的眼光保持與時代同行。因此，公共行政的社會建構成為獨具特色的學術流派?；趯残姓R傳統(tǒng)的系統(tǒng)性反思和批判，社會建構主義主張深入具體的行動過程對公共行政展開重新認識，以便發(fā)掘出那些潛藏深處而極易被忽視的關鍵要素，重構公共行政的內涵和意義，進而通過行政改革的總體性轉向增強公共行政的公共性。

歷史地看，公共行政社會建構主義的底層邏輯和哲學根基可以追溯到哲學家胡塞爾開辟的現(xiàn)象學，其意在“客觀—科學世界”的主導范式之外，發(fā)現(xiàn)另一個“非課題性的”“奠基性的”“直觀的”以及“主觀的”“生活世界”，并確證多元主體在這個“我們各人或各個社會團體生活于其中的現(xiàn)實而又具體的環(huán)境”中得以共在共通的可能性。【倪梁康：《現(xiàn)象學及其效應：胡塞爾與當代德國哲學》，北京：三聯(lián)書店，1994年，第131-142頁?！拷柚軐W分析的內在理路，本文從認識論、目的論以及方法論等根本性層面歸結和提煉公共行政的社會建構主義的理論構造。首先，就認識論而言，傳統(tǒng)公共行政堅持實證主義和功能主義取向，將行政管理者和政策執(zhí)行者所能認識到的客觀現(xiàn)實作為基本出發(fā)點，而社會建構主義則以解釋主義和批判理論為基礎，著力發(fā)現(xiàn)由多元主體共同塑造的意義大廈和真實世界。社會建構論者提出，“必須充分讀取和理解個體（他人）的行動及其內在信念，關注產生個體行動的社會實踐背景，才能建立人際交流、相互體驗、感知需求和互動合作的基礎”。【孫柏瑛：《反思公共行政的行動邏輯：理性建構與社會建構》，《江蘇行政學院學報》2010年第3期?！科浯危湍康恼摱?，傳統(tǒng)公共行政有特定而統(tǒng)一的組織目標，社會公眾被抽象化為高度同質的“受眾”，傾向于作為行政權力規(guī)訓和控制的對象和客體而存在，公共行政的社會建構主義則力求個性鮮明的行動主體構造出合作共變的行動模式，激發(fā)和彰顯個體的獨特價值。社會建構框架就是探詢民眾與行政管理者實現(xiàn)最有效合作的途徑?！救娵疲骸豆残姓纳鐣嫞航忉屌c批判》，孫柏瑛等譯，北京：北京大學出版社，2008年，第33頁。】最后，就方法論而言，傳統(tǒng)公共行政注重理性設計，試圖通過科學設計管理流程增強行政組織結構和功能的協(xié)調性以及對其所處環(huán)境的適應性。社會建構主義則發(fā)明了社會設計的概念，將趨于封閉和排外的行政組織向社會公眾開放，使其具有包容性和參與性，并通過知識分享和意義建塑形成互構互惠的主體關系。社會設計主張藉由開放式的溝通、社會關系和參與，人們較能理解問題里的政治、經濟議題，包括其可能性和限制?！救娵疲骸豆残姓涸O計與問題解決》，黃曙曜譯，臺北：五南圖書出版公司，1994年，第161頁?！酷槍鹘y(tǒng)公共行政時空抽離和公眾缺席的潛在風險和根本缺陷，社會建構主義從認識論、目的論以及方法論等不同層次展開批判性審思和結構性重塑，試圖重新找回時空和公眾，發(fā)現(xiàn)社會變遷和主體行動對公共行政的決定性價值。為此，行政組織便不再只是一套權力控制和人身支配的系統(tǒng)，更是公共行動和公共生活持續(xù)推展的平臺。

從思維邏輯上看，公共行政的社會建構主義承襲了后現(xiàn)代公共行政理論的基本內核，二者都將批判理論作為共享的思想資源。以米勒和博克斯為代表的后現(xiàn)代公共行政學家提出了話語分析范式，即人們通過對話和協(xié)商構建了一個公共的能量場，行政人員和社會公眾在此展開互動行動，公共行政不再是官僚制組織的獨白而是多元主體開放參與的動態(tài)過程?！皳碛胁煌R、利益和經歷的人利益和發(fā)言權的公共能量場，把注意力集中在一個有限的政策可能性中。這種可能性在權力、利益和發(fā)言權的公共能量場中都充滿意向性”?！靖？怂?、米勒：《后現(xiàn)代公共行政：話語指向》，楚艷紅等譯，北京：中國人民大學出版社，2012年，第108頁。】公共能量場是包括行政人員和社會公眾在內的所有行動者構成的真實社會場景，行動主體在對話中表達需求和利益，這就要求公共行政必須具備前瞻性思維，為公共生活的展開搭建平臺。在批判理論模式中，公民可以把自身利益作為一種決策工具，但他們還必須與其他公民和公共機構的代表們相互影響，并且學習和評價與決策相關的信息，同時思考對他人及自身的影響?！静┛怂梗骸豆残姓械呐猩鐣碚摗?，戴黍譯，北京：中央編譯出版社，2015年，第109頁。】通過有效的對話，人們彼此理解并力求達成集體行動，由此看來，話語分析范式更加關注行動過程和主體關系，而從對話協(xié)商到互構共變都要以各行動者超越自在性并體認到他在性為前提，最終才可能實現(xiàn)合作行動的目標。在奔向數字時代的歷史進程中，社會公眾相互之間、社會公眾與行政人員之間的溝通交流方式都在發(fā)生深刻變化，行政組織與其所處環(huán)境之間的共生共變關系凸顯。這些新的動向要求行政改革從思維方式、目標定位、方法路徑等維度進行全方位刷新，而與后現(xiàn)代公共行政理論共享思想資源的公共行政社會建構主義所秉持的前瞻性思維、合作性目標以及他在性方法正是對這一趨向的有力響應。

公共行政的社會建構力求使回應性、協(xié)作性以及自在性的機構改革真正回歸到前瞻性、合作性以及他在性的行政改革的軌道上來。有別于習慣性的觀點和思路，公共行政的社會建構主義主張將多元主體的日常生活經驗置于行政改革的重要位置，以此界定公共問題并謀劃行動策略，最大限度地激發(fā)和培育公共行政的社會基礎，構筑行政改革總體轉向的理想圖景。即：公共行政不應按照政府自身的要求進行行政建構，或是根據政治的要求進行政治建構，應當根據社會的要求進行社會建構?！緩埱眩骸冻蛩谛裕汗残姓难葸M邏輯》，《中國人民大學學報》2013年第6期。】公共行政的社會建構主義旨在根據社會需求的變化革新公共行政的理論和實踐，將其作為深化行政改革的理論指引和未來取向，即在確立和遵循社會場景、社會行動以及社會關系根本規(guī)范的前提下思索和實施行政改革，聚焦行動主體、行動過程和行動邏輯的成長和升華，這亦是“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的應有之義。具而言之，在社會建構的視閾下對行政改革本身實施改革，首先應立足于真實的社會場景以樹立前瞻性思維，再以合作性為目標促成行動模式的轉換，進而以他在性方法確立新的主體關系，實現(xiàn)行政改革的總體轉向并朝著秩序井然且生機盎然的公共行政藍圖邁進。

三、從回應性到前瞻性：行政改革的思維轉向

行動主體的行動邏輯和行動策略歸根結底取決于行動者所持特定認識論牽引下的支配性思維進路。作為一項影響廣泛的公共行動，行政改革的方案謀劃、行進步驟以及實施效果等也會受到在改革中發(fā)揮決定性作用的思維模式的根本約束。因此，從思維認知的層面切入，梳理和廓清既有機構改革的深層思維邏輯，同時確立社會建構視閾下行政改革應具備的主導性思維方式，在此基礎上進一步尋求行政改革思維轉向的路徑，是成功開啟“對行政改革進行改革”的首要前提?；厮輽C構改革的演變歷程，改革的發(fā)起和決定主體一直極為重視判斷和闡釋改革的時代背景，并通過正式文件的方式公之于眾，以此論證機構改革的必要性和緊迫性，這也表明存在著一個貫穿機構改革始終并統(tǒng)領改革全過程的思維主線。

從具體背景來看，歷次機構改革均將經濟體制改革的緊迫需求作為組織環(huán)境變化的重要觀測指標，并依據此項指標變化態(tài)勢明確最新的組織任務，進而對行政組織的結構和過程做出功能性變革，這實質上遵循的是一種“回應性”改革思維。隨著十一屆三中全會的召開，黨和國家的工作重心由“以階級斗爭為綱”轉變?yōu)椤耙越洕ㄔO為中心”，重新回到現(xiàn)代化建設的前進軌道，這也成為中國公共行政的根本遵循。改革開放甫一開始，中央便向地方和社會放權并著力調整政府在經濟生活中的作用方式，因此展現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭并取得顯著成效。與此同時，計劃經濟時代遺留下來的高度集中的管制模式對經濟領域改革的對沖效應逐漸顯現(xiàn)并日益嚴重，制約著經濟轉軌的進度和效果。為破除阻礙經濟發(fā)展的管理體制，中央決定從結構優(yōu)化和職能轉變入手實施機構改革，由此也正式開啟了與經濟發(fā)展相適應的行政管理體制改革的歷史進程。如表1所示，縱觀公開文件所載的有關機構改革的時代背景，其中尤以1993年適應建設社會主義市場經濟體制的重要任務、2003年符合加入世貿組織對經濟職能的最新要求以及2013年順應“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的基本判斷這三次轉變最具典型意義，而共享的思維邏輯在于通過機構改革適時調整政府履行經濟職能的程度和方式以及時回應市場化和全球化的發(fā)展潮流。進而言之，當相關主體近乎習慣性地將經濟體制改革的現(xiàn)實需求作為推行機構改革的背景判準時，其對機構改革的基本認知已被回應性思維所塑造和主導。

隨著以“回應性”為思維主導的機構改革的持續(xù)推行，政府在經濟發(fā)展過程中的角色定位和作用方式得以重新厘定，極大地提升了公共行政對經濟轉軌和公眾需求的回應意識和回應能力，從而取得了舉世矚目的發(fā)展速度和經濟績效。改革開放啟動以后，基于對“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”這一社會主要矛盾的定性和研判，執(zhí)政黨從兌現(xiàn)“全心全意為人民服務”的政治承諾的高度將經濟的增長速度和發(fā)展程度作為政府績效和官員晉升的重要考核指標，當政治使命具體化為組織任務時便開始塑造機構改革的認識基礎和思維模式。這一戰(zhàn)略舉措將公共行政的公共性外化為可量化的有效性并與經濟發(fā)展績效直接掛鉤，通過增強政府主導和駕馭發(fā)展經濟的有效性獲取公眾的廣泛支持，進而維系其存續(xù)的正當性和公共性，這一獨具特色的中國進路可概括為累積合法性或績效合法性。【林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報》2009年第2期；楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經濟奇跡》，《學?！?013年第3期?！刻厥鈺r期，以回應性為思維導向的機構改革承載著完成經濟發(fā)展指標的時代重任，實施結果表明其確實有效滿足了社會公眾對物質條件改善的強烈訴求。

隨著時間的推移和空間的延展，回應性導向的機構改革因其自身存在無法避免的缺陷也面臨邊際收益下降的嚴峻考驗，無法應對新的社會場景對公共行政的最新期待。就基本面向而論，在“未來”會以更好的方式處置當前的問題，這構成了回應性思維的根本承諾，而實際的改革行動必定具有滯后性。在機構改革的問題診斷、議程發(fā)起以及方案謀劃階段，行動主體首先將視點落定到 “現(xiàn)在”層面，試圖通過未來的行動去解決過去的問題。但是，數字社會中的經濟活動卻是一種高速流動的狀態(tài)，等到大刀闊斧的改革全部完成時，組織所處的外部環(huán)境可能已經發(fā)生了翻天覆地的變化，此時的組織結構和組織過程只是匹配了改革動議之時的組織環(huán)境。從行動頻次來看，回應性改革采取問題導向的現(xiàn)實主義策略，導致改革行動顯示出鮮明的周期性。經濟發(fā)展所處階段的不同，所要解決的問題并不相同，機構改革過分追求改革的短期效益損害了社會公眾的期待，引起公共行政公共性的流失，額外增加了改革的成本和風險，而看似主動關切現(xiàn)實問題實則是一種出離時空的因應變革，走到了被動的地位。隨著云計算、大數據和人工智能等信息技術的快速發(fā)展，數字社會正加速到來，社會結構、生產要素和行動機制都發(fā)生全面而深刻的轉變，這強烈呼喚在公共行政領域發(fā)起一場觸及意識深處的面向未來的變革，以更加主動的姿態(tài)擁抱變化并與之偕行共變。固守回應性思維繼續(xù)實施機構改革，勢必會失去引領發(fā)展潮流的先機。

作為一種正快速發(fā)育的新型社會形態(tài)，數字社會消解著物理時空對行動的限制并開始重塑公共行動的邏輯，有關數字政府的探索方興未艾，重新設計行政改革成為極具挑戰(zhàn)性的時代命題。公共行政的社會建構主義以前瞻性思維看待行政改革的理論主張或可作為跨越回應性機構改革局限的替代選擇。進入數字時代，互聯(lián)網絡的普及使得人與人之間的交流和溝通更加便捷，身處各地的行動者不僅能通過技術平臺實現(xiàn)即時會話甚至可通過可視化技術營造一種在場感，極大地降低物理時空對行動的束縛；網絡問政平臺的開通也使社會公眾隨時隨地關注和討論公共議題變得更加可能。因此，人與人之間，行政主體與社會公眾之間，身份和職位不再是區(qū)別的主要標準，而是以各自在行動中所扮演的角色來識別彼此，原有的社會結構開始解體。行動模式的新變化改變了原有的社會結構，也呼喚行動理念的更新。信息社會是不同于農業(yè)社會、工業(yè)社會的新型社會形態(tài)，不能簡單“套用”農業(yè)社會或工業(yè)社會的核心價值理念，必須適應信息社會的性質和特點，將自由、開放、共享理念內化為人們的信念、信仰、理想，作為全社會的共同思想基礎和精神支柱?！緦O偉平、趙寶軍：《信息社會的核心價值理念與信息社會的建構》，《哲學研究》2016年第9期?！靠芍?，數字社會意味著行動模式、社會結構、價值理念的全面變革，作為社會系統(tǒng)中重要環(huán)節(jié)的公共行政應以此為契機進行體系性重構。公共行政的社會建構主義放棄了組織中心主義的成見，轉而從社會行動者的視角出發(fā)重新審視公共行政，組織環(huán)境便擴展為行動者實施行動的社會場景，因而將行動主體置于觀察的中心位置并對社會變遷保持高度的敏感性，促成多元主體在具體社會場景中能夠順利開展有效的公共行動也就內化為行政改革的基本規(guī)定。

前瞻性導向的改革將視野投向現(xiàn)實世界進而著眼未來，從社會發(fā)展和公共需求的未來趨勢反觀公共行政現(xiàn)況，通過思維穿梭于未來與現(xiàn)實之間，確立起行政改革的長期主義導向。線性時間觀將時間當作參考的對象和刻度使得時間特定和固化為時間點，也就將參考的主體留在了“過去”，“現(xiàn)在”只是作為改革指向的終點而存在，行動與現(xiàn)實的錯配導致時間差的出現(xiàn)，空間顯得無關緊要。前瞻性思維則以此時此地的真實社會情境為觀察起點，將時間和空間重新整合起來作為解釋和實施具體行動的依據，激活了流動特性的時空被嵌入到行動演進的全過程。行動與時空的同頻共振為持續(xù)變革提供有力辯護，時空因此變得具有可塑性且成為塑造的力量。行政組織作為行政權力的行使者，傾向于以自己的方式改造社會從而將組織內部的層級秩序外化為公共秩序，而且極易將墨守成規(guī)和尋求確定視為維持組織控制力和持續(xù)自存的不二法門，務求規(guī)訓社會、規(guī)避變化。前瞻性思維以發(fā)展的眼光看待公共行政，并將其界定為多元主體的行動過程，而不再是一套事先確立的具有獨立追求的體制構造，不僅不拒斥不確定性反而更加珍視可能性，并且主動與變化同行，徹底打破習慣性認知對行政改革的壟斷和約束。前瞻性思維對時空和變化的重新定義使其擁有了超越回應性思維的獨特優(yōu)勢，前瞻性導向改革的突出特質和優(yōu)勢高度契合數字社會的價值取向、演變趨勢和基本任務，因此，前瞻性已成為數字社會實現(xiàn)行政改革思維轉向的認識基礎。

錨定愈漸清晰的數字社會的時空場景，切合推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進程，培育和形成前瞻性行政改革思維，重點需要從以下幾個方面尋求突破。首先，將關注的焦點從制度向行動轉移。在議程發(fā)起和形成的階段，行政改革的動議者和決策者都應從行動的角度重新認識公共行政的本質和作用，以當前為起點力求在未來相當長的時期內將有利于多元主體更好地達成公共行動作為開啟行政改革的基本判準，充分論證改革決策的理由。其次，將分析的視角從組織向生活轉換。在方案的討論和謀劃階段，政策制定者應站在具體社會生活的立場去分析和厘清行政改革的重點任務，以此為出發(fā)點重塑組織的基本構造和行動機制。最后，將深層的觀念從自利向共享轉變。在了解到較為真實的公共需求的基礎上，決策者和管理者都應當對行政改革實施所需的成本和可能的收益進行綜合考量和權衡，并將責任共擔和成果共享作為基本觀念融入改革的全過程，盡可能選擇社會成本較小的行動步驟，筑牢公共行政的社會基礎。對后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，傳統(tǒng)的延續(xù)性和現(xiàn)實的復雜性交互作用，只有在認知層面深植前瞻性思維才能始終保持戰(zhàn)略定力，有條不紊地開展有益于增進共同福祉的行政改革。綜上，前瞻性思維的最終形成并成為行政改革的主導思維模式，需要具體到行政改革的議程發(fā)起、方案謀劃以及實施步驟等階段，從焦點、視角和觀念等不同角度合力促使改革的相關行動主體認識的全面刷新和總體升華。

四、從協(xié)作性到合作性：行政改革的目標轉向

行動目標決定行動方案實施的具體步驟，而新思維通過新的目標設計才能得到落實。重新定位行政改革目標是行政改革的主導性思維發(fā)生實際作用的過程。因此，改革思維的轉換與改革目標的變化是互為因果的。從實施方案擬定的改革目標來看，歷次機構改革都致力于理順行政組織內部的條塊關系以及行政組織與其他主體間的關系，從而達到協(xié)調高效的狀態(tài)和目標。其關鍵是以內部各個條塊的協(xié)調運轉為實施高效的行政管理活動保駕護航，這就是回應性思維追求的改革目標。與此不同，公共行政的社會建構主義將關注的起點從組織內部轉向外部，從組織過程轉向社會行動，公共行政的使命在于促成多元主體的合作行動，而在前瞻性思維的引領下建構出的行動方式和行動機制便構成了行政改革的基本目標。在梳理貫穿歷次機構改革全過程的主要目標的基礎上，以前瞻性思維促進行政改革的目標轉向成為真正落實對行政改革本身進行改革的關鍵步驟。

歷次機構改革始終圍繞組織內部的結構和組織外部的行為兩個方面展開，無論是人員和機構數量的增減、職能的轉變和更新，還是職責的界定和規(guī)范，都將增強公共行政的協(xié)作性作為機構改革的核心目標。針對計劃經濟時期政府包攬一切的管制方式引發(fā)的機構臃腫困境，自1982年第一次機構改革提出精簡機構和人員開始，中央政府在1988年、1998年、2008年、2018年等歷次機構改革中雖表述不同但均堅持精簡效能的目標定位。精兵簡政并不等同于簡單地縮減機構和人員數量，從前述機構改革目標定位的變化歷程來看，隨著機構改革的不斷深化，越來越涉及政府職能和職責的調整。因此，職能轉變和職責優(yōu)化便順理成章地成為機構改革更為具體的目標。就職能轉變的角度而言，通過歷次機構改革已經確立經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務以及生態(tài)環(huán)境保護的政府職能體系，而新近的機構改革更是明確地將系統(tǒng)完備、科學規(guī)范以及運行高效作為職能體系建設的行動目標。在持續(xù)推進機構改革的歷史進程中，職責優(yōu)化經歷了從下放權力到大部制改革，再到建立權力清單和責任清單的演變過程，當前已確立建設權責一致、權威高效的職責體系的改革目標?？v觀機構改革目標體系形成的過程，力圖通過權力的科學配置、事務的合理分工以及責任的明確厘定來重構組織的權力結構和運行過程，進而提高組織應對急劇變化的組織環(huán)境的協(xié)調性和有效性，這便是回應性思維在實際改革行動中的投射。

在協(xié)作性目標的長期牽引下，機構改革的實施使得政府職能得到重構和優(yōu)化，同時政府的職責逐步變得明確和規(guī)范，公共行政正朝著高效協(xié)調的方向邁進。首先，以財政分權調節(jié)中央與地方政府之間的層級關系。分稅制實施以后，國稅系統(tǒng)采取垂直領導體制，地稅系統(tǒng)則是省以下垂直領導，劃定中央與地方的財權，突出了中央政府的宏觀調控能力，同時賦予地方政府在經濟發(fā)展中更多的自主權。新一輪的機構改革則將國稅與地稅機構合并，實施雙重領導的管理體制，更注重機構運行的協(xié)調性。其次，以業(yè)務分工確定同一層級不同部門之間的權責關系。在機構改革實施的過程中，業(yè)務歸屬和職能劃分的重新厘定都會引起部門的裁撤、合并、新設，同時通過成立臨時指揮部促成不同部門協(xié)同聯(lián)動以便應對突發(fā)事件。在機構改革方案落實過程中，建立了“三定”規(guī)定制度，規(guī)范各部門的主要職責、內設機構和人員編制。最后，以領域分離厘定政府的作用方式和具體職責。機構改革推行后，政府行為被具體到經濟發(fā)展、社會建設以及生態(tài)環(huán)保等不同領域，在此基礎上不斷調適政府與市場、政府與社會以及政府與公民之間的關系，探索政府在不同領域中的職責和權限，而“放管服”改革進一步明確了政府的行為方式。從結果上看，歷次機構改革著力于組織的結構優(yōu)化、職能轉變以及職責配置，尤其是將服務型政府建設確定為行政體制改革的目標以后，政府的公共服務職能突顯，不僅使政府擺脫了事無巨細的泥淖，同時提高了政府提供公共服務和處理公共危機的能力，公共行政的公共性也得到鞏固和強化。

隨著改革頻次的逐步增加，以協(xié)作性為行進目標的機構改革所能釋放的發(fā)展動能和社會效益變得越來越有限。與此同時，長期追求高效協(xié)調的行政組織在接近這一目標的過程中也獲得了更強的管控能力，處理失當則有窒息社會活力的風險。如表1所示，改革開放以來機構改革的目標定位采取疊加累進的方式，即每次在謀劃新的改革方案時都會將上一階段的規(guī)定目標和本次新增的改革任務結合起來共同設定為本次改革所要達到的目標，到下一次改革則繼續(xù)綜合前面的改革目標和新的改革任務確定新階段的改革目標。目標累進的設定方式將會導致任務的后移和積壓，隨著時間的推移，改革越來越不堪重負，同時多重改革任務相互糾纏可能淹沒具體時段的主要工作目標，而機構改革在調整三組關系使其達到協(xié)作目標的過程中，還面臨著失衡的風險。其一是中央與地方各級政府之間的放權與收權。央地關系的協(xié)調處理一直是機構改革的關鍵，改革開放以后的機構改革始于中央向地方放權，這一舉措有利于激發(fā)地方政府發(fā)展經濟的能動性，但地方權力過大容易滋生地方保護主義，反過來影響中央權威。在權力結構的再造過程中，中國面臨著兩難選擇：不下放權力，便無法緩解和滿足社會方方面面對有限資源的需求，而下放權力又會給政治體系調控一體化帶來極大的困難?！就鯗麑帯㈥惷髅鳎骸墩{整中的中央與地方關系：政治資源的開發(fā)與維護——王滬寧教授訪談錄》，《探索與爭鳴》1995年第3期?！科涠峭患壵母鱾€部門之間的分工與統(tǒng)籌。政府的各個職能部門是落實行政決策并承擔行政職責的行動主體，各部門之間的權力配置以業(yè)務歸屬為基本依據，但也存在牽涉多個部門導致職能交叉和重疊的事務，而基于部門利益考量，部門之間難免出現(xiàn)競爭與推諉的情況，對其進行統(tǒng)一指揮和協(xié)調勢必成為一大難題。此外，由于一般的職能部門都采取雙重領導體制，同時受到上級業(yè)務部門和同級政府的領導，省級政府的某一組成部門面對省政府與國務院的部門對同一事務的不同指令時就可能無所適從。其三是地方政府與市場和社會之間的讓利與競爭。地方政府被賦予經濟發(fā)展的主導地位和考核指標，地方官員能夠且需要直接參與經濟活動，這使其充當了裁判員和運動員的雙重角色，與市場主體形成競爭關系，而地方官員急劇膨脹的權力和能力與長期缺位的監(jiān)督機制和社會參與之間的巨大差距為權力尋租留下了彈性空間。

從工業(yè)社會轉向數字社會的動態(tài)過程中，除自然風險外還充滿著各類社會風險，人類已進入風險社會，這為公共行政帶來了新的命題。追求組織結構和過程的協(xié)作性的機構改革已拙于應付風險社會對公共行政的新要求，著眼于社會行動的合作性行政改革的目標指向便獲得了出場機會。在風險社會中，行政組織面對的不再是一貫穩(wěn)定平和的組織環(huán)境，而是一種具有高度復雜性和高度不確定性的社會場景，迎面而來的是一個接一個的行動任務，尤其是涉及公共安全的超常規(guī)任務頻繁出現(xiàn)，更是牽動著組織的神經。當行政組織感知到外部環(huán)境發(fā)出的急切需求，決策者以其在組織中所處位置賦予的職權實施組織動員并催動組織體系的高效協(xié)調運轉，此時，組織的協(xié)作程度越高對其公共性的損傷便越大，嚴重增加了組織本身的風險。對于以垂直控制體系為基本構造的行政組織而言，協(xié)調意味著平衡和秩序，高效則趨向于打破常規(guī)和平衡。顯然，任務的緊急性要求更高的組織效率，而突破常規(guī)權責配置的集中動員則可能使組織各組成部分陷入關系混亂和功能停滯的困境，此時，組織內部的失序摧毀了其維持社會秩序的天然優(yōu)勢?？傊?，就風險社會對社會治理提出的變革要求來看，只要把危機意識植于社會治理體系的建構中，就意味著行動模式的根本性變革?！緩埧抵骸墩擄L險社會中的行動問題》，《學海》2020年第5期。】合作性行政改革目標的確立，就是要搭建多元主體形成合作行動的基本框架，組織內外的各方主體化作平等的行動者，他們圍繞公共問題和公共危機的妥善解決而開展合作，因此，與協(xié)作性改革注重行政組織的統(tǒng)一協(xié)調運轉相比，合作性改革將目光轉向公共行動的圓滿達成，組織運轉和行政改革的根本驅動源于公共需求的變化與合作行動的愿景，行動的社會性和任務的實質完成將為公共行政的公共性提供持續(xù)證成。

基于數字社會的基本要求，從機構改革的協(xié)作性目標轉變?yōu)樾姓母锏暮献餍阅繕?，以便更好地實現(xiàn)行政改革的價值，還需從如下方面展開。第一，樹立風險意識。傳統(tǒng)的自然風險是自然界對人類的根本約束，而現(xiàn)代的社會風險則根源于現(xiàn)代社會情境下的社會行動。風險并不一定是現(xiàn)實已經發(fā)生的危機境況，而是面向未來對復雜社會情境產生的一種概括性認知，風險意識的意義在于有關行動者特別是決策者和管理者對這種狀況的深刻體認并能將此作為思索和確定公共行政演進趨勢和行政改革目標取向的重要參照。第二，化解角色沖突。行政人員的基本職務要求是能夠運用職位賦予的公共權力實施相應的行政行為，一經作出便獲得確定力和拘束力，追求權力的有效實施，而一般公民則更加期待公共權力和公共生活對其權利實現(xiàn)和個人發(fā)展能夠產生積極的作用。行政人員與一般公民站在各自的立場參與公共行動可能存在角色沖突，但行政人員首先是共同體中的成員和公民，行政人員和一般公民都是為了共生共在而走向合作行動的行動者。行政人員不再是理性的決策者或執(zhí)行者，而是與其他主體同為風險共擔的個性獨特的行動主體，他們也獲得了倫理精神和道德判斷。第三，搭建開放平臺。信息互通是合作行動形成的基本前提，這就要求行政組織克服封閉本性向社會公眾敞開，社會中的行動主體也要超越單純的個人生活世界，二者同在一個信息自由流動的開放空間中進行意義分享和互構共變，逐漸達成合作行動的意向和方案。當然，將合作性確立為行政改革的目標只是對行政改革本身進行改革，而合作性改革的落實還需要在國家治理現(xiàn)代化的歷史進程中對行政組織系統(tǒng)進行革新，這關涉行政改革的方法問題。

五、從自在性到他在性：行政改革的方法轉向

行動目標只有通過適當的行動方法得到實施才會產生現(xiàn)實意義。行政改革的方法不僅關乎改革目標的實現(xiàn)程度，更是維系公共行政公共性的有力保障。因此，行政改革的目標轉向也要求行政改革的方法隨之改變。從改革重點的調整過程來看，歷次機構改革都根據當時所要完成的政治任務對行政組織的結構和功能發(fā)起調整和優(yōu)化，尤其注重祛除對執(zhí)行任務起到阻礙作用的部分或環(huán)節(jié)以提高組織的控制功能，采取的是一種“自在性”的改革方法。自在性改革通過優(yōu)化和增強行政組織的內部控制來穩(wěn)定和維持外部秩序，遵循由內而外的進路。但該方法并非總能奏效，特別是處于急劇的社會轉型時期，各種因素交織和纏繞，新興的公共問題層出不窮且影響更加深遠，以新的改革方法實施行政改革已成為當務之急。公共行政的社會建構主義主張將合作性確立為行政改革的行進目標，要求面向未來同時突破政府自身面向“他者”思索行政改革的相關問題，致力于多元主體之間新型社會關系的建構，進而以他在性的改革方法落實行政改革的計劃。行政改革轉向“他在性”方法是對行政改革進行改革的重要環(huán)節(jié)。

歷次機構改革的重點大致相繼經歷了結構簡化、職責明確、理順關系、職能確定、效能提高以及結構重組等變化的過程，其實是根據組織環(huán)境變化的最新要求去摒棄與此不相適應的組織因素，無論是思路還是視野始終未走出行政組織本身。這種始終站在行政組織自身角度實施的機構改革可以說秉持了“自在性”改革方法。機構改革由回應性思維主導，針對變化的組織環(huán)境，試圖通過行政組織內部結構優(yōu)化的方式提高行政效率，在這一思路指引下形成的改革方案，行政組織本身便成為各方關注的焦點，機構改革其實是為行政組織賦能。以社會主義市場經濟體制的建立和完善為改革的背景，機構改革要求行政組織能夠盡快順應這一新情況，甚至能夠勝任其在經濟發(fā)展過程中的主導性作用。同時，機構改革的協(xié)作性目標也要求實施改革方案時將注意力集中于行政組織體系，著力調整中央與地方之間的關系、同級政府不同部門相互之間的關系、具體部門與上級業(yè)務部門和同級政府之間的關系等組織內部的縱向和橫向關系，從而增強行政組織協(xié)調行動的能力。機構改革始終圍繞行政組織的內部結構和運行過程而展開，致力于提高行政組織適應環(huán)境、發(fā)展經濟、應對風險的能力，實質上采用的是著眼于組織本身的“自在性”改革方法。

從自在性改革的結果來看，公共行政在行為模式轉變和行為規(guī)范健全方面都取得了突出的進展，基本改變了計劃經濟體制下的指令行政模式，政府行為需要受到法律的規(guī)范也愈漸成為社會共識。其一，基本摒棄計劃經濟體制下的行政模式。計劃經濟時期，政府全面統(tǒng)領經濟領域和社會領域的一切事務，行政權力滲透到生產和生活的各個環(huán)節(jié)，形成了一種管制型政府。機構改革首先著力改變機構臃腫和人浮于事的狀況，然后逐步厘清政府在經濟領域、社會領域、生態(tài)環(huán)保領域的職權范圍和作用方式，而最近的一次機構改革更是將其納入推進國家治理現(xiàn)代化的層面，使人民滿意的服務型政府建設不斷跨越新境界。其二，建立了規(guī)范政府行為的行政法體系。改革開放以后，法治政府建設提上日程，機構改革一直肩負著規(guī)范政府行為的重要任務。為此，國家立法機關相繼制定了《行政處罰法》《行政許可法》《治安管理處罰法》《行政強制法》等規(guī)范具體行政行為的法律，確定了政府實施行政行為的程序和方式，同時還頒布了《行政訴訟法》和《行政復議法》，建立行政訴訟制度和行政復議制度，以明確的法律責任約束政府行為。此外，還通過《國家賠償法》確定政府行為的損害賠償責任。其三，有效增強了政府提供公共服務的能力。隨著自在性機構改革的展開，政府從微觀管理中抽離出來，能夠將更多的注意力轉移到關系民生福祉的基礎領域。

隨著改革的不斷深化，“自在性”機構改革在規(guī)范政府行為方面取得重要成就的同時也面臨著難以逾越的瓶頸。首先，改革側重于摒棄性而缺乏建設性。機構改革的起點在于計劃經濟體制下形成的管控模式已無法適應經濟體制改革的時代需要，因此，機構改革采取的是一種以問題為導向的摒棄性策略，即祛除計劃經濟時期形成的已經對當前經濟社會發(fā)展產生阻礙作用的成分和因素。摒棄性改革的確能夠迅速為經濟體制改革開道，但將此作為機構改革的習慣性策略加以延續(xù)則束縛了改革的建設性意義的呈現(xiàn)，取消舊的機構但并未同步建立承擔原機構職責的新機構，最終導致機構職能的分合與機構數量的增減成為常態(tài)。其次，任務后移容易造成問題積壓。摒棄性改革針對當前最為突出的問題，但機構改革往往又無法一次性徹底解決這些問題，這就使得改革的任務不斷向后推移，而每個階段都有其特定的任務和亟待解決的難題，結果勢必引起問題積壓，反而達不到預期的改革目標。比如，有關政府職能的問題一直都是貫穿機構改革始終的一條主線，從改革之初就注重政府職能調整，但經過多次改革卻仍舊未能妥善解決這一問題。【竺乾威：《政府職能的三次轉變：以權力為中心的改革回歸》，《江蘇行政學院學報》2017年第6期?！孔詈螅鄙倥c其他社會主體關系維度的改革。自在性機構改革將注意力集中于科層制組織自身的結構、功能以及效率等問題，盡管也關注到政企關系和政社關系的調整，但都立足于行政組織的策略性安排，較少深入到政府與市場、社會以及公民等之間的雙向交互關系問題，也就沒能明確行政權力在不同領域的作用邊界，更沒有從總體上厘清政府、市場以及社會等不同主體各自的作用范圍。政府行為的全面回歸，不僅使公共服務輻射到社會各個領域，同時也在很大程度上形成了行政強制的傾向：行政體制儼然成為一部設計合理、運轉有效的龐大機器，但面對社會出現(xiàn)的突發(fā)事件和具體矛盾，則需要每個部件、每個齒輪都隨同這一機器系統(tǒng)調整方向，連帶運行，失去了靈活多變、敏銳出擊的應對能力。【渠敬東等：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期?！拷涍^持續(xù)數輪的機構改革，政府包攬一切的指令性行政方式得到明顯改觀，但由于其公共性過度倚重行政行為的有效性，特別是高位的經濟績效，使全能政府的預設并未在人們認識深處得到根除。此時，快速成長的政府行動能力則極易促使其進入其他主體活動和作用的領域，難以避免越俎代庖的困境。

改革開放以后，中國的經濟轉軌全面展開，社會轉型的速度隨之加快，當前已經進入由農業(yè)社會和工業(yè)社會轉向數字社會的關鍵階段。這一演變趨勢深刻重塑著社會結構和社會關系?！霸谛畔r代，在社會民主化、民眾權利意識覺醒、以及媒體作用提升等多重因素影響和作用下，傳統(tǒng)的組織管理結構正在由傳統(tǒng)的金字塔型組織管理結構逐漸向網絡型的分權式管理結構演變，普通大眾將在和自己有關事務的管理和決策中發(fā)揮日益重要的作用”，【孫偉平：《信息社會及其基本特征》，《哲學動態(tài)》2010年第9期?！窟@極大地提高了公共行政的復雜性。處于急劇的社會轉型時期，利益重組，社會分化為不同的群體和組織，社會結構面臨著深刻轉變，社會矛盾和公共危機也變得更加頻繁。寄希望于自在性的機構改革，即依靠提升科層制組織的穩(wěn)定性來掌握或消解社會變遷帶來的振蕩，自是無法持續(xù)，數字社會的不斷深化將科層組織逐漸轉化為一個行動單元，公共行政成為多元主體的行動過程。政府面對的不再是其管理的對象而是與之共存的行動主體，以“他在性”為方法的行政改革呼之欲出。

“他在性”意味著科層制組織之外的其他組織或個人不再是行政改革的背景或參鑒，而是與自己平等共存的行動者，在此基礎上建構全新的社會關系。作為相對于“政府本位”建構出來的概念，“他在性”是公共行政深入復雜多變的情勢仍然保持效力的秘訣，也是對現(xiàn)代政府進行重構的關鍵著力點。傳統(tǒng)時期，由于掌握了幾乎全部的社會資源，官僚組織占據了社會系統(tǒng)的中心位置，并以權力和信息的高度壟斷維持其對社會的排他性控制，由此造就了“中心-邊緣”的獨特社會結構，組織方式、生活方式甚至思維方式都留下了深重的官僚烙印，政府本位內化為人們認識活動的基礎?！罢疚豢梢詺w結為兩種形態(tài)，即權力本位和制度本位。但是，無論是哪一種政府本位，都必然導致行政傲慢，或者說，政府本位就是一切行政傲慢的根源”?！緩埧抵骸墩撝黧w多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學學報》2014年第2期。】行政傲慢使得政府將其他社會主體都視為無條件受其管制的他者和客體，這一狀況直到進入現(xiàn)代社會以后才出現(xiàn)轉機。他在性行政改革指向新型社會主體關系的建構，以此徹底祛除政府本位的影響。行政組織作為一個行動單元與多元主體共生共在并且互構共變，包括行政組織和行政人員在內的所有主體都得以從權力控制的牢籠中解脫，從而掌握自由生長和自我成就的主導權。公共行政即擁有不同生活經驗并抱有不同發(fā)展期待的多元主體在合作行動中相互塑造并相互成就。

站在國家治理現(xiàn)代化的時代潮流下，在接續(xù)改革開放以來機構改革對公共行政實踐帶來的良好發(fā)展勢頭的基礎上，以“他在性”為基本的行進目標，具體需要從轉變主體關系的角度促進行政改革的方法更新。其一，確立權力的謙抑性。公權力的謙抑性既是一種應然要求也是一種現(xiàn)實情況，這就意味著在真切地認識到公權力作用的有限性的基礎上，還要明確劃定公權力的作用邊界和作用范圍，并將公權力作用之外的廣闊空間交還給相應的社會主體。他在性行政改革就是確保公共行政在其特定的領域中以特定的程序和方式發(fā)揮應有的作用，保障其他行動者的活動空間，并及時團結和借助其他主體的優(yōu)勢和力量建立最廣泛的行動網絡關系。公權機關在履行法定職責時要堅持比例原則，充分考量行政權力行使的必要性和適當性。其二，承認主體的差異性。在現(xiàn)代社會，多元主體之間存在巨大差異，而公共行政承認這一差異性是社會長期繁榮的關鍵。從其他主體的日常生活經驗中發(fā)掘和汲取行政改革的靈感和動力，并以此構建行政改革的目標指向和行動步驟，是以差異性推進他在性行政改革的基本要求。其三，尊重社會的自主性。行動的過程是特定情境下的自由判斷和自主選擇，自由行動為社會繁榮提供動力，現(xiàn)代公共生活才生機勃勃?！鞠闹緩姡骸秶抑卫憩F(xiàn)代化的邏輯轉換》，《中國社會科學》2020年第5期?！克械男袆诱咦罱K都歸結和落實到具體而真實的個人，擁有行動的自主性是開展自由行動的前提。社會自主性落實到他在性行政改革的過程中，就是要切實認識到各主體具有不同的行動邏輯并且都有個性化的需求，公共行政并非要改變這一狀況而是確保各主體各行其道并為此采取力所能及的服務性保障措施。

六、余 論

當前，世界格局和社會秩序都處于大變革和大調整的歷史進程之中，政府治理效能面臨著前所未有的考驗，凝聚社會共識走向合作行動進而形成共建共治共享的社會治理格局成為化解沖突以維持秩序的關鍵要務。行政改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是貫穿公共行政始終的重要議題。公共性是公共行政的根本特性，【夏志強、譚毅：《公共性：中國公共行政學的建構基礎》，《中國社會科學》2018年第8期?！扛乾F(xiàn)代政府得以存續(xù)的基本證成條件，也是判別行政改革成效的關鍵指針。機構改革通過行政組織效率的持續(xù)高企來換取公共行政公共性的維持，歷次機構改革業(yè)已取得顯著成效，但由于其存在與發(fā)展時空逐步脫節(jié)和主體缺場的根本缺陷，機構改革正面臨著邊際收益下降和成本攀升的困境。與此同時，由工業(yè)社會向數字社會轉型引發(fā)的社會風險深刻考驗著公共治理水平，對行政改革本身進行改革進而實施更為合理的行政改革已刻不容緩。公共行政的社會建構主義主張從改革的思維、目標以及方法的層面反思和重構行政改革，推進行政改革的總體轉向，找回社會場景和多元主體，彌補機構改革的缺陷并正視現(xiàn)實的社會需求，真正走向與社會系統(tǒng)互構共變的行政改革，從而建構合作行動的行政圖景。在社會建構主義的視閾下，行政改革需要實現(xiàn)從回應性到前瞻性的思維轉向、從協(xié)作性到合作性的目標轉向以及從自在性到他在性的方法轉向，通過行政改革夯實公共行政的行動性和社會性，提振公共行政的公共性。

值得注意的是，不同于政治與行政二分的理論假定，中國的公共行政和行政改革始終都要遵循和符合“一元二體”【竺乾威：《政府結構與黨政關系》，《暨南學報》2019年第7期?！炕颉耙缓私y(tǒng)領”【肖濱、卜熙：《一核統(tǒng)領下的差異化格局——以地方黨委書記任職人大常委會主任的三種模式為例》，《開放時代》2020年第3期。】政治結構的基本規(guī)定，公共行政和行政改革因此還承擔著貫徹執(zhí)政黨政治方略的重任。以有效性換取公共性的機構改革若遇有效性下降則可能影響政治的正當性，而公共行政的社會建構主義對社會場景、社會行動和社會關系的重視與執(zhí)政黨對群眾基礎和服務宗旨的追求具有高度的契合性。因此，在公共行政的社會建構主義視閾下謀劃和實施行政改革已成為新時代治國理政的關鍵抉擇。當然，社會變遷永無止境，行政改革也絕不可能一步到位，或許在變化中尋求更新也是社會建構視閾下行政改革所要昭示的特殊意涵。此外，公共行政的社會建構理論盡管有鼓勵行政改革打破常規(guī)的傾向，但并不主張突破法治思維和法治框架，反而要求以法治基礎上的秩序為根本保障，再行思索和謀劃行政改革與公共行政的相關命題。公共性一直是公共行政理論研究的重要課題，也是一個具有根本意義的政治哲學議題，對此尚需專文展開深入研究。

（責任編輯：吳 茜）