王清軍

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

2016年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳(以下簡稱“中央‘兩辦’”)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,要求“試點(diǎn)省份要制定負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單”。2020年2月,中央“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》,進(jìn)一步要求“制定實(shí)施中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單”。2020年3月,中央“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》,采用“列舉+概括”方式明確了中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。地方層面,一些省(自治區(qū)、直轄市)(1)比如,2020年7月,中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《甘肅省省級(jí)有關(guān)部門和單位生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》;2021年2月,中共天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《天津市生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》。、市(設(shè)區(qū)的市、自治州)(2)比如,2020年12月,中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《深圳市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任清單》;2018年7月,河北省衡水市生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)印發(fā)《衡水市生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》;2021年3月,中共甘孜州州委辦公室、州政府辦公室印發(fā)《甘孜州生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》。、縣(縣級(jí)市、自治縣)(3)比如,2017年3月,中共富源縣委辦公室、富源縣人民政府辦公室聯(lián)合印發(fā)《富源縣各級(jí)黨委政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單(試行)》;2021年2月,中共臨洮縣委辦公室、臨洮縣人民政府辦公室印發(fā)《臨洮縣縣級(jí)有關(guān)部門和單位生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》。等相繼頒布生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單(以下統(tǒng)一簡稱為“環(huán)境責(zé)任清單”)。總體來看,環(huán)境責(zé)任清單把各級(jí)黨委、人大、政府及其他相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境職責(zé),以清單方式予以“明確化”“結(jié)構(gòu)化”“可視化”,一個(gè)“自上而下”“自下而上”相互結(jié)合,系統(tǒng)整合公權(quán)力機(jī)構(gòu)環(huán)境職責(zé)的環(huán)境責(zé)任清單制度正在快速形成?？陀^上講,環(huán)境責(zé)任清單制度能夠在一定程度上克服公權(quán)力機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)履行過程中經(jīng)常出現(xiàn)的“責(zé)任多頭”“責(zé)任真空”“責(zé)任模糊”等痼疾,有利于形塑“履責(zé)依據(jù)清晰、監(jiān)督對(duì)象明確、追責(zé)范圍及方向確定”的“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬?營造“齊心”“合力”推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)氛圍。即便如此,建立并完善環(huán)境責(zé)任清單制度仍然面臨一些爭議。我國已經(jīng)建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等“三個(gè)清單”為核心的政府責(zé)任清單制度體系,它們分別對(duì)應(yīng)“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”“法無禁止即可為”等三個(gè)經(jīng)典法諺[1],能夠覆蓋到依法行政和法治政府建設(shè)的各個(gè)方面,其中,涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政府職責(zé),政府責(zé)任清單制度都已經(jīng)作了明確規(guī)定。于此背景之下,是否有必要再另起爐灶,重新建立一個(gè)環(huán)境責(zé)任清單制度?隨之而來的問題是,如果確有必要建立一個(gè)環(huán)境責(zé)任清單制度,如何協(xié)調(diào)它與政府責(zé)任清單制度之間的關(guān)系?再者,立足“用最嚴(yán)密制度、最嚴(yán)格法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”之要求,環(huán)境責(zé)任清單制度能否一并納入生態(tài)文明制度體系予以一體化考量?如何探索其規(guī)范化、法治化發(fā)展路徑?實(shí)際上,上述幾個(gè)方面問題緊密聯(lián)系在一起,需要理論作出回應(yīng)。

為此,筆者以省級(jí)層面的環(huán)境責(zé)任清單為主要研究對(duì)象,以中央層面、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的環(huán)境責(zé)任清單為參考對(duì)象,以支撐或輔助環(huán)境責(zé)任清單的黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及各地官方網(wǎng)站記載的環(huán)境責(zé)任清單樣本為基礎(chǔ),對(duì)環(huán)境責(zé)任清單頒行、實(shí)施狀況展開觀察,力圖描繪出我國環(huán)境責(zé)任清單的實(shí)踐面貌。在此基礎(chǔ)上,總結(jié)環(huán)境責(zé)任清單制度的問題及癥結(jié)所在,分析其性質(zhì)及獨(dú)特功能,進(jìn)而提出完善環(huán)境責(zé)任清單的規(guī)范化方案。

一、環(huán)境責(zé)任清單的實(shí)踐面向

中央、地方“兩辦”頒行環(huán)境責(zé)任清單,大體遵循了一定的實(shí)體性規(guī)則。按照法治國家建設(shè)一般要求,上述實(shí)體性規(guī)則應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范化、法治化范疇予以審查。筆者從環(huán)境責(zé)任清單編制頒行主體、編制依據(jù)以及編制內(nèi)容等三個(gè)方面的實(shí)體性規(guī)則對(duì)環(huán)境責(zé)任清單實(shí)踐作出梳理、總結(jié)或概括,以便更好呈現(xiàn)其存在的問題。

(一)環(huán)境責(zé)任清單編制頒行主體及其正當(dāng)性

整理各地官方報(bào)道,我們發(fā)現(xiàn),環(huán)境責(zé)任清單編制流程大體為:由各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者地方黨委編制機(jī)構(gòu)(4)比如,中共西安市委辦公廳、西安市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《秦嶺范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》(2020年)。牽頭,編制環(huán)境責(zé)任清單初稿,然后通過相關(guān)機(jī)構(gòu)審核以及合法化審查后,最后交由地方“兩辦”(5)比如,中共甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《甘肅省省級(jí)有關(guān)部門和單位生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》(2020年)?；蛘呱鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(6)比如,山西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)印發(fā)《山西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》(2020年)。等權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)并公開?？傮w來看,環(huán)境責(zé)任清單編制頒行主體具有以下幾個(gè)方面特征:一是,環(huán)境責(zé)任清單編制權(quán)并不是固定由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者地方黨委編制機(jī)構(gòu)單獨(dú)或共同行使,而是分別配置于不同編制行為主體之間且由他們協(xié)力完成,希望借此保證環(huán)境責(zé)任清單編制活動(dòng)的正當(dāng)性和責(zé)任內(nèi)容的合法性。二是,在頒行方式上,多數(shù)地方的環(huán)境責(zé)任清單采用與中央層面環(huán)境責(zé)任清單相同或類似做法,即在編制活動(dòng)完成之后,交由地方“兩辦”聯(lián)合發(fā)布。三是,有一些地方是由地方政府單獨(dú)設(shè)立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或其辦公室編制并頒布的。公權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)歷一系列流程之后,最終統(tǒng)一由高層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)外公開環(huán)境責(zé)任清單,其目的旨在提高環(huán)境責(zé)任清單的正當(dāng)性及權(quán)威性。

應(yīng)當(dāng)說,由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者地方黨委編制機(jī)構(gòu)牽頭,其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)共同參與編制活動(dòng),最終由權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)外頒行,本身并無不妥之處,但主要問題在于:第一,就編制及頒行主體而言,“編制主體或編制行為主體有自我賦權(quán)的嫌疑,更有甚者,存在自己編制自己責(zé)任清單的情形?！盵2]104實(shí)際上,除了各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門、地方黨委編制機(jī)構(gòu)自己編制自己的環(huán)境責(zé)任清單之外,各級(jí)“兩辦”同樣存在自己頒行自己的環(huán)境責(zé)任清單之問題。從基本法理出發(fā),這種“自我賦責(zé)”模式仍然難以擺脫“自我減責(zé)”之嫌疑,也難以排除“自我增權(quán)”之可能。第二,一些地方由地方政府牽頭成立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(辦公室多設(shè)在地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門)編制并發(fā)布環(huán)境責(zé)任清單。引發(fā)的問題是:生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)編制或發(fā)布涉及地方黨委、人大甚至其他國家機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任清單,是否會(huì)超越這個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)自身權(quán)限范圍,引發(fā)其行為違反黨和國家機(jī)構(gòu)職能(職責(zé))分工的系列制度規(guī)定,不可不察。第三,環(huán)境責(zé)任清單解釋主體主要由“兩辦”授權(quán)或者委托政府生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)。毋庸諱言,這里存在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)性考量,但當(dāng)涉及地方黨委、人大等黨和國家公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任時(shí),地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門解釋權(quán)的正當(dāng)性、合法性何在?上述問題表明,環(huán)境責(zé)任清單編制或頒行主體存在正當(dāng)性或合法性的諸多質(zhì)疑,需要在規(guī)范性思維框架下尋求適格的環(huán)境責(zé)任清單編制主體或解釋主體。

(二)責(zé)任清單編制依據(jù)及其風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境責(zé)任清單是對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)環(huán)境責(zé)任的梳理、歸納和總結(jié),本身并無任何創(chuàng)設(shè)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等“立法”或“準(zhǔn)立法”情形。明確環(huán)境責(zé)任清單的編制依據(jù)對(duì)于責(zé)任主體是否存在清單所列責(zé)任以及附隨的責(zé)任,履行監(jiān)督、責(zé)任追究等均具有決定性意義。“責(zé)任清單編制依據(jù),不僅限定了責(zé)任清單的范圍、內(nèi)容和形式,而且直接影響甚至決定責(zé)任清單的法律效力和實(shí)踐效果”[2]104-105,故需予以高度重視。總結(jié)各地實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn),黨和國家生態(tài)環(huán)境政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章、黨和國家機(jī)構(gòu)“三定”方案、中央或上級(jí)的環(huán)境責(zé)任清單以及“地方實(shí)際需要”,均可作為環(huán)境責(zé)任清單的編制依據(jù)。較為典型的情形是,遼寧省《大連市生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》在編制依據(jù)中明確提出“職責(zé)法定”原則,立足于這一原則要求,大連市清單編制部門對(duì)30余部法律、100余部法規(guī)規(guī)章、50余份新“三定”方案、180余份涉機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)文明體制改革的文件、500余份相關(guān)文件(如規(guī)劃、計(jì)劃、方案、決定、解釋、通知)等在內(nèi)的逾1 000份資料文本所涉及的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任進(jìn)行梳理、整合、提煉,未賦予相關(guān)部門“于法無據(jù)”的額外責(zé)任[3]?？梢钥闯?與政府責(zé)任清單的編制依據(jù)相比,環(huán)境責(zé)任清單的編制依據(jù)呈現(xiàn)出一種多元化、復(fù)合性且雜糅特性較為明顯的走向。

問題也是顯而易見的。第一,由于存在著多元化的編制依據(jù),按照公共選擇理論,作為“經(jīng)濟(jì)人”的行政機(jī)關(guān),為了弱化責(zé)任或者逃避責(zé)任,極易選擇有利于自己的編制依據(jù),并且,這一傾向在當(dāng)前制度框架之下是被容許的[2]105。需要進(jìn)一步指出的是,難以擺脫“公共選擇理論”魔咒的并不僅僅限于各類各級(jí)行政機(jī)關(guān),其他國家機(jī)關(guān)甚至包括地方黨委機(jī)構(gòu)亦不能幸免?？梢?如何避免公權(quán)力機(jī)構(gòu)借助環(huán)境責(zé)任清單頒行以“規(guī)避”自身責(zé)任或者不適當(dāng)加重其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)責(zé)任,也構(gòu)成一個(gè)頗具挑戰(zhàn)性的議題。第二,除了將中央層面環(huán)境責(zé)任清單作為編制依據(jù)之外,“地方實(shí)際需要”作為一項(xiàng)極具“自由裁量”特性的編制依據(jù)陸續(xù)出現(xiàn)在各地環(huán)境責(zé)任清單編制過程中,以“地方實(shí)際需要”為由,增加、調(diào)整或者刪減責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容甚至責(zé)任范圍儼然成為不同地方的慣常做法。特別是在“自上而下”的環(huán)境責(zé)任清單編制過程中,各地紛紛打著“地方實(shí)際需要”正當(dāng)性旗號(hào),陸續(xù)將一些企事業(yè)單位納入到環(huán)境責(zé)任清單的責(zé)任主體范疇之中,環(huán)境責(zé)任清單似乎正在演變成為一個(gè)除自然人之外的黨和國家機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位等所有“組織體”的環(huán)境責(zé)任“匯總”。這意味著,除了公權(quán)力機(jī)構(gòu)外,能夠被納入環(huán)境責(zé)任清單的組織機(jī)構(gòu)在不斷增加。第三,如此一來,環(huán)境責(zé)任清單是否會(huì)演變成為一種不同性質(zhì)、不同類別的責(zé)任主體環(huán)境責(zé)任的簡單“羅列”“堆砌”和“大雜燴”,從而混淆政府與市場(chǎng)、社會(huì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的責(zé)任分擔(dān),引發(fā)追責(zé)上的“失序”“和稀泥”風(fēng)險(xiǎn),同樣不可不察。

(三)責(zé)任清單編制內(nèi)容及結(jié)構(gòu)

中央“兩辦”《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》頒布之后,陸續(xù)出現(xiàn)的省、市、縣等地方層面的環(huán)境責(zé)任清單在責(zé)任內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排上大體采取了類似表述:第一,地方黨委機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是一種指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任。黨委日常辦公機(jī)構(gòu)、組織部門、宣傳部門、編制部門等承擔(dān)具體指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任。從實(shí)用主義視角予以考察,較為重要的包括:紀(jì)委監(jiān)委在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)、涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查處理等職權(quán)職責(zé);黨委組織部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)、選拔任用等職權(quán)職責(zé)等。第二,地方立法機(jī)關(guān)承擔(dān)的是立法和監(jiān)督責(zé)任。具體包括縣級(jí)以上人大法工委、環(huán)資委等行使的生態(tài)環(huán)境立法、備案審查及執(zhí)法檢查等職權(quán)職責(zé)。第三,地方行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的是環(huán)境主體責(zé)任。與其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)不同的是,各級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任散見于生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方規(guī)章中,其中,尤以各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門依法承擔(dān)的環(huán)境職責(zé)內(nèi)容最為豐富。應(yīng)當(dāng)說,不同行政機(jī)關(guān)基于法定職權(quán)職責(zé)分工而形成的環(huán)境責(zé)任是環(huán)境責(zé)任清單內(nèi)容的主要構(gòu)成。就環(huán)境責(zé)任清單編制實(shí)踐來看,一些地方的環(huán)境責(zé)任清單試圖將所有行政機(jī)關(guān)“一網(wǎng)打盡”“盡收囊中”。特別需要注意的是,行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)境職權(quán)職責(zé)交叉、空白及矛盾之處,諸如,農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防控,噪聲油煙污染防控,非法獵捕、運(yùn)輸、交易、利用野生動(dòng)物,海洋垃圾清理及生態(tài)保護(hù)等,經(jīng)過環(huán)境責(zé)任清單編制活動(dòng)之后,基本實(shí)現(xiàn)了“再次細(xì)化明確責(zé)任分工,從而助力此類生態(tài)環(huán)境問題的解決,努力讓人民群眾的獲得感成色更足”[4]。第四,司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的是一種司法責(zé)任。主要包括檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟和履行法律監(jiān)督職責(zé),人民法院對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件的審判責(zé)任等。第五,其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)助責(zé)任。考慮“地方實(shí)際需要”等各種因素,各地關(guān)于其他責(zé)任主體及責(zé)任內(nèi)容的結(jié)構(gòu)安排也存在較大差異,從各地政協(xié)機(jī)關(guān)的咨詢建議責(zé)任再到供電公司拉閘限電等責(zé)任等,均可能不同程度地被納入到環(huán)境責(zé)任清單的內(nèi)容安排中。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),環(huán)境責(zé)任清單采用“列舉為主,概括為補(bǔ)充”的慣常做法固然能夠最大限度地厘清黨委與政府、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)各自環(huán)境責(zé)任的邊界范圍,實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的“可視化”“規(guī)范化”。但是,我們應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到,生態(tài)環(huán)境問題總是呈現(xiàn)一種不確定的發(fā)展態(tài)勢(shì),生態(tài)環(huán)境保護(hù)構(gòu)成了復(fù)雜性公共事務(wù)監(jiān)督管理、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理以及優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)供給的一類總括性活動(dòng)。對(duì)不同類別、不同性質(zhì)的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行一體化簡單羅列,可能會(huì)違反不同公權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)律及運(yùn)行邏輯,從而在環(huán)境責(zé)任分工合作上出現(xiàn)某種程度的斷裂或嫌隙。更加迫切需要回答的是,目前絕大多數(shù)環(huán)境責(zé)任清單的內(nèi)容安排均選擇了“職責(zé)單一型”,很少出現(xiàn)“職責(zé)追責(zé)雙重型”。這是否也會(huì)存在內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排不合理的問題,是否有必要從“職責(zé)單一型”向“職責(zé)追責(zé)雙重型”方向轉(zhuǎn)變,從而保證環(huán)境責(zé)任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)完整。

環(huán)境責(zé)任清單編制及實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題,主要緣由在于,我們尚未對(duì)環(huán)境責(zé)任清單的性質(zhì)、功能作出準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、判斷。因?yàn)闊o論是對(duì)環(huán)境責(zé)任清單編制頒行主體的正當(dāng)性質(zhì)疑,抑或是編制依據(jù)可能出現(xiàn)的失序風(fēng)險(xiǎn),再或者是環(huán)境責(zé)任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排的缺失,都與環(huán)境責(zé)任清單的性質(zhì)及功能定位密切相關(guān)。換而言之,只有對(duì)環(huán)境責(zé)任清單的性質(zhì)和功能定位作出準(zhǔn)確判斷,才能發(fā)現(xiàn)問題根源,找出其規(guī)范化發(fā)展的具體路徑。

二、環(huán)境責(zé)任清單的性質(zhì)及功能

我們認(rèn)為,在政府責(zé)任清單制度已經(jīng)建立之后,有必要再結(jié)合中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)乃至生態(tài)文明建設(shè)的特殊性、專業(yè)性及復(fù)雜性,另行建立環(huán)境責(zé)任清單制度。主要理由在于,環(huán)境責(zé)任清單具有不同于政府責(zé)任清單的特殊意涵。

(一)環(huán)境責(zé)任清單具有不同于政府責(zé)任清單的特殊意涵

如果單純從語義上予以考察,兩個(gè)責(zé)任清單都是對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)基于角色、身份或行為等因素的責(zé)任規(guī)定,二者之間必然存在一定的關(guān)聯(lián)性。具體而言,前者幾乎把所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)梳理及結(jié)構(gòu)羅列,其中勢(shì)必會(huì)涉及行政公權(quán)力機(jī)構(gòu),即各級(jí)政府及其職能部門的環(huán)境責(zé)任,而這恰恰就屬于政府責(zé)任清單的內(nèi)容。但二者之間的差異也是非常顯著的。前者緊緊圍繞“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”這個(gè)專門領(lǐng)域,是一種面向領(lǐng)域的責(zé)任清單,它需要明確不同類型、不同性質(zhì)、不同級(jí)別的公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境職權(quán)職責(zé);后者是與政府權(quán)力清單相對(duì)而言的,是一種面向特定主體的責(zé)任清單,它關(guān)注的是,所有行政公權(quán)力機(jī)構(gòu)——各級(jí)政府及其職能部門依法履行行政監(jiān)督管理的職權(quán)職責(zé),當(dāng)然包括在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域以及生態(tài)文明建設(shè)中依法履行的主體責(zé)任(7)《中華人民共和國憲法》第89條規(guī)定:“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)?！?。

從法治視角來看,中國實(shí)際上并存著“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”兩套公權(quán)力運(yùn)行體系。這種二元化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制自然就造成了“黨”“政”在環(huán)境責(zé)任上的重疊以及不同公權(quán)力機(jī)構(gòu)在身份上的競(jìng)合。毫無疑問,中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,這當(dāng)然屬于一項(xiàng)前無古人的體制機(jī)制創(chuàng)新舉措。因此,僅僅憑借“憲法權(quán)力體系”難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施全方位、立體化、多層次的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、合理指導(dǎo)和有效規(guī)制,特別是在應(yīng)對(duì)諸如氣候變化、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境與健康等綜合性、全局性、突發(fā)性生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域難題時(shí),“憲法權(quán)力體系”常常會(huì)陷入規(guī)制資源匱乏、規(guī)制手段單一、規(guī)制受到多方掣肘以及系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力不足等諸多困境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域以及生態(tài)文明建設(shè)中若出現(xiàn)“憲法權(quán)力體系”難以解決之難題時(shí),只能經(jīng)由“政黨權(quán)力體系”建立并完善貫通自上而下、縱橫左右的責(zé)任鏈條,持續(xù)足額供給“能上能下”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)“兩手都會(huì)抓”的干部資源,且能借助一定體制機(jī)制驅(qū)使、約束干部隊(duì)伍形成最大程度的“共識(shí)”,保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有序規(guī)范推進(jìn)。然而,囿于“憲法權(quán)力體系”之規(guī)制邊界及尺度限制,國家憲法法律顯然不能把屬于“政黨權(quán)力體系”內(nèi)的地方黨委機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體,也無法借此明確地方黨委機(jī)構(gòu)的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)“決策者(各級(jí)黨委)不擔(dān)責(zé),執(zhí)行者(各級(jí)政府)挨板子”的法治悖論[5]。由于“沒有明確規(guī)定黨委在環(huán)境保護(hù)方面的具體職責(zé),導(dǎo)致黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任虛化”[6],“拋開黨委而僅僅強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任,必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一、成效不足的現(xiàn)象?！盵7]環(huán)境責(zé)任清單把各級(jí)黨委機(jī)構(gòu)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任納入到環(huán)境責(zé)任清單范疇并為之建立相應(yīng)的定責(zé)、追責(zé)機(jī)制,初步實(shí)現(xiàn)了“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”環(huán)境責(zé)任鏈條的有機(jī)銜接或有效貫通。

“憲法權(quán)力體系”內(nèi)存在立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)等國家公權(quán)力機(jī)構(gòu),他們需要依法履行憲法法律賦予的各項(xiàng)環(huán)境責(zé)任,但這些責(zé)任并非屬于政府責(zé)任范疇,而是與政府環(huán)境責(zé)任形成了互補(bǔ)互促關(guān)系。實(shí)踐證明,僅僅依靠“憲法權(quán)力體系”自身運(yùn)轉(zhuǎn),難以實(shí)現(xiàn)上述分工合作機(jī)制的常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)行,唯有借助“政黨權(quán)力體系”向“憲法權(quán)力體系”輸入必要能量、信息和資源,才能在所有國家公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任有效履行上形成“合力”?？梢?環(huán)境責(zé)任清單打通了“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”的責(zé)任壁壘,形成了體系化、系統(tǒng)化、層級(jí)化的責(zé)任鏈條,明確了政黨以及國家公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任,超越了生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政府責(zé)任范疇。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政府責(zé)任清單也有一定弊端。政府責(zé)任清單是以“責(zé)任清單”的“規(guī)則化”面貌呈現(xiàn)的,且通過體現(xiàn)“形式理性”的行政科層體系自上而下地予以實(shí)施,因此契合現(xiàn)代行政法治的“規(guī)則之治”要義[8]。但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政府責(zé)任清單仍然存在諸多不足之處:一方面是環(huán)境責(zé)任規(guī)定的“碎片化”。政府責(zé)任清單主要是圍繞各個(gè)政府職能部門主要職責(zé)或核心職責(zé)建立起來的。當(dāng)環(huán)境責(zé)任成為各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門的核心職責(zé)或主要職責(zé)時(shí),它勢(shì)必會(huì)被政府其他職能部門視為一個(gè)邊緣性職責(zé)或者次要職責(zé)。“任何官僚組織的中心領(lǐng)域,對(duì)于其他官僚組織來說,都是異己領(lǐng)域?！盵9]這集中反映在政府責(zé)任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排方面。除了各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門能夠以相對(duì)集中、公開列舉的方式明確自身承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任外,其他政府職能部門都會(huì)把不屬于自己核心職責(zé)的環(huán)境責(zé)任零散安置在各自責(zé)任清單的不顯眼之處甚至角落之中。本應(yīng)整體性、系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作被人為分割,形式上的“無處不在”最終演變?yōu)閷?shí)質(zhì)意義上的“無處可在”。于此情形之下,發(fā)現(xiàn)、搜尋乃至明確其他政府職能部門的環(huán)境責(zé)任逐漸成為一個(gè)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的“捉迷藏”活動(dòng),遇到不同政府職能部門的交叉性環(huán)境職責(zé)時(shí),如何卸責(zé)已經(jīng)成為一項(xiàng)非常嚴(yán)肅認(rèn)真的“文字”工作?？傊?基于政府職能分工而形成的政府責(zé)任清單“人為割裂”了整體性、系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)之客觀需要,“碎片化”“分散式”的環(huán)境責(zé)任結(jié)構(gòu)安排造成定責(zé)、履責(zé)和追責(zé)成為一件非常困難或棘手之事。遇有交叉或空白的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)時(shí),“公說公有理、婆說婆有理”就成為常見現(xiàn)象。另一方面是政府的環(huán)境責(zé)任清單“不清”。如前所述,生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于復(fù)雜性公共事務(wù)管理、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)均等化供給等高度專業(yè)化和極度復(fù)雜性的事宜,需要多個(gè)政府職能部門合作才能順利完成,但合作關(guān)系建構(gòu)需要在尊重不同政府職能部門核心職責(zé)的前提下推進(jìn),一旦環(huán)境責(zé)任履行與某個(gè)政府職能部門所設(shè)目標(biāo)相沖突或者構(gòu)成其核心職責(zé)履行障礙時(shí),圍繞這個(gè)政府職能部門建構(gòu)或開展的環(huán)境合作關(guān)系就會(huì)遭遇到積極或消極抵制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政府責(zé)任清單經(jīng)常出現(xiàn)“會(huì)同有關(guān)部門監(jiān)督管理”“參與監(jiān)督管理”“協(xié)同指導(dǎo)”等文字表述,盡管這可以被理解為一種針對(duì)環(huán)境問題不確定性的靈活應(yīng)對(duì)策略,但究其實(shí)質(zhì),無非是不同政府職能部門在難以達(dá)成生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作關(guān)系或完成合作目標(biāo)任務(wù)時(shí),避免受到定責(zé)或問責(zé)追究而保留各自免責(zé)緩沖空間的一種“理性”“明智”之舉。可見,基于政府職能分工而形成的政府環(huán)境責(zé)任清單,盡管在一定程度上促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,但它不能構(gòu)建出相對(duì)規(guī)范化、常態(tài)化的環(huán)境合作關(guān)系,出現(xiàn)“清單不清”、政出多門、各行其道的情形,并由此導(dǎo)致一體化環(huán)境責(zé)任履行中的“見山不見水”問題。在政府責(zé)任清單基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型升級(jí)的環(huán)境責(zé)任清單,不僅對(duì)所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了“序列化”“可視化”的界定,也對(duì)政府責(zé)任清單結(jié)構(gòu)安排造成的“分散化”“模糊性”的環(huán)境責(zé)任實(shí)施了規(guī)模“系統(tǒng)集成”,“解決了現(xiàn)代政府部門職能分化所帶來的結(jié)構(gòu)僵化、反應(yīng)遲鈍、權(quán)力分散和職責(zé)碎片化等問題”[10]。一言蔽之,環(huán)境責(zé)任清單不是政府責(zé)任清單的簡單升級(jí),相反,它是在融合政府責(zé)任清單基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型和超越。

(二)環(huán)境責(zé)任清單的性質(zhì)界定

接下來需要回答的問題是,如何準(zhǔn)確界定環(huán)境責(zé)任清單的法律性質(zhì)。因?yàn)槠浞尚再|(zhì)直接影響環(huán)境責(zé)任清單會(huì)以何種方式進(jìn)入法規(guī)范體系且以何種方式發(fā)揮功能效用。

政府責(zé)任清單性質(zhì)界定或許能夠給我們帶來些許啟示。學(xué)術(shù)界對(duì)政府責(zé)任清單的性質(zhì)認(rèn)定可謂眾說紛紜,“規(guī)范性法律文件說”[11-12]、“政府信息說”[13]、“軟法屬性說”[14]均從不同層面抓住了政府責(zé)任清單某些方面的特征,但在挖掘其內(nèi)在特質(zhì)方面仍然存在著頗多疑問。理論學(xué)說中,“行政自制規(guī)范說”[15]目前似乎得到了學(xué)界的普遍認(rèn)同。行政自制是指“行政系統(tǒng)或者行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制”[16]。“責(zé)任清單是行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的實(shí)踐表達(dá)?！盵2]111“行政核心內(nèi)容由對(duì)外的管理變成對(duì)權(quán)力所有者的自律,這種自律與服務(wù)行政模式相結(jié)合,必然會(huì)轉(zhuǎn)化為一種職責(zé)?！盵17]如果將政府責(zé)任清單界定為一種行政自制規(guī)范,這是否可以推廣至對(duì)環(huán)境責(zé)任清單法律性質(zhì)的認(rèn)定呢?答案顯然是否定的。這是因?yàn)?環(huán)境責(zé)任清單盡管包含著行政自制的若干內(nèi)容范疇,但它是對(duì)“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”兩套公權(quán)力體系在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任結(jié)構(gòu)等的“聚合”“匯合”“融合”“系統(tǒng)集成”,若貿(mào)然以“行政自制規(guī)范說”對(duì)其進(jìn)行屬性界定難免會(huì)掛一漏萬,妨礙對(duì)其實(shí)施必要的規(guī)范化改造。

能否從環(huán)境責(zé)任清單頒行主體之屬性來厘定環(huán)境責(zé)任清單之性質(zhì)呢?查閱各地環(huán)境責(zé)任清單的規(guī)范文本,可以看出,中央、地方“兩辦”是絕大部分環(huán)境責(zé)任清單的頒行主體,且多以黨委發(fā)文號(hào)對(duì)外予以公布,這是否意味著可將其理解為一類黨內(nèi)法規(guī)呢?結(jié)合目前黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定及精神,只有中央、省級(jí)等較高層級(jí)“兩辦”頒行的規(guī)范性文本方能稱為黨內(nèi)法規(guī)。可見,將眾多層級(jí)的環(huán)境責(zé)任清單簡單定位為黨內(nèi)法規(guī)有些過于武斷,將其推定為黨內(nèi)法規(guī)和國家規(guī)范性文件之雙重屬性[18]更失之偏頗。另外,一些地方比如山西,將省生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)這一政府高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為環(huán)境責(zé)任清單頒行主體。將一個(gè)政府常設(shè)性高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)頒行的規(guī)范性文本界定為黨內(nèi)法規(guī),明顯不能自圓其說。僅僅憑借頒行主體來確定環(huán)境責(zé)任清單之性質(zhì)難以具有正當(dāng)性或合理性,因?yàn)槠x實(shí)質(zhì)內(nèi)容而僅從頒行主體來判斷環(huán)境責(zé)任清單之性質(zhì)不僅會(huì)帶來認(rèn)知混亂,也會(huì)妨礙探索其規(guī)范化發(fā)展路徑。

我們認(rèn)為,環(huán)境責(zé)任清單在性質(zhì)上屬于一種公權(quán)力自治規(guī)范。具體而言,它是在中國“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”二元權(quán)力背景下,基于踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”等原則要求,從而出現(xiàn)的一種較為特殊的公權(quán)力自治規(guī)范。應(yīng)當(dāng)說,它的出現(xiàn)有著較為深刻的中國烙印。公權(quán)力自治規(guī)范旨在強(qiáng)調(diào),在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)范疇內(nèi),借由各級(jí)黨委出面統(tǒng)帥所有公權(quán)力機(jī)構(gòu),基于執(zhí)政道德、行政倫理等諸多考量,在整體法治框架之下,采用一種對(duì)自身應(yīng)當(dāng)行為、不當(dāng)行為甚至違法行為的一種自我約束、自我控制的治理策略,建立一種自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制和自我糾錯(cuò)的公權(quán)力內(nèi)部自控機(jī)制,并以此來推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、生態(tài)文明建設(shè)任務(wù),保障“美麗中國”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這種公權(quán)力自治規(guī)范不同于行政自制規(guī)范,盡管它的確圍繞著行政自制規(guī)范的核心內(nèi)容而展開;這種公權(quán)力自治規(guī)范也不完全等同于黨內(nèi)法規(guī)等政黨自治規(guī)范[19],但它需要借助政黨自治規(guī)范“特有”的規(guī)制資源、規(guī)制能力以打通責(zé)任脈絡(luò)?？傊?環(huán)境責(zé)任清單是在行政自制規(guī)范基礎(chǔ)上,借由政黨自治規(guī)范的規(guī)制資源、規(guī)制能力,通過更新責(zé)任手段、改進(jìn)責(zé)任措施、提升遏制策略和完善糾錯(cuò)機(jī)制等,以實(shí)現(xiàn)所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)在更大范圍、更高領(lǐng)域和更深層次自治的一種環(huán)境治理策略。它是在政黨權(quán)力運(yùn)行邏輯和憲法權(quán)力運(yùn)行邏輯基礎(chǔ)上,自我生成的一套全新的權(quán)力運(yùn)行邏輯。這一制度策略希望通過建構(gòu)及完善環(huán)境責(zé)任之定責(zé)、履責(zé)和追責(zé)機(jī)制,不斷推進(jìn)環(huán)境治理能力及治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)環(huán)境責(zé)任清單的功能

“任何一制度之創(chuàng)立,必然有其外在需要。”[20]短短幾年之內(nèi),環(huán)境責(zé)任清單遍地開花,固然有“上行下效”之政治考量,但深層次原因在于,環(huán)境責(zé)任清單制度存在著政府責(zé)任清單制度難以替代之獨(dú)特功能。

1.整合功能

我國生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生、擴(kuò)大、蔓延,繼而形成特定領(lǐng)域的痼疾,固然與行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為、慢作為或者職責(zé)不清等息息相關(guān),但如果進(jìn)行必要的溯源分析,就會(huì)發(fā)現(xiàn),各級(jí)黨委機(jī)構(gòu)難辭其咎。黨委機(jī)構(gòu)的執(zhí)政權(quán)包括:基于“頂層設(shè)計(jì)者”享有的重大改革決策權(quán);基于“幕后指揮官”享有的經(jīng)濟(jì)、文化、民生等社會(huì)事務(wù)的方向、政策引導(dǎo)權(quán);基于“黨管干部”原則擁有的干部隊(duì)伍資源配置權(quán)。環(huán)境責(zé)任追究實(shí)踐經(jīng)常出現(xiàn)“決策者不擔(dān)責(zé)、執(zhí)行者挨板子”等權(quán)力與責(zé)任不匹配、不均衡悖論。此外,在各級(jí)政府行政權(quán)運(yùn)行內(nèi)部,不同政府職能部門的環(huán)境責(zé)任被分散在不同法律、法規(guī)、規(guī)章之中,法條表意不清。環(huán)境責(zé)任履行被安置在不同層級(jí)行政主體,不同類別行政處罰、行政確認(rèn)或者行政強(qiáng)制執(zhí)行過程之中,環(huán)境責(zé)任履責(zé)、定責(zé)和追責(zé)最終演變?yōu)橐粋€(gè)復(fù)雜的“找法”“尋法”的“法解釋”過程。環(huán)境責(zé)任清單的缺乏一度造成“生態(tài)環(huán)境問題就是政府生態(tài)環(huán)境主管部門的問題”,“環(huán)境責(zé)任就是政府生態(tài)環(huán)境主管部門的責(zé)任”。尤其在涉及與民眾生活利益密切相關(guān)或者事關(guān)子孫后代福利的生態(tài)環(huán)境“疑難雜癥”時(shí),反映意見找不到渠道、信訪投訴找不準(zhǔn)對(duì)象、責(zé)任追究找不準(zhǔn)主體。重大生態(tài)環(huán)境事故或者群體性環(huán)境事件發(fā)生時(shí),政府生態(tài)環(huán)境主管部門自然而然就成為“出氣筒”“背鍋俠”。環(huán)境責(zé)任清單力圖改變這一不良狀況,故進(jìn)行了三個(gè)方面的整合:一是整合了幾乎所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任,并對(duì)這些責(zé)任進(jìn)行了功能定位及體系安排,基本實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體全覆蓋及責(zé)任結(jié)構(gòu)體系化。二是整合了黨政各自責(zé)任與共同責(zé)任,力圖貫徹落實(shí)“黨政同責(zé)”“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。環(huán)境責(zé)任清單明確了各級(jí)黨委及黨委機(jī)構(gòu)職責(zé),實(shí)現(xiàn)了各級(jí)黨委基于“執(zhí)政權(quán)”而承擔(dān)的責(zé)任與各級(jí)政府基于“行政權(quán)”而承擔(dān)的責(zé)任的有機(jī)整合,建立了“執(zhí)行者要擔(dān)責(zé)、決策者也要擔(dān)責(zé)”的責(zé)任追究機(jī)制,彰顯著一個(gè)執(zhí)政黨完全執(zhí)政的責(zé)任倫理以及生態(tài)文明建設(shè)的基本立場(chǎng)。三是整合了所有行政機(jī)關(guān)的環(huán)境責(zé)任。環(huán)境責(zé)任清單不是將政府責(zé)任清單的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行簡單羅列、相加,而是結(jié)合各地實(shí)踐需求進(jìn)行了責(zé)任內(nèi)容的“加減乘除”,實(shí)現(xiàn)了政府環(huán)境責(zé)任的“系統(tǒng)集成”,使生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的不同政府職能部門的分工合作關(guān)系逐漸走向規(guī)范化、常態(tài)化。一個(gè)富有中國特色的“大環(huán)?！必?zé)任體系正在快速形成。

2.約束功能

立足于法治視角,所有公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到一定程度的約束或克制。公權(quán)力在其運(yùn)行過程中能否受到必要約束及規(guī)范節(jié)制是衡量一個(gè)國家、一個(gè)政黨乃至一個(gè)政府法治建設(shè)水平及法治文明程度的一個(gè)重要指標(biāo)?！白鳛檎紊畹暮诵囊?權(quán)力與權(quán)力之間形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行所形成的權(quán)力過程決定了一個(gè)國家公權(quán)力體制的基本形態(tài)?！盵21]如果不對(duì)所有公權(quán)力加以約束及抑制,那么,基于公共選擇理論所產(chǎn)生的規(guī)制俘獲、尋租腐敗和官僚主義等就會(huì)越演越烈,原本以維護(hù)或增進(jìn)環(huán)境公共利益及國家生態(tài)安全為主要職責(zé)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)就會(huì)演變成為國家或社會(huì)的“公害”。另一方面,如果僅對(duì)一些特定公權(quán)力比如行政公權(quán)力加以規(guī)范或約束,那么受到約束或規(guī)范的行政公權(quán)力勢(shì)必就會(huì)千方百計(jì)地向未受到約束或規(guī)范的公權(quán)力“遁入”,導(dǎo)致不受任何約束或規(guī)范的公權(quán)力越來越多,“絕對(duì)的權(quán)力帶來絕對(duì)的腐敗”,從而造成整個(gè)公權(quán)力體系蒙羞或其存在正當(dāng)性受到質(zhì)疑,最終會(huì)給國家、民族和社會(huì)帶來難以估量之損害或創(chuàng)傷。應(yīng)當(dāng)說,在政府責(zé)任清單之外,黨和國家立足我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀,展望美麗中國目標(biāo)的未來實(shí)現(xiàn),另行編制并頒布環(huán)境責(zé)任清單。這實(shí)際上以一種具體、羅列和公開的方式明確了幾乎所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或者履行的環(huán)境責(zé)任,達(dá)到通過具體制度設(shè)計(jì)以規(guī)范、約束所有公權(quán)力之目的。借此環(huán)境責(zé)任清單,肩負(fù)不同職責(zé)及功能的公權(quán)力機(jī)構(gòu)都能從中明確自身環(huán)境責(zé)任以及與之相關(guān)聯(lián)的其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任;借此環(huán)境責(zé)任清單,社會(huì)或公眾能夠清清楚楚地了解不同公權(quán)力機(jī)構(gòu)是否存在環(huán)境責(zé)任、環(huán)境責(zé)任履行狀況如何以及盡責(zé)與否。一定意義上,責(zé)任主體明確、責(zé)任內(nèi)容清晰、責(zé)任方式公開透明的環(huán)境責(zé)任清單理應(yīng)成為所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中責(zé)任承擔(dān)及有效履行的“緊箍咒”“高壓線”“保護(hù)傘”,讓他們始終秉持“以人民為中心”理念,持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境,持續(xù)足額供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)或優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,不斷增進(jìn)或維護(hù)環(huán)境公共利益,不斷滿足民眾日常生活生產(chǎn)需要。

三、環(huán)境責(zé)任清單的規(guī)范路徑

為避免環(huán)境責(zé)任清單制度陷入公權(quán)力自治規(guī)范自我解救之“明希豪森困境”[22],發(fā)揮環(huán)境治理“集中力量”“整體性治理”之優(yōu)勢(shì)[23-24],需要在明確環(huán)境責(zé)任清單性質(zhì)及功能的基礎(chǔ)上,高度重視探索環(huán)境責(zé)任清單制度規(guī)范化發(fā)展路徑。

(一)環(huán)境責(zé)任清單編制頒行主體的正當(dāng)性及其補(bǔ)強(qiáng)

針對(duì)環(huán)境責(zé)任清單編制權(quán)配置正當(dāng)性疑慮及規(guī)范化不足之問題,需要加強(qiáng)相應(yīng)頂層制度設(shè)計(jì)。具體包括以下幾個(gè)方面的改進(jìn):第一,鑒于中央、地方各級(jí)“兩辦”在我國生態(tài)文明建設(shè)以及法治中國建設(shè)中的特殊政治、法律地位,由其作為頒行主體顯然能夠保障環(huán)境責(zé)任清單的權(quán)威性及法律效果,也具有一定的法理正當(dāng)性。毋庸諱言,這也存在“自己編制自己責(zé)任清單”等與現(xiàn)代法理相沖突或抵牾之處。有鑒于此,需要在繼續(xù)堅(jiān)持中央、地方“兩辦”作為頒行主體的同時(shí),對(duì)其作為頒行主體的正當(dāng)性進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)強(qiáng)?？紤]到環(huán)境責(zé)任清單是一種多元性、復(fù)合性的公權(quán)力自治規(guī)范,涉及“政黨權(quán)力體系”與“憲法權(quán)力體系”兩套體系,故其頒行主體的正當(dāng)性補(bǔ)強(qiáng)需要從兩個(gè)方面著手:一是立足“政黨權(quán)力體系”視角,環(huán)境責(zé)任清單雖然不能構(gòu)成一類整全性的黨內(nèi)法規(guī),但它更多是依據(jù)中央(上一級(jí))環(huán)境責(zé)任清單以及本級(jí)黨委頒行的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》(8)一般而言,各地環(huán)境責(zé)任清單大都是在依據(jù)上一級(jí)環(huán)境責(zé)任清單以及本級(jí)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》的基礎(chǔ)上編制出來的。編制而成的,換言之,中央、地方“兩辦”作為頒行主體,其正當(dāng)性主要來自上級(jí)黨委、政府授權(quán)或者委托,因此,地方各級(jí)“兩辦”頒行的環(huán)境責(zé)任清單需要報(bào)送至上一級(jí)“兩辦”進(jìn)行備案審查,地方“兩辦”頒行的環(huán)境責(zé)任清單需要報(bào)送中共中央、國務(wù)院予以備案審查。二是立足于“憲法權(quán)力體系”視角,環(huán)境責(zé)任清單盡管不是行政法規(guī)或者部門規(guī)章,但它屬于一種公權(quán)力自治規(guī)范而非行政自制規(guī)范。按照憲法法律規(guī)定精神,這理應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)權(quán)力配置事項(xiàng)。如果立法機(jī)關(guān)不對(duì)行政公權(quán)力加以必要規(guī)制,難以排除行政機(jī)關(guān)自行建構(gòu)一套責(zé)任規(guī)則。如果任其發(fā)展,環(huán)境責(zé)任清單就會(huì)逐漸成為行政機(jī)關(guān)依法行政的替代方案,法治國家、法治政府建設(shè)目標(biāo)就會(huì)落空?！傲⒎?、行政、和司法權(quán)置于同一人手中,不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人,不論是世襲的、自己任命的或選舉的,均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?。”[25]因此,對(duì)應(yīng)級(jí)別的立法機(jī)關(guān)也有必要介入到環(huán)境責(zé)任清單的編制頒行活動(dòng)之中。申言之,考慮到環(huán)境責(zé)任清單整合了“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”而自成一套相對(duì)完整的公權(quán)力自治規(guī)范,故其頒行主體之正當(dāng)性可以從兩個(gè)方面得到補(bǔ)強(qiáng):一是通過報(bào)送上一級(jí)“兩辦”進(jìn)行備案審查而使其正當(dāng)性得以補(bǔ)強(qiáng);二是通過報(bào)送同級(jí)“人大或人大常委會(huì)”實(shí)施備案審查而實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)性補(bǔ)強(qiáng)。

第二,需要確立一定的指導(dǎo)原則以厘定環(huán)境責(zé)任清單解釋權(quán)主體。應(yīng)當(dāng)說,再完備的環(huán)境責(zé)任清單也難以滿足不斷變化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。為因應(yīng)生態(tài)環(huán)境問題多變之復(fù)雜情勢(shì),除需要定期對(duì)環(huán)境責(zé)任清單進(jìn)行必要調(diào)整之外,最為可行的舉措就是,結(jié)合不同地區(qū)、不同階段的實(shí)踐狀況對(duì)環(huán)境責(zé)任清單進(jìn)行必要解釋。于此情形之下,環(huán)境責(zé)任清單解釋權(quán)配置給誰、如何配置等就顯得格外重要。從各地環(huán)境責(zé)任清單的實(shí)踐狀況來看,縣級(jí)以上政府生態(tài)環(huán)境主管部門似乎擁有責(zé)任清單實(shí)質(zhì)意義上的解釋權(quán)(9)參見:《浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》(2019年)第17條規(guī)定:“本規(guī)定由中共浙江省委、浙江省人民政府負(fù)責(zé)解釋,具體解釋工作由中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳、浙江省生態(tài)環(huán)境廳承擔(dān)?！?推展開來,我國正在探索一條由黨委機(jī)構(gòu)之外的行政機(jī)關(guān)來解釋涉及黨委機(jī)構(gòu)環(huán)境責(zé)任的環(huán)境責(zé)任清單路徑。實(shí)際承擔(dān)責(zé)任清單編制活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)解釋涉及黨委機(jī)構(gòu)責(zé)任的環(huán)境責(zé)任清單是否存在法理依據(jù),我們認(rèn)為,作為一種公權(quán)力自治規(guī)范,環(huán)境責(zé)任清單解釋權(quán)配置給誰理應(yīng)由頒行主體自行決定。一般而言,頒行主體在確定解釋主體時(shí)有兩種選擇,一種是“自行解釋”原則,另一種是“委托解釋”原則。“自行解釋”體現(xiàn)為頒行主體自主行使解釋權(quán),其面臨的最大挑戰(zhàn)在于,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作專業(yè)性較強(qiáng),頒行主體自行解釋能力可能稍顯不足。因此,委托編制主體——政府生態(tài)環(huán)境主管部門行使環(huán)境責(zé)任清單解釋權(quán),能夠最大限度地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題專業(yè)性、復(fù)雜性帶來的各種挑戰(zhàn)。需要注意的是,應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門解釋權(quán)的委托事項(xiàng)及權(quán)限范圍進(jìn)行必要的再規(guī)制,不能允許再委托或轉(zhuǎn)委托情形出現(xiàn)。

第三,一些地區(qū)由地方政府高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)作為環(huán)境責(zé)任清單的頒行主體,盡管內(nèi)容涉及黨委機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)等的環(huán)境責(zé)任,如果立足于環(huán)境責(zé)任清單屬于公權(quán)力自治規(guī)范的性質(zhì)定位,似乎也并無任何不妥。換言之,這可能是環(huán)境責(zé)任清單規(guī)范化探索的一個(gè)發(fā)展方向。

(二)環(huán)境責(zé)任清單編制依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)之法治應(yīng)對(duì)

無論是從“履責(zé)有依據(jù)、監(jiān)督有抓手、追責(zé)有方向”的一體化責(zé)任流程安排要求出發(fā),抑或是從“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬中纬傻默F(xiàn)實(shí)考量出發(fā),還是從美麗中國目標(biāo)任務(wù)的未來實(shí)現(xiàn)要求出發(fā),都需要對(duì)責(zé)任清單編制依據(jù)加以有效約束或規(guī)范。

立足于“政黨權(quán)力體系”“憲法權(quán)力體系”雙重視角,環(huán)境責(zé)任清單編制依據(jù)的多元性也屬應(yīng)有之義。環(huán)境責(zé)任清單規(guī)范化、法治化面臨最大之挑戰(zhàn)在于,如何判斷根據(jù)“地方實(shí)際需要”衍生出來的非公權(quán)力機(jī)構(gòu)環(huán)境責(zé)任的正當(dāng)性及必要性。從實(shí)踐來看,一些地區(qū)打著“地方實(shí)際需要”正當(dāng)性旗號(hào),將責(zé)任主體陸續(xù)擴(kuò)展至國有企業(yè)、事業(yè)單位,甚至出現(xiàn)環(huán)境責(zé)任之責(zé)任主體、責(zé)任結(jié)構(gòu)和責(zé)任內(nèi)容鏈條無限延展趨勢(shì)?？陀^上講,“地方實(shí)際需要”反映出生態(tài)環(huán)境問題地域性之內(nèi)在特質(zhì),本身也無可厚非。實(shí)際上,也正是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境問題解決需要傾斜考慮“地方實(shí)際需要”,現(xiàn)行《立法法》才明確授予設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)享有“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”立法權(quán),設(shè)區(qū)的市級(jí)政府享有“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”規(guī)章制定權(quán)。理論上講,“地方實(shí)際需要”體現(xiàn)在對(duì)地方政治資源的統(tǒng)籌與吸納、對(duì)地方生態(tài)環(huán)境問題的識(shí)別與整理、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向的定位與促進(jìn)[26]。一旦“地方實(shí)際需要”被濫用,就會(huì)造成其適用范圍和適用場(chǎng)景不斷被擴(kuò)大,環(huán)境責(zé)任清單中的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容就會(huì)不斷被拉長,“責(zé)任主體的無限增多意味著無人承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象輪番上演”,“責(zé)任內(nèi)容的分散就意味著責(zé)任聚焦功能的流失”。在圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善或者美麗中國目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任總量不變的背景下,原本由公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任借此通道“遁入”到市場(chǎng)主體或社會(huì)主體身上,搖身一變成為市場(chǎng)責(zé)任或者社會(huì)責(zé)任。這不僅會(huì)消減公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境責(zé)任,侵蝕公權(quán)力機(jī)構(gòu)存在的正當(dāng)性,而且混淆了政府和市場(chǎng)各自的邊界范圍。

顯然,需要對(duì)“地方實(shí)際需要”進(jìn)行一定的再規(guī)制?？赡苈窂皆谟?結(jié)合現(xiàn)行《立法法》授權(quán)地方立法的制度規(guī)定,將“地方實(shí)際需要”有序轉(zhuǎn)化為地方立法或者地方規(guī)章。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域分權(quán)治理機(jī)制在責(zé)任清單制度上的具體運(yùn)用?！半S著國家政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,不斷釋放地方發(fā)展活力是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),分權(quán)基礎(chǔ)上的多元治理模式更具潛力?！盵27]對(duì)于依據(jù)“地方實(shí)際需要”所增加或調(diào)整的公權(quán)力機(jī)構(gòu)以及受公權(quán)力機(jī)構(gòu)委托而行使公權(quán)力的企事業(yè)單位而言,他們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任,實(shí)際上就是一種剩余性政府環(huán)境責(zé)任,應(yīng)當(dāng)通過地方立法或者地方規(guī)章進(jìn)行明確。換言之,未有地方立法或地方規(guī)章的明文規(guī)定,任何層級(jí)的環(huán)境責(zé)任清單均不得以任何理由增加、調(diào)整或者刪減任何公權(quán)力機(jī)構(gòu)以及其他企事業(yè)單位的環(huán)境責(zé)任,這是貫徹依法治國的基本要求。如此一來,原本彈性較大的“地方實(shí)際需要”經(jīng)由法治化通道而進(jìn)入了一個(gè)規(guī)范化發(fā)展軌道,堵塞了一些公權(quán)力機(jī)構(gòu)試圖向社會(huì)或市場(chǎng)轉(zhuǎn)嫁環(huán)境責(zé)任的企圖,實(shí)現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的再約束,厘清了生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)、社會(huì)各自環(huán)境責(zé)任的界限范圍,推動(dòng)著多元環(huán)境治理機(jī)制的形成。

(三)環(huán)境責(zé)任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置

如前所述,環(huán)境責(zé)任清單對(duì)所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了梳理和結(jié)構(gòu)安排。這種安排仍有較大的改善空間。從學(xué)理上講,“職責(zé)和追責(zé)是責(zé)任清單的基本要素?！盵2]109就實(shí)踐來看,絕大部分環(huán)境責(zé)任清單僅就不同性質(zhì)、不同類型的公權(quán)力機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任做了安排,而對(duì)相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制則更多強(qiáng)調(diào)“按照”“參照”“援用”“比照”其他黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)等。換言之,現(xiàn)有環(huán)境責(zé)任清單在內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排上,更多明確的是職責(zé)問題而非追責(zé)問題。

需要回答的是,目前環(huán)境責(zé)任清單這種結(jié)構(gòu)安排合理嗎?我們知道,責(zé)任具有多重涵義。哈特在談及此問題時(shí)指出:“考慮到責(zé)任一詞的復(fù)雜性,將責(zé)任分為角色意義的責(zé)任、因果意義的責(zé)任、能力意義的責(zé)任和法律意義的責(zé)任?！盵28]法理學(xué)在探究責(zé)任內(nèi)涵時(shí),也會(huì)關(guān)注其存在的兩個(gè)不同面向,一個(gè)是面向未來的“積極責(zé)任”,一個(gè)是面向過去的“消極責(zé)任”。如果說環(huán)境責(zé)任清單中的“職責(zé)”多指向一種“積極責(zé)任”,它更關(guān)注“分內(nèi)之事”在未來能否完成。而環(huán)境責(zé)任清單中的“追責(zé)”則更強(qiáng)調(diào)一種“消極責(zé)任”,其關(guān)注的是,“分內(nèi)之事”在未能有效完成以后所遭受的否定性評(píng)價(jià)及不利后果。我們認(rèn)為,結(jié)合當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際狀況,環(huán)境責(zé)任清單的內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持職責(zé)權(quán)重大于追責(zé)權(quán)重的指導(dǎo)思想?！氨M管面對(duì)不利或者容易遭受不利后果的時(shí)候,多使用‘責(zé)任’這一術(shù)語”[29],“這與我們的思維慣性有關(guān),對(duì)責(zé)任的論述通常把注意力放在過去責(zé)任而不是預(yù)期責(zé)任上”[30]。主要理由在于:一是我國生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)過多年探索,在反復(fù)“試錯(cuò)”基礎(chǔ)上初步建立了“大環(huán)?！必?zé)任格局。其中一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)就是,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作第一步或者說首要任務(wù)就是界定各自職責(zé),即準(zhǔn)確界定不同公權(quán)力機(jī)構(gòu)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任,只有在明確各自“分內(nèi)之事”基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)后續(xù)的追責(zé)或問責(zé),不能在無明確定責(zé)基礎(chǔ)上就不問青紅皂白地討論追責(zé),盡管這可以有效平息輿論洶涌壓力。二是從責(zé)任要素內(nèi)在功能來看,職責(zé)表明了一種積極引導(dǎo)功能。在環(huán)境責(zé)任清單明示引導(dǎo)下,公權(quán)力機(jī)構(gòu)才能勉力履行各自“積極責(zé)任”。追責(zé)表明了一種反向約束功能。正是存在這樣一種倒逼機(jī)制,才能不斷督促“積極責(zé)任”的有效履行?？傊?只有建立一種積極引導(dǎo)與反向約束相結(jié)合,且以積極引導(dǎo)為主的環(huán)境責(zé)任清單結(jié)構(gòu)才能推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。

需要注意的是,在環(huán)境責(zé)任清單中,職責(zé)權(quán)重大于追責(zé)權(quán)重并不意味著清單不重視對(duì)一些公權(quán)力機(jī)構(gòu)消極履行“積極責(zé)任”的否定性評(píng)價(jià)或懲罰。相反,環(huán)境責(zé)任清單任何時(shí)候都絲毫不能放棄追責(zé)機(jī)制的構(gòu)建。考慮到環(huán)境責(zé)任清單并非一類完全自足的公權(quán)力自治規(guī)范,故它在追責(zé)機(jī)制方面需要高度依賴黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)等。但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間并非絕對(duì)平行而是交叉重疊在一起,相應(yīng)地也給追責(zé)機(jī)制帶來一定困擾?；诖?在環(huán)境責(zé)任清單追責(zé)機(jī)制完善方面,需要堅(jiān)持以下思路:1.正確理解“黨政同責(zé)”原則的“同責(zé)”在追責(zé)方面的內(nèi)涵。“同責(zé)”是指“同有職責(zé)”“同樣承擔(dān)責(zé)任”[31]而非承擔(dān)同樣職責(zé)或同等程度責(zé)任。在適用“黨政同責(zé)”原則完善環(huán)境責(zé)任清單追責(zé)機(jī)制時(shí),需要考慮責(zé)任“四性”,即責(zé)任主體同構(gòu)性、責(zé)任原因同一性、責(zé)任承擔(dān)分離性和責(zé)任后果比例性[32]。2.正確處理黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任與法律責(zé)任的銜接與協(xié)同。顯然,黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任與法律責(zé)任存在區(qū)別,前者體現(xiàn)為政治性,后者體現(xiàn)為強(qiáng)制性。前者針對(duì)中共黨員,后者針對(duì)所有領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)人員。問題的關(guān)鍵在于,絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)人員都是中共黨員。這種情況下,追責(zé)機(jī)制就會(huì)出現(xiàn)疊加責(zé)任、聚合責(zé)任問題。我們認(rèn)為,環(huán)境責(zé)任清單追責(zé)機(jī)制完善上,如果采用“吸收原則”,就可能架空責(zé)任追究較輕的黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律法規(guī),尤其會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)失去對(duì)中共黨員的約束力,國家法律法規(guī)嚴(yán)肅性也會(huì)打上折扣。如果采用“并罰原則”,就可能造成具有多種責(zé)任角色身份的人員需要接受更重或更嚴(yán)厲的懲罰,即身份越多,受到的否定性評(píng)價(jià)也就越多,這顯然與實(shí)質(zhì)正義價(jià)值相違背。3.環(huán)境責(zé)任清單責(zé)任追究機(jī)制完善可以采取的折中策略是,采用有限度的黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任與國家法律責(zé)任“并罰原則”,避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律齟齬而引起不必要的爭論與困惑,促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在責(zé)任追究環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)[33]。此外,追責(zé)機(jī)制也要考慮非中共黨員的領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)人員,“如果規(guī)范對(duì)象涉及黨組織和黨員以外的公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員,應(yīng)該以國家法律的形式出現(xiàn)?！盵34]

除了職責(zé)和追責(zé)外,環(huán)境責(zé)任清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排還應(yīng)當(dāng)涵蓋減責(zé)、免責(zé)機(jī)制以及信息公開等系列制度規(guī)定,前者包括應(yīng)當(dāng)減責(zé)、免責(zé)情形,可以減責(zé)、免責(zé)情形,減責(zé)、免責(zé)的程序規(guī)則。實(shí)際上,一些地方,比如浙江(10)參見:浙江省生態(tài)環(huán)境廳《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)生態(tài)環(huán)保干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為容錯(cuò)免責(zé)的實(shí)施意見(試行)》(2019年)。、山東(11)參見:山東省生態(tài)環(huán)境廳《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法(試行)》(2019年)。等地也在探索減責(zé)、免責(zé)機(jī)制,未來需要從中央層面頒行不低于黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)位階的環(huán)境責(zé)任清單減責(zé)、免責(zé)制度性規(guī)定。地方層面的環(huán)境責(zé)任清單可以結(jié)合地方實(shí)際頒行具體實(shí)施辦法,從而最終形成規(guī)范化程度較高的環(huán)境責(zé)任清單減責(zé)、免責(zé)規(guī)則體系。此外,環(huán)境責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)包含《黨務(wù)公開條例》《政府信息公開條例》等系列制度規(guī)定,生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域涉及民眾日常生產(chǎn)生活的黨務(wù)、政務(wù)信息也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開,接受民眾的監(jiān)督。