梁陸駿 李 雪

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100091)

什么是政治穩(wěn)定? 著名政治學(xué)家亨廷頓的觀點(diǎn)得到了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)同,即政治穩(wěn)定這一概念占主導(dǎo)地位的是兩個因素:秩序和持續(xù)性[1]。 一個政治穩(wěn)定的國家,其政治制度應(yīng)同時具備維護(hù)既有統(tǒng)治的能力和適應(yīng)不斷變化的國內(nèi)外環(huán)境的能力,不應(yīng)發(fā)生大規(guī)模政治動亂,整體上應(yīng)呈現(xiàn)出一種團(tuán)結(jié)和諧、社會穩(wěn)定的狀態(tài)。 反之,如果一個國家經(jīng)常發(fā)生政變、武裝沖突、非法示威游行等,這個國家在政治上就是不穩(wěn)定的。

第二次世界大戰(zhàn)(以下簡稱“二戰(zhàn)”)結(jié)束后,大批亞非拉國家取得了國家的獨(dú)立,緬甸就是其中之一。緬甸這個新國家存在著許多“與生俱來”的問題:從經(jīng)濟(jì)上看,“二戰(zhàn)”戰(zhàn)火的嚴(yán)重破壞使獨(dú)立之初的緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處在低點(diǎn);從政治上看,遭受近百年的殖民統(tǒng)治導(dǎo)致緬甸本土政黨缺乏政治傳統(tǒng)和權(quán)威性;從族群上看,國內(nèi)的民族眾多,宗教信仰不一,為激烈的族群沖突埋下了禍根;從地理上看,少數(shù)民族聚居的緬甸北部多為山區(qū),地形復(fù)雜,與主體民族(緬族)聚居的下緬甸地區(qū)存在天然的地理隔閡,治理困難,加上少數(shù)民族擁有規(guī)模不一的武裝勢力,使得族群沖突更難平復(fù)。 從起點(diǎn)來看,緬甸是典型的后發(fā)展國家。

緬甸在獨(dú)立之初采用的議會制民主政體無法解決國內(nèi)主要矛盾,各地族群沖突此起彼伏,導(dǎo)致政治長期不穩(wěn)定。 1962 年,奈溫領(lǐng)導(dǎo)軍事政變上臺,軍人集團(tuán)威權(quán)政體建立。 軍政府使用威權(quán)來維持社會運(yùn)轉(zhuǎn),一度實(shí)現(xiàn)了表面上的穩(wěn)定。 1988 年,軍隊(duì)內(nèi)部政變使奈溫倒臺。 后續(xù)的幾屆軍政府承諾籌備大選,實(shí)現(xiàn)民主,緬甸的政治穩(wěn)定似乎出現(xiàn)了曙光。 2011年,登盛軍政府開始實(shí)施“混合政體”,標(biāo)志著緬甸朝著政治民主化邁進(jìn)。 然而,2021 年2 月1 日,緬甸國防軍以選舉舞弊為由,宣布接管國家政權(quán),扣押聯(lián)邦議會委員,軍人集團(tuán)威權(quán)政體的陰影再次籠罩在緬甸上空。

本文從緬甸獨(dú)立后的三大政治變遷節(jié)點(diǎn)出發(fā),探析其政治不穩(wěn)定的內(nèi)因,以期為后發(fā)展國家提供借鑒。

一、獨(dú)立后緬甸政治變遷的三個節(jié)點(diǎn)

(一)第一個政治變遷節(jié)點(diǎn):1962 年,從議會制民主政體到軍人集團(tuán)威權(quán)政體

昂山將軍被普遍認(rèn)為是“緬甸國父”。 1940 年,他在日本侵緬軍隊(duì)的幫助下建立了武裝“緬甸獨(dú)立軍”。1944 年,德、意、日軸心國頹勢凸顯之際,昂山將軍秘密建立了“緬甸反法西斯自由同盟”。 1945 年初,他率領(lǐng)緬甸獨(dú)立軍對日軍反戈一擊,加入反法西斯陣營。

由于“二戰(zhàn)”期間日本長期的軍事占領(lǐng),戰(zhàn)后英國對緬甸的殖民統(tǒng)治受到了極大的影響。 1947 年,昂山將軍與英方談判簽訂了“昂山—艾德禮協(xié)定”,使緬甸獲得獨(dú)立地位。 他還同國內(nèi)的少數(shù)民族領(lǐng)袖簽訂“彬龍協(xié)議”,承諾授予少數(shù)民族高度自治權(quán),共建新緬甸。 上述兩份協(xié)定是緬甸作為一個獨(dú)立國家的合法性的基礎(chǔ)。 然而不久以后,昂山將軍被暗殺。

1948 年,接任的吳努借鑒英國的議會制民主政體建立政府,緬甸聯(lián)邦成立,但是松散的聯(lián)邦制、緊張的央地關(guān)系、衰退的經(jīng)濟(jì)、族群的沖突使得新生的緬甸迅速陷入了政治不穩(wěn)定狀態(tài)。

1958 年,無力控制國內(nèi)局勢的吳努辭職下臺,國防部長奈溫借助軍隊(duì)力量迅速穩(wěn)定了局面,成立“看守內(nèi)閣”,承諾穩(wěn)定局勢后將政權(quán)交還議會。 在軍隊(duì)的協(xié)助下,緬甸的國家治理體系得以重建,國內(nèi)局勢逐漸穩(wěn)定。 吳努重新組閣,奈溫還政議會。 但是,由于治理不力,重組后的吳努政府使得緬甸在經(jīng)歷了短暫的穩(wěn)定之后又陷入了內(nèi)戰(zhàn)的邊緣。

1962 年,奈溫領(lǐng)導(dǎo)軍事政變,重新以軍政府取代了議會政府,建立了軍人集團(tuán)威權(quán)政體。 這就是緬甸的第一個政治變遷節(jié)點(diǎn)——從議會制民主政體到軍人集團(tuán)威權(quán)政體。 國有化、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、中央集權(quán)、以軍事紀(jì)律治國是奈溫軍政府的執(zhí)政特點(diǎn)。 在一定程度上,奈溫軍政府確實(shí)以強(qiáng)大的武力保持了一定時期的穩(wěn)定,但是隨著時間的推移,政治僵化、經(jīng)濟(jì)乏力、民主缺失、人民生活水平下降等內(nèi)部問題漸漸凸顯。

面對上述問題,1974 年奈溫軍政府象征性地公布了“經(jīng)過全民公投的”憲法,表面上建立了議會制政體,其實(shí)質(zhì)仍然是以奈溫為首的軍人集團(tuán)執(zhí)政。 到了八十年代中后期,處于軍政府統(tǒng)治的緬甸人民生活水平不斷下降,改革呼聲越來越高,政治局勢暗流涌動。

(二)第二個政治變遷節(jié)點(diǎn):1988 年,“緬甸之春”

1988 年初,反政府游行和民眾的抗議集會爆發(fā),被稱為“緬甸之春”。 壓力之下,軍人集團(tuán)的激進(jìn)派在9 月發(fā)動了軍事政變,以蘇貌為領(lǐng)袖建立了新的軍政府。 蘇貌軍政府通過強(qiáng)力手段穩(wěn)定國家政治,實(shí)行大刀闊斧的經(jīng)濟(jì)改革,在一定程度上恢復(fù)和發(fā)展了原本凋敝的國民經(jīng)濟(jì)。

出于維護(hù)統(tǒng)治的考慮,蘇貌軍政府頒布了“促民生、保民主”的執(zhí)政綱領(lǐng),表態(tài)將對民主大選保駕護(hù)航,社會各界普遍對緬甸的政治民主化轉(zhuǎn)型充滿期待。 然而,蘇貌軍政府期望借助“代理人”的方式,披上民主制度的外殼來繼續(xù)維護(hù)軍人集團(tuán)的統(tǒng)治。 一方面,軍政府全力打造了“民族團(tuán)結(jié)黨”作為其“代理人”;另一方面,通過各種暴力手段打壓民主人士。

盡管如此,緬甸人民在大選中仍然全力支持民主黨派,昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的政黨“緬甸全國民主聯(lián)盟”拿下1990 年大選中81.6%的議會席位。 蘇貌軍政府面臨棘手的挑戰(zhàn),以“民主黨派沒有制定憲法的資格”為由,宣布拒絕交權(quán)。 至此,1988 年“緬甸之春”帶來的政治民主化改革宣告失敗。

為平息動蕩的政局,蘇貌軍政府提出了新的民主改革方案——在軍人集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)民主制。 此方案實(shí)質(zhì)上是緬甸基于本國國情探索出的一條新道路,即結(jié)合軍人集團(tuán)威權(quán)政體和議會制民主政體的一種“混合政體”。 這種政體是“從軍人政府過渡到以軍人集團(tuán)掌實(shí)權(quán)為里為實(shí),以多黨民主、民族共治為表為形式的政治制度”[2]。

1992 年,丹瑞軍政府上臺,表示將延續(xù)民主改革方案,實(shí)施了一系列措施,包括開啟政治對話、釋放政治犯、重啟制憲會議等,促進(jìn)了政治穩(wěn)定。 通過數(shù)年政治對話加談判,丹瑞軍政府和昂山素季代表的民主黨派達(dá)成了“先制憲、后交權(quán)”的民主進(jìn)程共識。 “軍政權(quán)利益目標(biāo)的改變和保障條件的完備”是他們開啟和深化政治轉(zhuǎn)型的根本原因[3]。

2003 年,丹瑞卸任,欽鈕軍政府上臺,細(xì)化了實(shí)現(xiàn)政治民主化進(jìn)程的“七點(diǎn)民主政治路線圖計(jì)劃”:1.召開制憲國民大會;2. 實(shí)施建立新制度的進(jìn)程;3. 起草《憲法》;4.對《憲法》進(jìn)行全民公投;5.依據(jù)《憲法》進(jìn)行議會大選;6.根據(jù)大選結(jié)果產(chǎn)生聯(lián)邦議會;7.通過聯(lián)邦議會制定國家政權(quán)架構(gòu)。

2004 年,梭溫軍政府上臺,強(qiáng)力推進(jìn)“七點(diǎn)民主政治路線圖計(jì)劃”,在2008 年全民公投通過《憲法》。 值得注意的是,該《憲法》明確規(guī)定軍人集團(tuán)在政治上的領(lǐng)導(dǎo)地位,明確了其對國家行政的掌控力和程度。

2011 年,為了增強(qiáng)國家治理能力,實(shí)現(xiàn)“軍政分開”,新上任的軍人集團(tuán)代表登盛“棄軍從政”,卸去軍隊(duì)職務(wù)、保留行政職務(wù),標(biāo)志著緬甸“混合政體”于登盛政府開始正式落地實(shí)驗(yàn)。

(三)第三個政治變遷節(jié)點(diǎn):2016 年,“全國民主聯(lián)盟”上臺執(zhí)政

在執(zhí)政期間,登盛政府一方面繼續(xù)推進(jìn)國內(nèi)政治民主化進(jìn)程,另一方面推進(jìn)以私有化、市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革。 同時,登盛政府努力爭取與八支民族地方武裝簽訂《全國?；饏f(xié)議》,鞏固了緬甸國內(nèi)的和平局勢。 登盛政府初步證明了緬甸“混合政體”的可行性和穩(wěn)定性,接下來“交權(quán)”給民主黨派就是順?biāo)浦鄣牧恕?/p>

2015 年大選,昂山素季率領(lǐng)“全國民主聯(lián)盟”再次獲得議會大多數(shù)席位。 軍人集團(tuán)展現(xiàn)出合作姿態(tài),民族地方武裝和在野黨表明了協(xié)商合作的態(tài)度,緬甸的政治格局展現(xiàn)出了史無前例的和諧局面。

2016 年,經(jīng)過和平的權(quán)力讓渡,“全國民主聯(lián)盟”正式上臺執(zhí)政。 由于《憲法》相關(guān)規(guī)定,昂山素季無法直接擔(dān)任總統(tǒng)之職,“全國民主聯(lián)盟”為她額外設(shè)立了“國務(wù)資政”職位,即國家顧問,實(shí)為最高領(lǐng)導(dǎo)人。

昂山素季民主政府繼承了“混合政體”,并對其進(jìn)行完善和改革。 但是,由于在“混合政體”框架下,軍人集團(tuán)仍然把持著關(guān)鍵部門,昂山素季期望的大刀闊斧的政治改革無法落地。 在經(jīng)濟(jì)上,昂山素季提出“12 點(diǎn)計(jì)劃”,期望進(jìn)一步推動市場化改革,但是由于軍人集團(tuán)通過“軍事資本主義”企業(yè)把持了國民經(jīng)濟(jì)的命脈,經(jīng)濟(jì)改革的努力收效甚微。

2020 年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對緬甸人民的生命財產(chǎn)造成了極大的威脅,昂山素季政府沒能有效地控制疫情,使得緬甸成為了東南亞受疫情影響最嚴(yán)重的國家之一。 雖然在年底的大選中,昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的“全國民主聯(lián)盟”再次得到了大多數(shù)議會席位得以連任,但她以“修憲”來制約軍人集團(tuán)權(quán)力的嘗試顯然觸動了軍人集團(tuán)的底線。 軍人集團(tuán)開始質(zhì)疑本次選舉存在舞弊,但“全國民主聯(lián)盟”從未公開、正面地回應(yīng)質(zhì)疑。

2021 年初,緬甸國防軍以選舉舞弊為由發(fā)動軍事政變,將昂山素季等人扣押,由國防軍總司令敏昂萊接管立法、行政、司法權(quán),全國進(jìn)入為期一年的“緊急狀態(tài)”。 這次政變使得緬甸的民主化進(jìn)程再一次受挫。

表1 緬甸獨(dú)立后歷屆政府變化

二、緬甸政治不穩(wěn)定的因素探析

(一)政治民主化受阻導(dǎo)致政治不穩(wěn)定

發(fā)展政治學(xué)派研究了“二戰(zhàn)”后發(fā)展中國家和地區(qū)的政治民主化過程,將這個過程劃分為三大階段:一是“二戰(zhàn)”后至1960 年左右,處于議會制民主政體階段;二是1960 年到1990 年左右,處于威權(quán)政體階段;三是1985 年前后,處于政治民主化改革階段,通過自上而下的改革或者是自下而上的短期暴力或非暴力運(yùn)動,最終建立了較為穩(wěn)定的民主選舉機(jī)制。

“二戰(zhàn)”后緬甸政治體制的形成具有其普遍性和特殊性。 在穩(wěn)定新國家過程中,軍隊(duì)起到了巨大的作用,議會制民主政體并不適用于剛剛獲得獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、國內(nèi)矛盾突出的緬甸。 當(dāng)新生的民主政府遇到危機(jī)時便求助于軍人集團(tuán),暫時緩解了危機(jī)。 但是,當(dāng)軍人集團(tuán)將政權(quán)交還政府后,民主政府再次陷入了危機(jī)中。 最后軍人集團(tuán)政變上臺直接執(zhí)掌政權(quán),這是緬甸政治變遷的歷史必然。

在軍人集團(tuán)執(zhí)政過程中,其政治角色經(jīng)歷了數(shù)次變化。 從1958—1960 年屬于“監(jiān)護(hù)者”角色,1962—2008 年變?yōu)椤爸苯庸芾碚摺苯巧?2008—2021 年回到“監(jiān)護(hù)者”角色,2021 年起再次轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯庸芾碚摺薄?/p>

將“二戰(zhàn)”后緬甸的政治變遷同發(fā)展政治學(xué)派的“三大階段”觀點(diǎn)進(jìn)行對比,我們會發(fā)現(xiàn),緬甸并不符合發(fā)展政治學(xué)派提出的第三個發(fā)展階段——即處于政治民主化改革時期的緬甸,軍政府自上而下的民主化改革既不徹底,也未成功。

雖然昂山素季民主政府通過2016 年大選上臺執(zhí)政并在2020 年連任,但2021 年初的軍事政變使得緬甸政治民主化進(jìn)程遭受重創(chuàng)。 這一事件表明緬甸國家政治無法徹底擺脫軍人集團(tuán)的干預(yù)。 軍人集團(tuán)的政變被緬甸人民視為倒行逆施的舉措、“獨(dú)裁者的死灰復(fù)燃”,從而掀起了聲勢浩大的抗議活動,導(dǎo)致了政治不穩(wěn)定。 這種政治不穩(wěn)定的內(nèi)因之一在于緬甸在軍人集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下的政治民主化發(fā)展受阻。

(二)市場化改革不徹底導(dǎo)致政治不穩(wěn)定

發(fā)展政治學(xué)派認(rèn)為,威權(quán)政體實(shí)質(zhì)上擁有重商主義的特質(zhì),因?yàn)槠渥钪匾哪繕?biāo)就是通過程度極高的集權(quán)獲得極高的國家治理效率,其結(jié)果就是一定時期內(nèi)飛速發(fā)展的國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。

例如“亞洲四小龍”之一的韓國,其經(jīng)濟(jì)是在二十世紀(jì)六七十年代也就是樸正熙時代奠定了日后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),正是在這一時期,韓國基本上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化[4]。 其國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化時期的突出特點(diǎn)是:采用政治上威權(quán)政體高壓統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)上寬松經(jīng)濟(jì)政策,使得私人化市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。 韓國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展使人民的生活水平不斷提高,產(chǎn)生了大量中產(chǎn)階級,該階級最典型的特征是希望通過改革而非暴力革命來實(shí)現(xiàn)政治民主化。

與韓國相比,緬甸的威權(quán)政體有著很大不同——緬甸軍政府是政治經(jīng)濟(jì)“兩手抓”。 緬甸軍人集團(tuán)在很長一段時期內(nèi)實(shí)行完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。 雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)能夠建立完備的工業(yè)體系,但過度的管控使得市場缺乏活力,從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的僵化甚至倒退。緬甸軍政府所謂“經(jīng)濟(jì)改革”,實(shí)際上是將壟斷行業(yè)交給軍隊(duì)直接管理。 一方面使得本國新興中產(chǎn)階級沒有足夠的力量與之抗衡,另一方面也使本國無法建立完全的、私人化的市場經(jīng)濟(jì)。

經(jīng)濟(jì)的僵化、倒退會顯著影響人民生活水平,從而導(dǎo)致“人心思變”,誘發(fā)政治不穩(wěn)定。 因此,市場化改革不徹底也成為了導(dǎo)致緬甸政治不穩(wěn)定的另一內(nèi)因。

(三)族群沖突導(dǎo)致政治不穩(wěn)定

1989 年以前,緬甸的族群沖突主要是中央政府與緬共武裝的沖突;緬共解體后,族群沖突主要集中在中央政府與緬北民族地方武裝的沖突上。

軍政府始終提防地方武裝實(shí)力的增強(qiáng),不時地進(jìn)行軍事打擊;和平條約被輕易打破加劇了雙方的不信任感,因此長期以來雙方武裝沖突不斷;地形因素也使得中央政府對緬北的控制困難重重。

一方面,族群沖突影響國內(nèi)團(tuán)結(jié),對民眾生命財產(chǎn)安全造成了直接威脅;另一方面,族群沖突給了緬甸政府軍擴(kuò)充實(shí)力、購買軍備的理由,政府軍實(shí)力的增強(qiáng)帶來了軍人集團(tuán)話語權(quán)的增強(qiáng),使其始終具備直接干政的能力,手握“槍桿子”的軍人集團(tuán)很難有動力放棄既得利益去實(shí)現(xiàn)政治民主化。 緬甸的族群沖突持續(xù)至今,成為政治不穩(wěn)定的又一大內(nèi)因。

三、結(jié)語

從政治上看,首先,完備合理的法律是實(shí)現(xiàn)政治民主化的保障。 其次,廣大人民群眾具備現(xiàn)代民主意識,對政治民主化發(fā)展至關(guān)重要。 最后,通過建立適合本國國情的民主政體來推進(jìn)政治民主化是符合歷史進(jìn)程的必然要求。 只有逐步實(shí)現(xiàn)政治民主化,才能實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定。 一個國家政治的發(fā)展固然有其歷史特殊性,但政治民主化的浪潮是難以阻擋的。 隨著傳媒科技的不斷發(fā)展,信息壁壘被打破,軍人集團(tuán)威權(quán)政體在現(xiàn)代社會很難立足。

從經(jīng)濟(jì)上看,研究表明,民主不一定促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能促進(jìn)民主發(fā)展[5]。 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使本國的中產(chǎn)階層壯大,他們一是對民主有需求,二是傾向于通過改革而非暴力革命來實(shí)現(xiàn)民主。同時,經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高了人民的生活水平,從而使人民支持政府。 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沖擊了傳統(tǒng)世俗觀念、宗教觀念,使社會共識增加,文化沖突減少。 因此,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定而言至關(guān)重要。

從族群上看,后發(fā)展國家大多屬于多民族、多族群的國家。 要想實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定,就要處理好民族、族群間的關(guān)系。 尊重少數(shù)民族的利益訴求,通過對話、協(xié)商實(shí)現(xiàn)和平。 我們期待未來緬甸得以落地政治民主化、落實(shí)經(jīng)濟(jì)市場化改革、促進(jìn)族群和諧,從而實(shí)現(xiàn)真正的政治穩(wěn)定。