●趙術(shù)高

一、背景與文獻回顧

數(shù)據(jù)的本質(zhì)是信息和知識，是“數(shù)字資產(chǎn)”。 數(shù)據(jù)技術(shù)可以有效克服信息不對稱，改善資源配置效率和組織治理效能。 計算機和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展催生了第一次管理革命，并于上世紀(jì)七十年代促成了西方市場發(fā)達國家新公共管理運動的興起。 近年來，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等數(shù)據(jù)技術(shù)在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，現(xiàn)代治理理念逐漸取代傳統(tǒng)的管理理念，數(shù)字治理被引入公共管理中，進一步豐富了政府治理、國家治理的內(nèi)涵和外延。2013 年以來，美國、日本、歐盟等相繼推出了各自的大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略計劃，信息被看作數(shù)據(jù)資產(chǎn)。 我國國務(wù)院先后于2015 年、2016年發(fā)布了 《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，大數(shù)據(jù)正式成為我國國家發(fā)展戰(zhàn)略，以“數(shù)字中國”“數(shù)字政府”建設(shè)推動國家治理現(xiàn)代化。 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，數(shù)字財政治理在技術(shù)與制度變遷的內(nèi)生關(guān)系中也就成為應(yīng)有之義。 作為財政數(shù)字化建設(shè)的預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)建設(shè)，將受益于并反饋于 “數(shù)字政府”“數(shù)字中國”建設(shè)，正以新的治理邏輯推動財政治理理念的深刻變革。

從“金財”工程建設(shè)以來，尤其是黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化理念以及大數(shù)據(jù)技術(shù)治理以來，不少文獻對數(shù)字財政治理進行了多角度的研究。 劉尚希（2020）總結(jié)財政數(shù)據(jù)化歷程，認(rèn)為過去以“金財工程”為代表的財政信息化，通過信息化改造大幅提高了財政行政效率，但隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展和推廣應(yīng)用，“數(shù)字化”逐步取代“信息化”，數(shù)字財政更關(guān)注業(yè)務(wù)流程的智能化并大幅提高決策的科學(xué)性。 陳振明和耿旭（2016） 指出利用大數(shù)據(jù)提升公共服務(wù)管理已經(jīng)成為全球尤其是發(fā)達國家的普遍做法。 數(shù)據(jù)技術(shù)在社會公共領(lǐng)域的運用推動了財政治理數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型（李貞、 張瑞婷，2021）。 具體而言，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字財政公共服務(wù)變革，不僅能有效降低公共服務(wù)成本， 提高公共服務(wù)行政運行效率，同時能優(yōu)化公共資源配置效率。 原因不僅在于信息與大數(shù)據(jù)可以使公共服務(wù)資源的空間非均衡轉(zhuǎn)向信息空間的均衡化與一體化 （汪波、 趙丹，2018）， 利用好大數(shù)據(jù)來掌握公共需求，優(yōu)化資源配置，提供多元化主體，才能真正使公共服務(wù)的提供更加精準(zhǔn)、主動和現(xiàn)代化（張新生，2018）。 深層次的原因更在于以大數(shù)據(jù)技術(shù)為代表的信息技術(shù)能有效克服信息不對稱，以及由此而來的組織激勵不相容和環(huán)境不確定性，進而降低交易費用（趙術(shù)高、李珍，2020）。 因此，相比于傳統(tǒng)財政理論和實踐，數(shù)字財政在政府與市場關(guān)系、公共產(chǎn)品供求關(guān)系、政府治理機制、事權(quán)與支出責(zé)任、財政價值創(chuàng)造、政府收支治理等方面重塑財政體系的治理理念和邏輯， 推動現(xiàn)代財政制度建設(shè)（王志剛、趙斌，2020）。

也有不少文獻對預(yù)算管理一體化等數(shù)字財政治理實踐經(jīng)驗進行了點上的深入挖掘和面上的系統(tǒng)總結(jié)。廣東省是全國較早實行預(yù)算管理一體化整體推進的地區(qū)，于2005 年啟動了“財務(wù)核算信息集中監(jiān)管改革”（廣東省財政廳課題組，2020）， 是財政部預(yù)算管理一體化改革的重要參考之一。 為順利推進預(yù)算管理一體化建設(shè)，財政部副部長許宏才和財政部預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)組還專門撰文詳細介紹了預(yù)算管理一體化建設(shè)總體思路和主要管理機制。 王志剛（2021）認(rèn)為，預(yù)算管理信息化可以改善預(yù)決算信息公開的效率和質(zhì)量，提升預(yù)算監(jiān)督工作績效，大幅增強財政政策執(zhí)行力，并最終促進公共利益最大化。 王敏（2019）、馬駿（2019）、王銀梅（2021）等重點針對大數(shù)據(jù)和預(yù)算管理一體化對推進全面績效預(yù)算管理、績效指標(biāo)體系建設(shè)和績效運行監(jiān)控等積極作用進行了深入研究。 而謝易和（2021）、趙斌（2020） 等在充分肯定財政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將帶來財政服務(wù)和滿足公共需要能力顯著提升的同時，也強調(diào)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的治理理念、 技術(shù)、制度體系乃至人員組織保障等諸多困難。

但財政既有“財”，也有“政”。 “財”既包含新古典的帕累托最優(yōu)效率， 也包含財務(wù)價值管理；“政”既包含制度和政策的執(zhí)行，即行政，也在一定程度上包含著政治、文化和社會傳統(tǒng)等元制度對具體制度和政策的影響。 預(yù)算管理一體化建設(shè)，直接關(guān)聯(lián)于國家治理制度和政策執(zhí)行層面的財政行政管理，并反作用于財政治理理念、治理制度和治理結(jié)構(gòu)等。 同時，數(shù)據(jù)的本質(zhì)是信息，由于數(shù)據(jù)技術(shù)可以獲取幾乎全景式的信息，有效克服信息不對稱，數(shù)據(jù)治理正對傳統(tǒng)治理制度和治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生越來越大的影響。 它甚至可以改變組織的內(nèi)部交易費用與外部市場成本的結(jié)構(gòu)， 使邊際成本遞減與邊際收益遞增成為可能 （涂永前等，2015），進而顛覆和重塑治理理念。 通過克服信息不對稱以降低交易費用損失， 提高內(nèi)生交易費用影響下的行政運行效率、 外生交易費用影響下的資源配置效率以及二者邊際均衡選擇， 就構(gòu)成了預(yù)算管理一體化背景下數(shù)字財政治理新邏輯。

國家也是一個包含政府、市場主體、居民以及其他社會組織的經(jīng)濟自組織，國家治理的內(nèi)涵同樣在于克服信息不對稱和交易費用問題。財政是國家治理的價值管理活動，數(shù)字技術(shù)同樣可以重塑國家財政治理理念。 因此，本文接下來試圖在展現(xiàn)預(yù)算管理一體化建設(shè)及數(shù)字財政治理的內(nèi)生邏輯的基礎(chǔ)上，為未來預(yù)算管理一體化建設(shè)提供一個新的前瞻性認(rèn)識框架。

二、 預(yù)算管理一體化建設(shè)的數(shù)字財政治理邏輯

（一）數(shù)字財政治理邏輯

理論上，數(shù)據(jù)技術(shù)可以快速高效地獲取財政治理中高價值、全景式的完備信息，有效克服國家財政治理中因信息不對稱導(dǎo)致的有限理性、機會主義、道德風(fēng)險，降低交易費用，提高政府公共服務(wù)外生的資源配置效率、 內(nèi)生行政運行效率，以及在資源配置效率和行政運行效率間的相機決策效率?；诳朔畔⒉粚ΨQ與交易費用治理的底層邏輯，預(yù)算管理一體化建設(shè)也將重塑財政治理及制度變遷之路。財政數(shù)字化建設(shè)可通過預(yù)算管理的流程控制與再造、大數(shù)據(jù)挖掘與全景式分析等，推動財政治理從道德風(fēng)險與逆向選擇防控，到規(guī)避不確定性和有限理性，實現(xiàn)剛性約束和激勵相容，再到為國家創(chuàng)新公共價值治理提供高緯度價值咨詢與知識創(chuàng)新的迭代優(yōu)化。

其一，數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過提高政府預(yù)算約束剛性和激勵相容，進而提高公共服務(wù)供給的行政運行效率。 數(shù)據(jù)技術(shù)在管理信息系統(tǒng)的成熟運用，將能準(zhǔn)確反映科層組織內(nèi)各級代理人的努力程度及成效， 即代理人的努力程度逐漸可視化，不僅能強化決策執(zhí)行的監(jiān)控，還能為委托人提供豐富的代理人盡職履責(zé)信息，進而設(shè)計更富有彈性的激勵契約菜單。 現(xiàn)實中有不少外賣公司借助大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)掌握外賣員工作效率， 甚至制定了嚴(yán)苛的組織內(nèi)部激勵約束機制。 盡管這些嘗試因過于嚴(yán)格而有“壓榨”外賣員的詬病，但其借助數(shù)據(jù)技術(shù)克服委托人和代理人間的信息不對稱的理念卻值得借鑒。 財政數(shù)字化建設(shè)同樣能有效克服政府科層體系內(nèi)部的信息不對稱，有效防范公共服務(wù)生產(chǎn)和供給中的道德風(fēng)險及逆向選擇，提高政府預(yù)算約束剛性；能為構(gòu)建財政治理乃至政府治理、 國家治理體系激勵相容菜單提供信息支持， 有助于構(gòu)建政府科層體系內(nèi)更富彈性的激勵機制。

其二， 數(shù)據(jù)技術(shù)能有效克服居民公共服務(wù)需求表達難題和多元化公共服務(wù)目標(biāo)最大公約數(shù)決策難題，提高公共服務(wù)資源配置效率。 當(dāng)前不少數(shù)字平臺借助數(shù)字技術(shù)對消費者進行全景式的數(shù)據(jù)收集， 已經(jīng)能較好地預(yù)測消費者行為習(xí)慣、預(yù)算約束和偏好，甚至掌握了絕對的交易定價權(quán)而形成壟斷。 政府同樣可以借助數(shù)據(jù)技術(shù)收集居民對公共服務(wù)的真實需求信息， 克服公共服務(wù)消費信息偽裝， 避免公共品投票困境和集體行動陷阱。 更進一步，數(shù)據(jù)技術(shù)還能提供多元化公共服務(wù)目標(biāo)間更為精準(zhǔn)的成本效益邊際替代信息， 更容易尋求多元化目標(biāo)的最大公約數(shù)，有效化解公共服務(wù)多元化目標(biāo)沖突難題。

其三， 信息技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)通過高速的信息收集傳遞、加工分析，可以極大提高人們應(yīng)對不確定性風(fēng)險的學(xué)習(xí)和糾錯能力， 并及時形成應(yīng)對不確定性風(fēng)險的知識外溢。 “金財工程”、預(yù)算管理一體化等財政數(shù)字化建設(shè)， 正助力提升財政風(fēng)險管理水平。

（二）預(yù)算管理一體化建設(shè)機制分析

1. 通過預(yù)算管理流程控制與再造有效克服預(yù)算軟約束和激勵不相容問題。 以“金財工程”開始的財政信息化管理， 借助信息網(wǎng)絡(luò)拉近了中央到地方各級財政、 財政到部門到單位的管理間距， 有效整合財政預(yù)算管理中的預(yù)算、國庫、決算、監(jiān)督乃至績效評價等各流程環(huán)節(jié)，提高了管理效率。 實踐中與財政數(shù)字化建設(shè)同步的公共財政改革， 借助信息化管理逐步推行預(yù)決算審核、 國庫單一銀行賬戶體系改革及財會監(jiān)督信息化等， 進一步優(yōu)化了財政管理業(yè)務(wù)流程， 并在持續(xù)的流程再造中不斷優(yōu)化預(yù)算管理理念和管理效能。

其一， 預(yù)算管理信息系統(tǒng)能有效保障資金的安全性和規(guī)范性，提高預(yù)算約束剛性。 預(yù)算資金的安全性和規(guī)范性是政府預(yù)算管理的基本要求。 政府預(yù)算資金管理環(huán)節(jié)多、鏈條長，面臨更廣泛的各種風(fēng)險，包括損失、浪費、截留、時滯等日常管理風(fēng)險，甚至是貪污、挪用等舞弊風(fēng)險。預(yù)算管理信息系統(tǒng)將預(yù)算管理涉及的所有方面、所有環(huán)節(jié)都納入系統(tǒng)，全方位記錄、監(jiān)控預(yù)算資金流程每一個環(huán)節(jié)， 并結(jié)合預(yù)算約束的風(fēng)險管理需求嵌入內(nèi)部控制，優(yōu)化、再造預(yù)算資金管理流程， 能實現(xiàn)對傳統(tǒng)資金管理各種風(fēng)險的有效監(jiān)控和防范，進而保障預(yù)算資金安全合規(guī)，不斷提升預(yù)算約束剛性。

其二， 預(yù)算管理信息系統(tǒng)能為績效預(yù)算管理奠定堅實基礎(chǔ)， 有效破解政府公共服務(wù)科層組織內(nèi)部激勵機制建設(shè)難題。 預(yù)算管理信息系統(tǒng)能提供預(yù)算決策、 執(zhí)行到結(jié)果等預(yù)算全流程的精準(zhǔn)信息，既能相對清晰地量化產(chǎn)出指標(biāo)，也能反映預(yù)算決策與執(zhí)行對產(chǎn)出結(jié)果的影響，能提供設(shè)置符合激勵契約菜單所需的充分信息，提高激勵相容性，從根源上改善預(yù)算不精準(zhǔn)、管理不夠精細化的問題。 在實踐中，有的地方已開始了基于管理信息系統(tǒng)的績效指標(biāo)建設(shè)等一系列績效預(yù)算管理實踐探索。

其三，預(yù)算管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，能規(guī)范各級政府間、 各部門間爭奪公共預(yù)算資源的博弈規(guī)則。 當(dāng)前各級政府、各部門利用信息不對稱和預(yù)算軟約束等各種潛規(guī)則爭奪更大的預(yù)算資源， 普遍存在預(yù)算博弈的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。 當(dāng)前很多基層政府和部門已經(jīng)明顯感受到了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對其傳統(tǒng)預(yù)算管理的空前壓力。 可以預(yù)見的是，隨著預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的成熟，政府間、部門間預(yù)算資源分配中的信息不對稱將得到逐漸改善， 借助信息不對稱的虛報冒領(lǐng)或其他不當(dāng)預(yù)算資源博弈中的道德風(fēng)險和逆向選擇也必然會得到有效遏制， 有利于建設(shè)促進正向激勵的預(yù)算分配體制。

從改革實踐看，“收支兩條線”管理在信息技術(shù)支持下借助國庫單一賬戶體系改革，有效遏制了預(yù)算外資金、預(yù)算執(zhí)行進度慢、擠占挪用等預(yù)算約束軟化問題。近年來，在扶貧、直達資金監(jiān)管及政府綜合財務(wù)報告體系建設(shè)等改革中，信息化管理更是起到了關(guān)鍵性支撐作用。 事實上，如果沒有信息化網(wǎng)絡(luò)化的支撐，國庫集中支付、扶貧資金系統(tǒng)化監(jiān)管、地方政府債務(wù)監(jiān)管、直達資金監(jiān)管機制建設(shè)等必將困難重重。 同時，隨著預(yù)算管理一體化的推進，零基預(yù)算、績效預(yù)算等改革正取得實質(zhì)性進展， 預(yù)算剛性得到進一步增強，預(yù)算博弈日趨規(guī)范。 值得一提的是，隨著數(shù)字人民幣的推進，基于數(shù)字人民幣區(qū)塊鏈分布式記賬的特點， 將數(shù)字人民幣與預(yù)算管理一體化對接，可以在政府內(nèi)部以及市場終端實現(xiàn)對預(yù)算資金全鏈條、穿透式記錄和追溯監(jiān)控，進而提高財政資金運行的透明度，強化預(yù)算約束控制（蔣曉婉，2021；黃國平、李婉溶，2022）。

2. 預(yù)算管理一體化建設(shè)能為財政治理乃至政府治理、國家治理提供高價值決策咨詢。 衍生于管理信息系統(tǒng)及時、高效的信息反饋及風(fēng)險俯瞰，預(yù)算管理一體化能在事前、事中和事后提供高價值決策咨詢，促進治理理念的轉(zhuǎn)變與持續(xù)的路徑優(yōu)化。企業(yè)的管理信息系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了從單一的財務(wù)系統(tǒng)到整合財務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的ERP 等綜合管理信息系統(tǒng)的飛躍，目前正轉(zhuǎn)向依托大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)向云系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，治理理念也已從流程再造向高價值咨詢與知識創(chuàng)新，再向以價值鏈為核心的企業(yè)價值最大化目標(biāo)的迭嬗。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)作為當(dāng)前數(shù)字財政建設(shè)的系統(tǒng)工程，理應(yīng)為政府財稅治理和公共價值管理提供高價值決策咨詢，助力現(xiàn)代財稅制度建設(shè)。

無論是現(xiàn)代稅制體系、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，還是事權(quán)與支出責(zé)任劃分明晰的財政管理體制，近年來在財政管理信息系統(tǒng)的支撐下，其制度建設(shè)都在加速優(yōu)化。 “金稅三期”系統(tǒng)已經(jīng)取得了公認(rèn)的顯著成效，目前正在加速推進“金稅四期”建設(shè)。 從現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)來看，預(yù)算管理一體化能有效實施財政支出全流程監(jiān)控，在提高預(yù)算約束剛性的同時，還能及時反饋預(yù)算支出決策的科學(xué)性；為預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化提供大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)， 有利于預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；在預(yù)算管理全流程中嵌入績效管理理念，采用固定成本法、成本收益法、平衡計分卡、因果關(guān)聯(lián)等績效管理模式日漸成為可能。從事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政管理體制來看，預(yù)算管理一體化能全面梳理不同層級、 不同地區(qū)政府的事權(quán)清單，結(jié)合本級財源財力甚至地方政府的努力程度，制定合理的收入分成政策和轉(zhuǎn)移支付政策；能全面收集地方各級政府、各部門收支真實數(shù)據(jù)，在防止地方政府和各部門預(yù)算博弈中公共資源不合理配置等逆向選擇和虛報冒領(lǐng)等道德風(fēng)險的同時，也為及時糾正頂層制度設(shè)計的普適性不足等短板反饋咨詢建議。

3. 數(shù)字財政治理可以進行高價值決策咨詢和知識積累，助力國家治理創(chuàng)新。 政府公共管理的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價值 （馬克·H·穆爾，1994），財政預(yù)算管理既是政府的財務(wù)管理，更是國家的公共價值管理。 如同企業(yè)財務(wù)管理一樣，作為國家公共價值鏈管理樞紐，財政天然承擔(dān)著國家治理決策咨詢職能。這不僅要求財政追求公共價值保護和價值提升，還需要從戰(zhàn)略管理層面為政府治理、國家治理持續(xù)提供當(dāng)前高價值決策咨詢和未來價值創(chuàng)造的知識創(chuàng)新。而財政數(shù)字化建設(shè)與數(shù)字財政治理相互同化與塑形，不僅有助于財政部門內(nèi)部預(yù)算管理的能力建設(shè)和知識積累，并在公共生產(chǎn)服務(wù)部門的公共價值創(chuàng)造與財政部門的公共價值管理的深度融合中，為政府公共價值創(chuàng)造提供高價值咨詢和知識積累。

韓嘯、湯志偉（2022）以馬克·H·穆爾的戰(zhàn)略三角模型為理論基礎(chǔ)的實證研究表明，基于信息技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)條件的“技術(shù)同化—能力建設(shè)—價值創(chuàng)造”這一數(shù)字化公共價值創(chuàng)造過程，通過技術(shù)與組織創(chuàng)新及其相互塑形與同化，實現(xiàn)信息共享、跨部門協(xié)作、業(yè)務(wù)流程整合，加速知識創(chuàng)新并提升公共價值創(chuàng)造能力。 不同于單純的“價值保護”與“價值提升”，持續(xù)的技術(shù)同化和能力建設(shè)， 使得知識積累產(chǎn)生從量變到質(zhì)變的飛躍，進而實現(xiàn)新的“價值創(chuàng)造”。 具體而言，信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)融入政府治理各環(huán)節(jié)， 通過與傳統(tǒng)情況下完全不同的高頻次信息交流與反饋， 推動政府在業(yè)務(wù)流程、服務(wù)模式、決策方式等方面的根本改變，助力國家治理、公共價值創(chuàng)造的知識加速更新，促進政府組織變革與制度變遷。

財政數(shù)字化建設(shè)與數(shù)字財政治理將構(gòu)成一個“實踐—規(guī)律—理念”螺旋式上升的學(xué)習(xí)進步和知識外溢的良性循環(huán)， 推動更高維度的國家治理現(xiàn)代化。 比如，在經(jīng)濟發(fā)展與疫情防控、環(huán)保等不同職能目標(biāo)沖突的情況下， 不僅經(jīng)濟發(fā)展、疫情防控、環(huán)保治理等單項職能的信息是不完備的， 各項職能及其公共資源配置的邊際均衡信息更是不充分的。 如何在不同信息條件下尋求相互沖突的公共職能目標(biāo)和最優(yōu)交易費用邊際，就必須借助大數(shù)據(jù)治理理念，盡可能收集各項職能所需的完備信息來做均衡決策； 并由此通過不斷的信息積累，改進實踐，總結(jié)規(guī)律，形成新的治理理念， 從而形成制度變遷的良性循環(huán)和知識積累。

三、我國預(yù)算管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀

2002 年我國啟動了電子政務(wù)建設(shè)工程，開啟了包括“金財”“金稅”“金關(guān)”“金?！钡?2 項電子政務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。 經(jīng)過近二十年的發(fā)展，電子政務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)日臻完善。 但受限于技術(shù)和理念，“金財” 系統(tǒng)以預(yù)算管理體制為基礎(chǔ)，以縣、市、省和國家各級財政為單元建立各自系統(tǒng)， 甚至各個系統(tǒng)內(nèi)部也分散為預(yù)決算管理系統(tǒng)、國庫執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、績效管理系統(tǒng)等不同財政管理業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)信息系統(tǒng)，以及經(jīng)建、教育、社保、農(nóng)業(yè)等不同功能業(yè)務(wù)部門的管理信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)間相互獨立、各自為政，“碎片化”現(xiàn)象非常普遍，并未建立全國范圍內(nèi)的，整合財政預(yù)算、執(zhí)行、決算、監(jiān)督及績效等業(yè)務(wù)管理全流程鏈條的統(tǒng)一系統(tǒng)。 總體來看，“金財” 工程僅僅實現(xiàn)了財政管理信息化的第一步， 并未完全實現(xiàn)管理信息系統(tǒng)的 “系統(tǒng)化”，也深刻反映了財政管理條塊化、碎片化的短板。

預(yù)算管理一體化建設(shè)脫胎于“金財工程”。隨著信息技術(shù)向數(shù)字技術(shù)的進步， 數(shù)字財政的發(fā)展也正從信息財政向數(shù)字財政演進。 2020 年2 月，財政部啟動了“預(yù)算管理一體化”管理信息系統(tǒng)再造工程，以五個“一體化”，即：全國政府預(yù)算管理一體化、 各部門預(yù)算管理一體化、預(yù)算全過程管理一體化、預(yù)算項目全生命周期管理一體化和全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化，全面提高各級預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平，實現(xiàn)各級財政部門對預(yù)算管理的動態(tài)反映和有效控制，推動以“制度+技術(shù)”的內(nèi)生邏輯實現(xiàn)財政管理業(yè)務(wù)流程再造和財政治理邏輯的迭嬗。 因此，趙斌等（2020）還形象地將以“金財”工程為代表的財政信息化建設(shè)分為數(shù)字財政1.0， 而將當(dāng)前以預(yù)算管理一體化的數(shù)字財政轉(zhuǎn)型稱為數(shù)字財政2.0。

但從實踐層面來講， 當(dāng)前預(yù)算管理一體化本著務(wù)實、漸進的基本思路，以“借鑒系統(tǒng)科學(xué)的原理和方法， 將預(yù)算管理全流程作為一個完整的系統(tǒng)，整合和完善預(yù)算管理流程，實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理與信息系統(tǒng)緊密結(jié)合”（王小龍等，2020）為主要目標(biāo)， 縱向整合升級分散各級各地的“金財”系統(tǒng)，橫向整合預(yù)算、國庫、監(jiān)督、績效甚至包含政府債務(wù)、扶貧資金、直達資金各個專項資金管理信息系統(tǒng)。 因此， 與學(xué)界的樂觀預(yù)期不同， 當(dāng)前的預(yù)算管理一體化建設(shè)主要是一個整合和集成的理念， 如同企業(yè)管理信息系統(tǒng)建設(shè)一樣， 預(yù)算管理一體化為國家自組織治理及財政治理構(gòu)建了一個完整的財務(wù)系統(tǒng)。 同時兼顧數(shù)據(jù)技術(shù)背景下數(shù)字政府建設(shè)進程， 通過標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)庫建設(shè)， 為未來數(shù)字財政建設(shè)和數(shù)字財政治理做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。 可以說，預(yù)算管理一體化不僅是“金財”管理信息系統(tǒng)的全面升級，更體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)技術(shù)背景下從傳統(tǒng)財政管理向數(shù)字財政治理理念的轉(zhuǎn)型方向。

四、對預(yù)算管理一體化的幾點展望

綜合實踐和理論來看，數(shù)字財政治理在克服信息不對稱、激勵不相容和環(huán)境不確定性的邏輯起點基礎(chǔ)上，沿著流程再造、高價值咨詢、未來價值創(chuàng)造管理與知識積累的遞進關(guān)系，已經(jīng)展現(xiàn)出了一條比較清晰的治理制度演化路徑。

（一）以高價值咨詢、知識創(chuàng)新推進更高維度財政價值管理治理效能和理念的轉(zhuǎn)變

由于現(xiàn)實中不同部門、不同地區(qū)、不同層級政府對財政職能角色的實踐和認(rèn)知差異巨大，財政治理能力和治理體系建設(shè)參差不齊， 隨著預(yù)算管理一體化建設(shè)的推進， 這樣的差距將在“五個一體化”等要求下很快縮小，并隨著政府綜合財務(wù)報告、內(nèi)部控制、預(yù)決算公開等嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之內(nèi)， 政府所有預(yù)算收支活動的規(guī)范性將得到全面改善， 預(yù)算約束剛性將真正實現(xiàn)。 在此基礎(chǔ)上，借助系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成，加速建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，并為績效預(yù)算管理奠定堅實基礎(chǔ)， 促進政府科層組織內(nèi)部激勵相容機制建設(shè)。 更為重要的是，預(yù)算管理信息系統(tǒng)的完善將與系統(tǒng)高價值數(shù)據(jù)挖掘相輔相成、相互促進，為政府預(yù)算管理提供更多更快的高價值決策咨詢， 讓財政從傳統(tǒng)簡單重復(fù)的收支管理中解放出來， 將更多的精力放在預(yù)算價值管理或者政府財務(wù)管理上。

另外，需要強調(diào)的是，以技術(shù)主義或管理主義為特征的數(shù)字財政治理，相比傳統(tǒng)的政治博弈路徑，對于改善治理效能更具備制度成本優(yōu)勢。 如為規(guī)范預(yù)算外資金管理而實行的“收支兩條線”改革，由于涉及眾多部門，在實行前可謂舉步維艱，但其以迂回的角度很快就實現(xiàn)了將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的政策目標(biāo)。同樣，預(yù)算管理一體化是以充分信息為基礎(chǔ)的全面剛性預(yù)算、 激勵機制和高價值決策咨詢，可以有效規(guī)避不同政府間、不同部門間高昂的預(yù)算博弈成本所引發(fā)的公共資源效率損失，助力現(xiàn)代財稅體制建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化，甚至可以在技術(shù)與制度的內(nèi)生關(guān)系中，尋求一條不同于其他國家所謂財政民主下高昂成本的制度變遷路徑。

可以預(yù)見的是， 借助數(shù)字財政治理理念，現(xiàn)代預(yù)算管理將逐漸擺脫財政作為 “賬房先生”的角色，向政府公共服務(wù)價值創(chuàng)造相適應(yīng)的價值管理角色轉(zhuǎn)變和重塑。財政將首先立足于政府公共服務(wù)多元化目標(biāo)，不斷尋求多元化目標(biāo)最大公約數(shù)或最優(yōu)邊際均衡，適時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府公共資源配置綜合經(jīng)濟社會效率。 更進一步，財政作為國家自組織的價值管理部門，如何統(tǒng)籌好新時代財政資源配置、社會公平、市場穩(wěn)定統(tǒng)一及國家長治久安各職能目標(biāo)的內(nèi)在價值關(guān)系，將是一個全新的宏大體系，目前即便是發(fā)達國家也鮮有完整系統(tǒng)的成熟理論體系和實踐經(jīng)驗。但這也恰恰是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下財政學(xué)科的基本命題和財政實踐根本任務(wù)。尤其是隨著第二個百年奮斗目標(biāo)的到來，以及日益開放的戰(zhàn)略縱深，大國財政建設(shè)不僅面臨更加復(fù)雜的國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)展條件下更為精細的國家治理價值管理體系建設(shè)任務(wù)，更要逐漸適應(yīng)開放背景下國際貿(mào)易體系、國際金融體系、地緣政治風(fēng)險、全球生態(tài)治理等全球治理相關(guān)的更大不確定性對財政治理、國家治理的挑戰(zhàn)。 可能的路徑或許即是依靠大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)字治理理念，不斷積累新知識才能得以實現(xiàn)。

（二）持續(xù)推進以預(yù)算管理一體化為依托的大數(shù)據(jù)財政治理建設(shè)

其一，繼續(xù)加快預(yù)算管理一體化建設(shè)，并積極推進系統(tǒng)建設(shè)從硬件架構(gòu)向數(shù)據(jù)挖掘轉(zhuǎn)變。盡管當(dāng)前“金財工程”和預(yù)算管理一體化的數(shù)字財政建設(shè)取得了積極進展， 基于邏輯自治的理論分析展現(xiàn)了財政數(shù)字化建設(shè)和數(shù)字財政治理的美好前景， 但財政數(shù)字化建設(shè)與數(shù)字財政治理相比市場和社會的數(shù)字化治理進程仍明顯滯后，目前預(yù)算管理一體化建設(shè)進程仍較慢，未完全實現(xiàn)包含所有預(yù)算單位的全域聯(lián)網(wǎng)。 同時全國系統(tǒng)架構(gòu)采用四大模式， 且具體業(yè)務(wù)需求與系統(tǒng)的融合仍然以各級財政為主，離“五個一體化”仍有一定差距，很可能制約未來財政數(shù)字化升級和數(shù)字財政治理效能的發(fā)揮。 因此，當(dāng)前系統(tǒng)基礎(chǔ)架構(gòu)必須盡可能做到元數(shù)據(jù)層面的統(tǒng)一，同時要前瞻性地在數(shù)據(jù)采集、加工及統(tǒng)計分析上以大數(shù)據(jù)治理為導(dǎo)向不斷完善系統(tǒng)建設(shè)。

其二，在系統(tǒng)建設(shè)和治理理念互為內(nèi)生的關(guān)系下，前瞻性地運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)布局系統(tǒng)基礎(chǔ)架構(gòu)， 運用數(shù)據(jù)治理理念及時更新數(shù)據(jù)采集、加工和統(tǒng)計分析的結(jié)構(gòu)化設(shè)計。所謂結(jié)構(gòu)化，即治理邏輯或制度結(jié)構(gòu)。管理信息系統(tǒng)其實僅僅是治理制度和治理結(jié)構(gòu)的載體， 它的運行邏輯完全來源于治理邏輯和治理理念， 治理制度和治理結(jié)構(gòu)才是管理信息系統(tǒng)的靈魂。 隨著大數(shù)據(jù)等技術(shù)的成熟， 以前看似無關(guān)的信息和數(shù)據(jù)，或者半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)都可以在新的治理理念下成為結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)。 數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化和制度變遷是系統(tǒng)建設(shè)和治理理念內(nèi)生演化的結(jié)果和表現(xiàn)。 在當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)等背景下， 預(yù)算管理一體化不僅僅是信息化、系統(tǒng)化的管理工具，還要積極向智能化方向轉(zhuǎn)變。

其三，積極適應(yīng)財政數(shù)字化建設(shè)，加快財政管理向國家自組織內(nèi)政府公共服務(wù)價值管理理念的轉(zhuǎn)變。不論“金財工程”還是預(yù)算管理一體化，首先是一套管理信息系統(tǒng)。 “金財工程”和預(yù)算管理一體化等財政數(shù)字化建設(shè)， 不僅未能實現(xiàn)以國家自組織為單元的管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)， 即便是數(shù)字財政建設(shè)本身， 也僅因預(yù)算管理一體化才開始實現(xiàn)財務(wù)管理或財政管理信息系統(tǒng)的一體化，更未實現(xiàn)財務(wù)管理或財政管理與政府治理各職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)充分銜接和有效融合； 而預(yù)算管理一體化更多也僅是一套財務(wù)管理信息系統(tǒng)，而非類似企業(yè)ERP 或云架構(gòu)為基礎(chǔ)的全景式管理信息系統(tǒng)， 業(yè)務(wù)與財務(wù)或財政管理信息系統(tǒng)的內(nèi)生性尚未真正建立起來。 財政數(shù)字化建設(shè)與電子政務(wù)或數(shù)字政府建設(shè)脫節(jié)， 公共服務(wù)價值創(chuàng)造與價值管理的內(nèi)生性不強。因此，未來預(yù)算管理一體化還應(yīng)以數(shù)字政府建設(shè)為背景， 既要與預(yù)算單位的履職業(yè)務(wù)活動管理信息系統(tǒng)融合， 更要在此基礎(chǔ)上，立足于價值管理，不斷優(yōu)化財政作為政府財務(wù)管理部門的職能轉(zhuǎn)變。