戴小平

（作者單位：泰州市海陵區(qū)財政局）

地方政府專項債券是中國地方政府為籌集用于特定項目或領域的資金而發(fā)行的債券，通常由地方政府或其授權的融資平臺公司發(fā)行，用于支持基礎設施建設，滿足公共服務項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域的資金需求。近年來，發(fā)行地方政府專項債券已成為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，同時也是地方政府籌措資金的重要途徑。與此同時，專項債券的資金使用和管理問題也備受關注。在實際使用中，部分地方政府對于專項債券資金的規(guī)劃不合理，管理不到位，以至于專項債券的使用效率不高，債務風險逐漸加大。而加強對地方政府專項債券資金使用和管理方面的研究，對于推進專項債券的有效使用、保持債務風險可控具有重要意義。

一、地方政府專項債券的內(nèi)涵和用途

（一）內(nèi)涵

債券是一種用于籌集資金的債務工具，也是一種公司、政府、金融機構等發(fā)行的長期借款憑證。債券發(fā)行者通過發(fā)行債券向投資者借款，承諾在特定期限內(nèi)支付利息并償還本金[1]。地方政府專項債券發(fā)行主體是省、市、自治區(qū)，重點用于大型項目建設，而專項債券的本金、利息和收入等，均屬于政府基金預算管理范疇。目前，專項債券已經(jīng)成為地方政府融資的主要手段，做好專項債券管理顯得尤為必要[2]。

（二）用途

一是用于公共設施建設。地方政府可以通過專項債券籌集資金，加快公共設施建設的進度，如城市軌道交通、高速公路、水利工程等。二是用于項目投資。地方政府可以利用專項債券資金支持各類項目的投資，包括城市建設、文化旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。三是用于債務置換。地方政府可以將原有的高成本債務通過專項債券發(fā)行置換成低成本債務，降低債務負擔。四是用于環(huán)境保護。地方政府可以利用專項債券資金投入環(huán)境保護領域，開展污染治理、生態(tài)修復等工作[3]。

（三）地方政府專項債券的管理內(nèi)容

地方政府專項債券的用途相對靈活，可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要和政府重點支持的領域合理配置和使用地方政府專項債券。但同時也需要注意控制債務風險，避免過度借債增加財政壓力。地方政府專項債券的管理模式主要包括以下幾個方面：

一是發(fā)行管理。地方政府需要遵守國家政策和法規(guī)，按照相關程序和標準申報，經(jīng)過國家批準后方可發(fā)行。在發(fā)行過程中，需要加強信息披露，確保投資者了解債券信息和風險[4]。二是資金使用管理。地方政府需要制訂專項債券資金使用計劃和實施方案，嚴格按照規(guī)定用途使用專項債券資金，避免資金濫用、亂用或流失。同時，地方政府需要做好專項債券資金的監(jiān)管和風險控制，確保資金的使用效果和財務健康。三是償還管理。地方政府需要按照債券協(xié)議約定的償還計劃和方式，及時償還本息，避免違約風險和信用風險。同時，需要加強債務管理和財務風險管理，合理控制債務規(guī)模和償債壓力。四是監(jiān)督管理。地方政府需要建立專項債券管理機構和管理制度，明確責任和權限，加強內(nèi)部管理和外部監(jiān)督；還需要加強對專項債券項目和資金使用的跟蹤、評估和公開，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，提高管理效能和社會認可度。

二、實施地方政府專項債券的意義

地方政府專項債券是地方政府為滿足公共設施建設、項目投資等需求而發(fā)行的一種債券，其發(fā)行規(guī)模不斷擴大，成為地方政府債務融資的重要手段。在經(jīng)濟發(fā)展中需要大量資金支持，但地方政府財政投入往往是有限的，很難承擔所有公共設施和項目投資的資金需求。而地方政府借助專項債券，一定程度上可以滿足社會資本和政府資金的需求，提高公共設施建設和項目投資的水平，進一步推動經(jīng)濟發(fā)展。一方面，能夠解決地方政府債務問題。地方政府在過去的基建項目中往往使用融資平臺等方式來籌集資金，形成了規(guī)模較大的隱性債務。而發(fā)行專項債券可以明確地方政府的債務責任和償還期限，有助于規(guī)范地方政府的債務管理，解決地方政府債務問題。另一方面，能夠支持地方基礎設施建設。地方政府專項債券的發(fā)行主要用于支持基礎設施建設和公共服務設施建設，如公路、橋梁、醫(yī)院、學校等。這些項目對于地方經(jīng)濟發(fā)展和民生改善具有重要作用，發(fā)行專項債券可以提供必要的資金支持，有助于加快基礎設施建設進程，改善城市環(huán)境。

三、地方政府專項債券資金使用與管理存在的問題

地方政府專項債券在一定程度上緩解了地方政府的債務壓力，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，但在資金使用與管理方面也存在一些問題，在一定程度上造成了資金浪費或閑置，增加了債務風險，影響了地方政府各項工作的順利進行[5]。

（一）資金使用效率問題

從地方政府專項債券資金使用現(xiàn)狀來看，整體效果并不理想。一是部分項目推進速度緩慢，導致地方政府專項債券資金使用存在遲滯問題，影響債券資金的高效利用。二是部分項目的債券資金到位后，未能立即投入使用，這一問題較為普遍[6]。產(chǎn)生這一問題的原因主要是項目不具備開工條件，前期規(guī)劃和設計、立項、可行性研究和環(huán)評等手續(xù)不全，項目未能如期開工，以至于地方政府專項債券資金長時間閑置，陷入等待開工的困境。此外，由于資金需求和債權資金撥付時間存在偏差，很多項目的前期篩查和審核不到位，致使一些并不具備開工條件的項目仍然被提上日程。三是部分項目受到自然災害因素影響，無法順利開工，資金也無法發(fā)揮應有的作用[7]。

（二）資金用途存在限制

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)階段，強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量增長，而非粗放型增長。在此背景下，很多地方政府的經(jīng)濟發(fā)展任務沉重，一些基礎設施項目的資金壓力較大。如何滿足這些項目的資金需求，成為地方政府首要考慮的問題。

從實際情況來看，地方政府專項債券資金多應用于基礎設施建設，這些基礎設施項目包括老舊小區(qū)改造項目、義務教育大額項目、環(huán)境保護項目、農(nóng)村公路安全防護等。此類項目多數(shù)并非純公益項目，其中有很多項目是可以帶來一定經(jīng)濟效益的，所以并不符合專項債券發(fā)行的要求。此外，以往很多通過政府投資基金、政府購買服務等形式進行的道路交通項目、棚戶區(qū)改造和教育等基礎社會項目已經(jīng)開工，但是由于后期資金缺口大，項目資金周轉不開，往往會出現(xiàn)拖欠或是墊資的情況，項目建設進度緩慢。對于此類項目，如果繼續(xù)選擇依靠專項債券資金開工建設，則需要重新調(diào)整程序，明確專項債券資金的具體用途[8]。

（三）審計機制不完善導致資金使用不規(guī)范

地方政府專項債券資金的使用和管理缺乏審計機制，導致資金使用不規(guī)范、效果不佳等。一是風險控制不力。在債券發(fā)行和使用過程中，地方政府還存在風險控制不力的問題，可能會加劇債務風險，影響地方政府和投資者的利益。二是透明度不高。地方政府專項債券資金使用和管理的透明度不高，缺乏有效的信息披露機制，難以讓投資者和社會公眾了解資金的使用情況，也難以監(jiān)督資金的使用[9]。

（四）配套融資尚未形成規(guī)?；?/h3>

配套融資是指地方政府在借款資金外，通過其他融資手段補充資金。配套融資的規(guī)模大小直接關系到地方政府專項債券能否發(fā)揮最大效益。然而，當前地方政府專項債券的配套融資仍然存在一些問題。首先，配套融資主要集中在銀行貸款和地方政府財政預算撥款方面，其他融資方式應用較少。其次，配套融資的規(guī)模還不夠大，無法滿足地方政府專項債券融資項目的需要。這種情況下，地方政府往往需要依賴更多的借款來彌補資金缺口，這就導致債務壓力增加。再次，配套融資缺少統(tǒng)一監(jiān)管，導致資金支出使用時存在風險隱患，降低了資金利用率。

四、地方政府專項債券資金使用與管理的有效對策

為提高地方政府專項債券資金使用效率和保障債務風險可控，可以采取以下對策和建議。

（一）優(yōu)化資金使用結構和方式

地方政府可以優(yōu)化專項債券資金的使用結構和方式，如采用公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）、建 設- 經(jīng) 營- 轉 讓（Build-Operate-Transfer，BOT）等模式開展項目建設，提高資金使用效率。一是合理配置資金用途。要根據(jù)地方政府的實際情況和經(jīng)濟發(fā)展需求，合理配置資金用途，重點支持基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務等領域，同時注意避免出現(xiàn)行業(yè)亂象，避免過度投資和浪費。二是強化項目審批和監(jiān)管。通過建立健全項目申報、審批和監(jiān)管機制，嚴格按照法律法規(guī)和規(guī)章制度辦事，確保資金使用的合法性和合規(guī)性；加強對資金使用情況的跟蹤監(jiān)管和風險防范，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。三是提高資金使用效益。首先，加強項目前期的調(diào)研和規(guī)劃，確保資金的使用效益最大化。其次，加強財務管理，提高資金使用效率。例如，通過采用PPP、BOT、項目融資等方式，引入社會資本，促進政府和社會資本合作，降低政府的財政風險。再次，地方政府在發(fā)行專項債券時，需要按照相關規(guī)定制定完善的程序，包括招標、定價、發(fā)行和交易等環(huán)節(jié)。最后，及時公開相關信息，向社會披露專項債券的基本情況、使用計劃和資金流向等信息，以提高資金使用的透明度。

（二）編制合理的項目資金使用計劃

編制合理的項目資金使用計劃是確保地方政府專項債券資金使用合規(guī)的關鍵。鑒于此，地方政府需要根據(jù)實際需要和發(fā)展方向，制訂科學、合理的專項債券項目計劃和資金使用計劃，確保資金用途明確、項目可行、效益顯著。同時，結合市場發(fā)展現(xiàn)狀，編制項目資金使用計劃，調(diào)整項目收益專項債券額度，以此滿足項目建設需求。項目資金使用計劃的制訂應符合相關法律法規(guī)的要求，遵守相關財務管理制度和規(guī)定，保證項目資金的使用合法合規(guī)[11]。

（三）完善審計機制和風險控制機制

為確保地方政府專項債券合規(guī)、穩(wěn)健及得到有效使用，需要建立完善的審計機制和風險控制機制。

其一，完善審計機制。首先，建立審計監(jiān)管機制。加強對地方政府專項債券項目的審計監(jiān)管，對于發(fā)現(xiàn)問題的項目及時提出整改意見，確保項目資金使用規(guī)范和透明。其次，建立第三方審計機制。由獨立的審計機構對地方政府專項債券項目進行審計，確保資金使用的公正性和透明性。再次，建立定期審計機制。定期對地方政府專項債券項目進行審計，及時發(fā)現(xiàn)項目中存在的問題和風險，采取有效的措施加以解決。

其二，完善風險控制機制。首先，建立風險評估機制，在項目立項前，要評估項目風險并編制相應的風險控制措施，確保項目資金使用的風險可控。其次，建立科學的投資決策機制，通過評估和篩選，確保只有經(jīng)過嚴格審核的項目才能獲得地方政府專項債券的支持。再次，建立風險預警機制，通過監(jiān)控項目及時發(fā)現(xiàn)其存在的風險，采取相應的措施進行處置。最后，建立風險管理機制，分類管理項目風險，并采取相應措施進行風險控制和應對。

（四）優(yōu)化專項債券項目配套融資條件

首先，為擴大配套融資規(guī)模，政府應注重優(yōu)化創(chuàng)新項目融資模式。例如，鼓勵使用PPP 模式，吸引民間資本參與專項債券項目的融資，以有效引入市場化運作機制，提高項目的資金利用效率和質(zhì)量；也可以借助國家融資擔?；穑瑸榈胤秸畬ｍ梻椖刻峁?，增強項目的信用度和可融資性，降低融資成本。其次，改善融資條件，創(chuàng)新專項債券的發(fā)行品種，以滿足不同類型的項目融資需求，從而提高專項債券的市場競爭力。通過優(yōu)化融資結構、降低融資利率、引入專項債券市場化發(fā)行等方式，降低專項債券項目的融資成本。再次，優(yōu)化融資環(huán)境，完善專項債券的法律法規(guī)和制度體系，明確專項債券的管理和使用規(guī)定，提高市場透明度和規(guī)范性；改善投資環(huán)境，優(yōu)化政府服務，加大對投資的扶持力度，提高專項債券項目的投資價值。

五、結語

提高資金使用效率和保障債務風險可控是地方政府專項債券管理的重要目標。在當前社會背景下，地方政府應結合實際情況和發(fā)展需要，制定科學有效的專項債券資金管理制度，完善監(jiān)督和問責機制，優(yōu)化資金使用結構和方式，確保專項債券資金得到有效使用。