孫懷禮 費(fèi)縣教育和體育局

引言

自2012 年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》試行以來(lái)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)都是資金管理，通過(guò)銀行賬戶管理，財(cái)政直接支付，貨幣資金管理制度等各種舉措，解決了小金庫(kù)、大額現(xiàn)金支付等敏感問(wèn)題；八項(xiàng)規(guī)定、三項(xiàng)制度的出臺(tái)，遏制了濫發(fā)補(bǔ)助、列支關(guān)聯(lián)單位費(fèi)用等問(wèn)題；公務(wù)卡的推廣使用，不僅簡(jiǎn)化了公務(wù)報(bào)銷流程和財(cái)務(wù)管理成本，還增加了公務(wù)消費(fèi)的透明度，從源頭上減少了腐敗和違法行為的發(fā)生。內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，在行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用，在規(guī)范單位權(quán)力運(yùn)行、防范單位業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和保障財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整方面發(fā)揮著重要作用。然而，當(dāng)前部分基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)依然存在諸多問(wèn)題，因此對(duì)預(yù)算一體化背景下內(nèi)控問(wèn)題進(jìn)行研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的基本情況

自2018 年以來(lái)，各基層單位都按照上級(jí)主管部門(mén)要求，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，結(jié)合各單位自己的實(shí)際情況，編寫(xiě)了內(nèi)部控制手冊(cè)，完善了單位的預(yù)算、支出、采購(gòu)、資產(chǎn)、合同和建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)工作流程，更新并完善了內(nèi)部控制管理制度。各單位都成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確了單位一把手的內(nèi)控責(zé)任，設(shè)立了牽頭部門(mén)和評(píng)價(jià)及監(jiān)督部門(mén)，制定了分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)機(jī)制，對(duì)“三重一大”事項(xiàng)制定了集體議事決策機(jī)制，內(nèi)部控制工作有了較大提高。自 2019 年《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施以來(lái)，也都嚴(yán)格執(zhí)行了《政府會(huì)計(jì)制度》，對(duì)固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了會(huì)計(jì)核算，并分別計(jì)提折舊和攤銷。從表面看來(lái)，各基層單位都按照要求，執(zhí)行了內(nèi)部控制規(guī)范，健全了內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程。但實(shí)際上，在內(nèi)部控制工作中，仍存在著一些問(wèn)題，如內(nèi)控工作不受重視、難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化、內(nèi)控人才嚴(yán)重缺乏、內(nèi)控制度不夠完善、內(nèi)控流程不夠科學(xué)、內(nèi)控制度和流程執(zhí)行力不足等。預(yù)算一體化的運(yùn)行，為內(nèi)部控制帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

（二）預(yù)算管理一體化為基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

預(yù)算管理一體化按照現(xiàn)行財(cái)政制度規(guī)范，整合了部門(mén)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、銀行賬戶管理、財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資等財(cái)政業(yè)務(wù)，繼承了部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等改革成果，進(jìn)一步利用信息化技術(shù)手段，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的財(cái)政業(yè)務(wù)流程，將各項(xiàng)制度轉(zhuǎn)化為控制規(guī)則內(nèi)嵌至一體化系統(tǒng)，形成制度合力，使部門(mén)預(yù)算約束更具剛性、資金支付更加安全高效、預(yù)算執(zhí)行與政府采購(gòu)銜接更加有效、財(cái)政監(jiān)督更加精準(zhǔn)便捷。

第一，預(yù)算業(yè)務(wù)。預(yù)算一體化將預(yù)算制度內(nèi)嵌其中，從預(yù)算目標(biāo)的確定及編制、匯總與審批、預(yù)算分解、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整與預(yù)算考核，全方位、全過(guò)程地將預(yù)算管理業(yè)務(wù)全面覆蓋，為預(yù)算分析、績(jī)效考核提供了便利的數(shù)據(jù)查詢、匯總等功能，有效提高了基層單位預(yù)算管理的地位和水平。

第二，收支業(yè)務(wù)。預(yù)算一體化將收入支出制度內(nèi)嵌其中，嚴(yán)格劃分收入和往來(lái)款的界限，不模糊、不漏報(bào)，增加了事業(yè)收入，實(shí)現(xiàn)了收入與支出的配比。資金收支信息流數(shù)據(jù)、資金收支過(guò)程數(shù)據(jù)、資金使用結(jié)果數(shù)據(jù)，全部可查可控，可以方便快捷地進(jìn)行數(shù)據(jù)提取，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政數(shù)據(jù)資源的共享共用。

第三，資產(chǎn)管理。資產(chǎn)管理要結(jié)合實(shí)際情況，與預(yù)算管理相結(jié)合，科學(xué)編制新增資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算，并優(yōu)化完善政府公務(wù)艙功能，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)整合與共享共用，合理節(jié)約財(cái)政資金。資產(chǎn)管理模塊銜接一體化系統(tǒng)單位會(huì)計(jì)核算模塊，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)信息與財(cái)務(wù)信息的貫通應(yīng)用，建立資產(chǎn)管理與單位會(huì)計(jì)核算雙向控制機(jī)制，堅(jiān)持資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、實(shí)物與價(jià)值管理相結(jié)合的原則，準(zhǔn)確反映單位的資產(chǎn)價(jià)值信息。

從業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制來(lái)看，由于支付制度已經(jīng)內(nèi)嵌于一體化系統(tǒng)，所以，業(yè)務(wù)的支付流程都基本解決，基本實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制數(shù)據(jù)信息化。實(shí)現(xiàn)了預(yù)算數(shù)據(jù)的自動(dòng)匯聚和轉(zhuǎn)移支付資金自動(dòng)追蹤，達(dá)到了收入有源頭、支出可追蹤的效果，為內(nèi)部控制管理帶來(lái)了巨大的便利，但同時(shí)，預(yù)算一體化系統(tǒng)也為財(cái)務(wù)工作和內(nèi)控工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程控制。預(yù)算一體化系統(tǒng)中，單位資金活動(dòng)的收入和支出，體現(xiàn)的是單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的執(zhí)行和事后監(jiān)督情況，重點(diǎn)在于事中執(zhí)行的支付流程和轉(zhuǎn)移資金的追蹤監(jiān)督，對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前決策、執(zhí)行過(guò)程中的一些關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等并未涉及，無(wú)法體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前預(yù)防作用，尚不能實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程控制。

（三）預(yù)算一體化背景下基層行政事業(yè)單位內(nèi)控工作存在的主要問(wèn)題

預(yù)算一體化基本上實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)共享的信息化，下一步內(nèi)控工作的重點(diǎn)需要轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)解決基層單位內(nèi)控工作存在的其他主要問(wèn)題，具體包括內(nèi)控工作不受重視、內(nèi)控人才嚴(yán)重缺乏、內(nèi)控制度不夠完善、內(nèi)控流程不夠科學(xué)、內(nèi)控制度和流程執(zhí)行力不足、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺乏等問(wèn)題。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題的原因分析

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不足

一些主要領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制管理意識(shí)不足，對(duì)內(nèi)控工作重視不夠，往往把內(nèi)部控制管理看作財(cái)務(wù)工作的一部分，內(nèi)控工作甚至淪為財(cái)務(wù)工作的附屬，內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)管理的銜接也不夠緊密，無(wú)法發(fā)揮內(nèi)控工作對(duì)財(cái)務(wù)工作的促進(jìn)與約束作用。內(nèi)控意識(shí)沒(méi)有融入到日常工作中，業(yè)務(wù)部門(mén)配合度不高，工作人員對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行積極性不高、隨意性較強(qiáng)，導(dǎo)致內(nèi)控工作溝通不及時(shí)，信息的有用性也大打折扣。內(nèi)部控制缺乏專業(yè)人才，內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱，由于缺乏對(duì)內(nèi)控制度的深入分析研究，專業(yè)性和積極性不夠，對(duì)內(nèi)控執(zhí)行情況缺乏過(guò)程管理，導(dǎo)致內(nèi)控制度無(wú)法落地。這些情況都無(wú)法體現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)單位管理的剛性約束。

（二）內(nèi)控制度與流程未能有效銜接

制度與流程作為內(nèi)部控制的兩個(gè)組成部分，既相互獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)。內(nèi)控流程對(duì)單位業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，內(nèi)控制度為業(yè)務(wù)流程保駕護(hù)航，才能將單位的管理工作做得更好。但實(shí)際上，多數(shù)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度流于形式，與本單位所從事的實(shí)際業(yè)務(wù)有所偏離，難以結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)部控制的職能不能有效發(fā)揮。

（三）缺乏內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

各單位雖然成立了內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，但并未對(duì)其職能做出界定。作為內(nèi)部監(jiān)督主力的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，由于機(jī)構(gòu)不健全，以及受體制影響，內(nèi)部審計(jì)尚不能保持足夠的獨(dú)立性，所以不能實(shí)行有效的監(jiān)督。因?yàn)閮?nèi)控意識(shí)不足和缺乏專業(yè)性人才的指導(dǎo)，各單位的內(nèi)控工作都浮于表面，尤其是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，更是內(nèi)控工作的短板。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為內(nèi)控的重要環(huán)節(jié)，卻無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的作用，受忽視的內(nèi)部監(jiān)督，根本發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。

三、預(yù)算一體化背景下基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，提高全員參與程度

全面性原則不僅要求內(nèi)部控制對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程控制，還要求單位的所有人員都參與內(nèi)部控制建設(shè)工作。由此可見(jiàn)，內(nèi)部控制不是單個(gè)部門(mén)或個(gè)人的工作，而是單位全部人員的職責(zé)。加大業(yè)務(wù)部門(mén)在內(nèi)控建設(shè)中的參與度就是一個(gè)非常好的途徑。業(yè)務(wù)部門(mén)作為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，是內(nèi)控制度建設(shè)的根基。一直以來(lái)，業(yè)務(wù)部門(mén)的地位都被忽視。事實(shí)上，各類業(yè)務(wù)的內(nèi)控流程，基本上大同小異，主要區(qū)別就是分管、執(zhí)行和具體操作責(zé)任人和業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)的不同。注重業(yè)務(wù)部門(mén)參與內(nèi)部控制，讓業(yè)務(wù)部門(mén)的人員結(jié)合各自的崗位特點(diǎn)，自己初步制定崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)，規(guī)范各自的崗位責(zé)任，參與內(nèi)部控制流程的制定并給出合理的建議，讓專業(yè)的業(yè)務(wù)人員與內(nèi)控工作人員合作，對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充完善，才能更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理的全員覆蓋和全過(guò)程控制。這樣既能強(qiáng)化全員內(nèi)控意識(shí)，又能克服缺乏內(nèi)控專業(yè)人員的部分短板，能有效促進(jìn)內(nèi)控工作的提升。在具體工作中，還可以結(jié)合身份認(rèn)證等方式在信息系統(tǒng)里進(jìn)行分級(jí)授權(quán)，明確每個(gè)人的操作與查閱的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)對(duì)工作業(yè)務(wù)流程的嚴(yán)格管理，既可以防止權(quán)責(zé)不清，又有利于保障信息的安全完整。

（二）梳理內(nèi)控工作流程，確定控制流程的關(guān)鍵點(diǎn)

遵循內(nèi)部控制體系的理論指導(dǎo)，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制管理制度與流程，將單位主要業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)化，將相關(guān)制度與流程細(xì)分到關(guān)聯(lián)科室或者部門(mén)，完善業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)與流程，結(jié)合單位內(nèi)外部環(huán)境因素和本單位的特點(diǎn)，根據(jù)單位的實(shí)際情況確定內(nèi)控關(guān)鍵點(diǎn)，制定內(nèi)控措施，防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

以政府采購(gòu)流程為例：請(qǐng)購(gòu)人提出采購(gòu)請(qǐng)求，填寫(xiě)請(qǐng)購(gòu)單，采購(gòu)小組對(duì)商品進(jìn)行初步評(píng)估，審批人進(jìn)行審批，同時(shí)，采購(gòu)小組就商品的型號(hào)規(guī)格進(jìn)行初始的詢價(jià)，請(qǐng)供應(yīng)商報(bào)價(jià)，然后談判，達(dá)到意向后，簽訂合同，下訂單，供應(yīng)商開(kāi)票，付定金，我方收貨，驗(yàn)收入庫(kù)，財(cái)務(wù)付款入賬。其中，內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)就有很多，不同單位要具體問(wèn)題具體分析?？梢栽趯徟鞒叹椭攸c(diǎn)關(guān)注，在采購(gòu)審批前，就對(duì)預(yù)采購(gòu)資產(chǎn)使用效率的高低進(jìn)行評(píng)估。如果使用效率低下，就可以考慮利用公務(wù)艙進(jìn)行調(diào)劑或者租借，以便更好地節(jié)約資金，把有限的資金用在關(guān)鍵問(wèn)題上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前決策控制。資產(chǎn)驗(yàn)收也是一個(gè)不可忽視的環(huán)節(jié)，資產(chǎn)驗(yàn)收入庫(kù)的數(shù)量和質(zhì)量是否合格，是否能達(dá)到預(yù)訂的使用要求，并且與合同簽訂的一致，是否短缺，這些問(wèn)題都是細(xì)節(jié)，但也是防控的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。再以公務(wù)車維修報(bào)銷流程為例，公務(wù)車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用一直都是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，國(guó)家為此也出臺(tái)了各種政策和制度，公務(wù)車管理乏力、浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題得到了很大的改善，但并沒(méi)有從根本上解決。公務(wù)車問(wèn)題除了遵守國(guó)家的法規(guī)政策，還需要各單位的積極配合。公務(wù)車的報(bào)銷流程規(guī)范，費(fèi)用支付使用財(cái)政直接支付，基層單位都能做到。所以公務(wù)車防控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就不是浮于表面，而需要仔細(xì)斟酌?？梢园褍?nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)放在審核流程。對(duì)于用油量的審核，可以把公務(wù)車的出車次數(shù)及里程和同等車型耗油標(biāo)準(zhǔn)作為重點(diǎn)；對(duì)于公務(wù)車維修的審核，可以把車況的新舊程度和汽車零部件更換的次數(shù)作為重點(diǎn)。制定了風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)，有了目標(biāo)，我們只要端正態(tài)度，把工作做得細(xì)致，相信公務(wù)車運(yùn)行費(fèi)用這個(gè)工作，就能又上一個(gè)新臺(tái)階，既符合成本效益原則，又有助于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。內(nèi)部控制流程的全過(guò)程控制，制度控制與流程控制相互融合，才能更好地促進(jìn)內(nèi)控工作質(zhì)量的提升。

（三）建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制

在實(shí)際工作中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制工作中占用的比例都是非常低的，但其作用卻是非常顯著的。在具體工作中，可以針對(duì)具體業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目標(biāo)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行識(shí)別，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及等級(jí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分析，在日常工作中，不僅要對(duì)重大資金進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，還要重點(diǎn)關(guān)注不相容崗位分離、業(yè)務(wù)流程發(fā)生重大變化、設(shè)立新崗位、關(guān)鍵崗位人員勝任能力不足、重要崗位人才流失、單位業(yè)務(wù)是否違反法律法規(guī)等情形，以便及時(shí)采取措施，確保不存在重大缺陷，把好風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的源頭，還要?jiǎng)澐诛L(fēng)險(xiǎn)防控第一責(zé)任人、具體責(zé)任人，以便于分清責(zé)任，對(duì)責(zé)任人起到震懾的效果。日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置中，要明確內(nèi)審部門(mén)的工作職責(zé)，充分發(fā)揮內(nèi)審部門(mén)的監(jiān)督和審查功能；單位紀(jì)檢部門(mén)也要積極地行動(dòng)起來(lái)，充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的缺陷，提升內(nèi)部控制工作的質(zhì)量。要積極運(yùn)用內(nèi)控評(píng)價(jià)及反饋機(jī)制，充分利用評(píng)價(jià)及反饋結(jié)果，促進(jìn)內(nèi)部控制管理。

受財(cái)力的限制，基層單位無(wú)法享用財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心，也沒(méi)有OA 辦公系統(tǒng)，所以，各業(yè)務(wù)科室的業(yè)務(wù)在信息平臺(tái)上都相互獨(dú)立、不相關(guān)聯(lián)。有條件的單位可以把各業(yè)務(wù)科室的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行整合，建立信息化平臺(tái)，便于內(nèi)部控制的管理，內(nèi)部信息的溝通、材料的整合和資源的共享，并且可以減少部分?jǐn)?shù)據(jù)的計(jì)算匯總等重復(fù)性的工作，提高工作效率。

結(jié)語(yǔ)

總之，基層行政事業(yè)單位在制定自身的內(nèi)部控制制度和流程時(shí)，不僅要結(jié)合自身業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)，還要考慮復(fù)雜變化的內(nèi)外部環(huán)境；不僅依靠財(cái)務(wù)部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)，還要加大業(yè)務(wù)部門(mén)的參與度。借助預(yù)算一體化的背景，提高全員內(nèi)控意識(shí)，讓內(nèi)控制度與流程聯(lián)合作戰(zhàn)，查缺補(bǔ)漏，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前決策、事中執(zhí)行和事后監(jiān)督的全過(guò)程管理。內(nèi)控工作要與時(shí)俱進(jìn)，守本創(chuàng)新，在具體實(shí)踐應(yīng)用中不斷調(diào)整和完善。充分發(fā)揮出提高單位管理水平、優(yōu)化公職人員服務(wù)意識(shí)、強(qiáng)化權(quán)力約束的積極作用。