張明　陳胤默　王喆

當前，中國經(jīng)濟運行面臨的突出矛盾是總需求不足。

2023年7月，中共中央政治局會議指出，疫情防控平穩(wěn)轉段后，經(jīng)濟恢復是一個波浪式發(fā)展、曲折式前進的過程。國內(nèi)需求不足、一些企業(yè)經(jīng)營困難、重點領域風險隱患較多、外部環(huán)境復雜嚴峻是中國經(jīng)濟運行面臨新的困難挑戰(zhàn)。這導致宏觀經(jīng)濟整體上的回升向好與微觀個體感受存在一定“溫差”。

近期關于內(nèi)需的討論較多，但如何理解內(nèi)需不足在現(xiàn)實經(jīng)濟狀況中的具體表現(xiàn)，如何提出更有針對性的政策建議？今年6月，筆者團隊到中國東部沿海某省份調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)需不足問題突出，擴張性財政貨幣政策實施遇到堵點使得政策刺激效果不及預期。當前，亟須調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策以更精準地刺激內(nèi)需，穩(wěn)定中國經(jīng)濟基本盤。

總需求不足在真實經(jīng)濟增長中的表現(xiàn)

總需求（Y）被定義為：Y=C+I+G+X-M；其中C、I、G、X、M分別為消費、投資、政府支出、出口和進口。為此，我們分別從消費需求、投資需求、政府支出與進出口四個層面，并結合一手調(diào)研資料，就中國當前的總需求不足的具體表現(xiàn)進行分析。

消費需求低迷，突出表現(xiàn)為居民提前還貸比重上升。2023年上半年，中國社會消費品零售總額同比增長8.2%。但從實際情況來看，居民消費信心和意愿低迷，預防性儲蓄和去杠桿動機增強。根據(jù)調(diào)研顯示，個人按揭住房貸款出現(xiàn)提前還貸趨勢，并且超過一半居民選擇一次性全部提前還貸。與此同時，就業(yè)承壓（特別是青年失業(yè)問題突出）影響居民可支配收入的穩(wěn)步恢復和增長，進一步抑制了居民消費能力。

投資需求不足，企業(yè)普遍存在“過冬”心態(tài)。從整體宏觀數(shù)據(jù)來看，2023年以來，中國固定資產(chǎn)投資同比增速不斷下滑，1月-6月增速降至3.8%。投資需求的低迷集中體現(xiàn)在房地產(chǎn)投資和民間投資。2023年1月-6月房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降7.9%，民間投資也同比下降0.2%。從調(diào)研情況來看，房地產(chǎn)開發(fā)投資和民間投資不樂觀。具體而言：

一是房地產(chǎn)投資下降明顯。盡管2022年“金融十六條”等政策利好房地產(chǎn)企業(yè)融資，但目前房地產(chǎn)企業(yè)的“三道紅線”和貸款集中度管理等政策限制仍然較強，新增的資金支持主要用于保交付項目。調(diào)研顯示，2023年1月-4月調(diào)研的省份房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降幅度較大，企業(yè)拿地意愿不強。

二是企業(yè)對未來預期和信心不足，普遍存在“過冬”心態(tài)，不敢投資、不愿投資的問題嚴重。當前，企業(yè)的額外資金多用于增加儲蓄存款、理財產(chǎn)品或提前償還債務。2022年以來，調(diào)研省份的銀行存款規(guī)?？焖僭鲩L，存款增速比貸款增速高出2個百分點，與往年貸款的高速增長形成反差，該現(xiàn)象較為罕見。

三是授信充足企業(yè)將資金提前還款和部分企業(yè)融資需求無法得到滿足兩者并存。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)仍然是其發(fā)放貸款的主要對象，一些授信較為充足的企業(yè)投資積極性不高，提款意愿不積極，且企業(yè)提前還貸行為普遍增加。相比之下，民營企業(yè)并不受青睞。房地產(chǎn)企業(yè)、民營企業(yè)的項目建設、技術改造等資金需求無法得到有效滿足，銀行信貸傾斜性支持力度弱，政府資金支持的連續(xù)性和精準度也有待提高。四是企業(yè)利潤空間被壓縮進一步打擊投資積極性。根據(jù)調(diào)研顯示，該省企業(yè)普遍反映原材料成本高、用工成本高、能源成本有所抬升導致企業(yè)經(jīng)營成本上升，疊加市場價格下行和利潤收窄，影響企業(yè)投資積極性。

政府財政壓力增大，政府投資資金支持不足。一是地方政府財政收入下滑。經(jīng)濟下行、部分企業(yè)經(jīng)營困難以及大規(guī)模減稅降費政策削弱財政收入基礎，特別是房地產(chǎn)市場低迷沖擊地方政府土地出讓收入。2023年1月-6月國有土地使用權出讓收入同比下降20.9%。調(diào)研顯示，該省部分欠發(fā)達地區(qū)在2022年的土地出讓收入降幅就已超過50%。

二是財政支出節(jié)奏缺乏跨期規(guī)劃。從2016年開始，中央提出加快財政支出進度。從2016年至2020年，經(jīng)濟形勢急轉直下，財政收入降幅較大。由于財政支出缺乏跨周期規(guī)劃，該省出現(xiàn)“前幾年快點花，疫情期間催著花，疫情之后看著花”的情況，這種財政支出方式影響資金使用效率。

三是近年來地方政府的剛性支出占比增加，用于建設發(fā)展的資金有限。

四是過去地方政府債務不斷積累，隱性債務風險逐漸顯現(xiàn)，地方政府償債壓力增加。這制約了地方政府放開手腳刺激經(jīng)濟、轉變發(fā)展模式的政策空間。

外貿(mào)整體呈現(xiàn)回落態(tài)勢，進口增速不及出口。目前，受疫情阻斷的途經(jīng)中國香港的貨運航線已基本恢復。該省有關部門通過進出口基地建設，支持企業(yè)參加展會、品牌培育，加大出口保險、跨境電商力度等多方面政策，逐步穩(wěn)定外貿(mào)外資?？傮w上，該省進出口貿(mào)易保持穩(wěn)定，今年有所回落。

從調(diào)研來看，當前有三重沖擊影響外貿(mào)出口：一是外需回落。隨著各國疫情結束疊加中美競爭加劇，中國出口貿(mào)易逐漸回落，面臨外需下降的沖擊，該影響在調(diào)研的省份表現(xiàn)很突出。二是加工貿(mào)易的海外轉移。加工貿(mào)易在該省的出口貿(mào)易中占據(jù)重要份額，然而受到新冠疫情、國際競爭以及中國產(chǎn)業(yè)轉型升級等影響，越來越多的加工貿(mào)易向東南亞等成本更低的區(qū)域轉移。三是電子信息行業(yè)整個處于下行周期。電子信息行業(yè)是該省的支柱產(chǎn)業(yè)，約占進出口貿(mào)易的三成左右，占總出口的一半份額。自新冠疫情以來電子信息行業(yè)進入下行周期，投融資放緩，中美競爭進一步增加了中國開展電子信息產(chǎn)品貿(mào)易面臨的壁壘。例如，2022年，該省集成電路產(chǎn)品的出口下降幅度達到兩位數(shù)。

擴張性財政貨幣政策執(zhí)行過程中遇到的堵點與問題

2023年7月，中共中央政治局會議強調(diào)，要積極擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮消費拉動經(jīng)濟增長的基礎性作用，通過增加居民收入擴大消費，通過終端需求帶動有效供給；要提振汽車、電子產(chǎn)品、家居等大宗消費，推動體育休閑、文化旅游等服務消費；要更好發(fā)揮政府投資的帶動作用，加快地方政府專項債券發(fā)行和使用；要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，延續(xù)、優(yōu)化、完善并落實好減稅降費政策，發(fā)揮總量和結構性貨幣政策工具作用。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在政策執(zhí)行過程中遇到的如下突出問題影響了政策實施效果。

第一，消費券有待優(yōu)化。為了刺激消費，各地政府陸續(xù)推出消費券政策。調(diào)研地于2022年首次利用財政資金支持各地市發(fā)放消費券，并開展家電以舊換新、鼓勵汽車消費活動。調(diào)研的省份某欠發(fā)達地區(qū)共發(fā)放4000萬元左右的消費券，帶動約四五億元的消費，乘數(shù)效應和杠桿效應顯著，并且使用率超過90%。消費券政策在執(zhí)行過程存在四方面問題需要優(yōu)化：一是需要優(yōu)化消費券使用的商品范圍。當前，消費券多指向特定商品或品類，可廣泛使用的范圍有限，更多類似商家“優(yōu)惠券”性質(zhì)，影響到消費券的受眾面。二是需要優(yōu)化消費券使用的地理范圍。目前調(diào)研地的消費券主要由省財政撥付資金，由地市級進行設計。受此影響，消費券的商家主體和服務對象多傾斜于本地市場，這雖然可以滿足本地實際需求，但也存在各區(qū)域間市場封閉的隱患。三是需要優(yōu)化消費券的發(fā)放方式。調(diào)研顯示，消費券較多采用線上發(fā)放方式，因此一些數(shù)字化轉型程度較弱、缺乏線上渠道的商家和缺乏使用網(wǎng)絡設備技能的居民想?yún)⑴c但缺乏渠道。四是需要優(yōu)化消費券的發(fā)放規(guī)?！，F(xiàn)有消費券的發(fā)行以地方財政資金支持，地方財政資金壓力大，發(fā)行規(guī)模和普及度仍然較小。

以2023年1月至6月數(shù)據(jù)來看，房地產(chǎn)開發(fā)投資和民間投資不樂觀。圖/法新

第二，減稅降費的負擔加重。2022年以來，調(diào)研地實施了史無前例的退稅力度。因為存量留抵稅額集中一次性退還，助企紓困效果直接明顯。特別是對一些大型企業(yè)，享受的退稅優(yōu)惠比較大。

但是在政策落實過程中存在如下三個問題：一是企業(yè)獲得退稅不平衡。一方面，制造業(yè)企業(yè)退稅最多。2022年，調(diào)研地有超過6萬戶制造業(yè)享受退稅優(yōu)惠政策，覆蓋制造業(yè)全部31個行業(yè)大類，占全省留抵退稅總額近三成。另一方面，優(yōu)惠資金主要流向大型企業(yè)，小微企業(yè)受益數(shù)量多但資金占比較小。此外，對于一些新興高新企業(yè)的研發(fā)等部分活動，并未納入退稅范圍。二是企業(yè)獲得退稅后的資金流向不清晰。企業(yè)“過冬”心態(tài)明顯，不少企業(yè)獲得退稅后，將其用于還貸或是儲蓄，并非用于擴大再生產(chǎn)。從調(diào)研情況來看，退稅對于企業(yè)具有直接的支持作用，但是其對經(jīng)濟增長的作用不強。三是退稅政策對地方財政收入壓力影響較大。2022年，調(diào)研地退稅減稅規(guī)模約占一般公共預算收入的三分之一。由于企業(yè)獲得退稅后傾向于將錢存起來，并未將其用于擴大再生產(chǎn)，出現(xiàn)“活錢變死錢”的問題。加之，調(diào)研地當前的土地出讓收入下降（房地產(chǎn)低迷），政府可以騰挪的資金空間非常小。

第三，地方債的發(fā)行和使用對有關投資的帶動作用減弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般債和專項債無法充分滿足投資需求。一是一般債發(fā)行規(guī)模較小，無法充分滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需要。從調(diào)研情況來看，現(xiàn)有地方可發(fā)行的一般債規(guī)模僅夠維持“三?！敝С觯y以滿足發(fā)展需要。

二是專項債發(fā)行額度較大，但適用范圍受到約束。從調(diào)研情況來看，專項債難以滿足調(diào)研地欠發(fā)達地區(qū)建設重大工程和承接產(chǎn)業(yè)轉移的資金需求。例如，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地儲備需要大量資金，而這項活動并不在專項債使用范圍內(nèi)，無法發(fā)揮專項債的資金支持作用。

三是政府支持資金面臨與企業(yè)投資需求和投資周期不匹配的情況，并且企業(yè)開展建設項目存在中斷情況，資金支持的連續(xù)性較弱。例如，專項債是支持地方企業(yè)發(fā)展的重要工具，由于專項債申請時間短，并側重于新增項目的支持，一些存續(xù)項目會由于形勢變化或政策調(diào)整而面臨無法獲得資金支持的情況，對企業(yè)項目的順利完成和持續(xù)建設產(chǎn)生不利影響。

第四，結構性貨幣政策實施遇到堵點。從調(diào)研情況來看，結構性貨幣政策在實施過程中存在兩方面突出問題：一是結構性貨幣政策工具管理過于細化，不利于執(zhí)行。調(diào)研地在執(zhí)行結構性貨幣政策過程中，建議在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面將現(xiàn)有的結構性貨幣政策工具合并起來，形成促進地方經(jīng)濟發(fā)展的專項再貸款，不用再區(qū)分基礎設施、科創(chuàng)、設備更新改造等具體細項。即只要這些貸款是用于促進地方經(jīng)濟發(fā)展，都可以由商業(yè)銀行貸款之后向中國人民銀行申請再貸款，以此增加結構性貨幣政策工具的靈活性。

二是結構性貨幣政策工具的項目白名單問題。從調(diào)研的省份當?shù)劂y行反饋，由于申請時間比較急，依據(jù)地方政府提供的白名單投放資金，可能會影響信貸質(zhì)量。例如，2022年交通物流的專項貸款中，一些名單內(nèi)的企業(yè)不符合銀行的準入條件；有些重大項目名單，商業(yè)銀行又缺乏更詳細的內(nèi)部信息共享，無法獲得全面信息用來決策參考。

第五，政策性開發(fā)性金融工具的實施面臨一些問題。2022年，調(diào)研地的政策性開發(fā)性金融工具落地金額充裕，位居全國前列。但在實施過程中存在如下三方面突出問題：一是項目發(fā)行時間緊、計劃性較強。政策性開發(fā)性金融工具發(fā)行節(jié)奏快，引致實際資金需求掌握不足、固定額度較為僵硬等問題。二是財政貨幣協(xié)調(diào)聯(lián)動效果不佳，配套資金支持力度有限。財政提供1%的貼息支持，適用于項目的股權部分。

從實際執(zhí)行看，實施該政策的大部分項目都是通過股東借款的方式進行，難以享受到貼息支持。因此，該工具的綜合成本約為3.5%，相對于政府專項債，并沒有成本優(yōu)勢。三是項目白名單質(zhì)量不高。根據(jù)調(diào)研地當?shù)劂y行反饋，由于時間緊迫，很多時候只能依賴地方政府提供的白名單。然而，這些白名單的質(zhì)量并不穩(wěn)定，存在一些企業(yè)不符合銀行準入條件的情況。四是政策性開發(fā)性金融工具存在信用風險敞口。該省部分項目為了達到項目要求，存在匆忙啟動工程的情況。

關于如何更好提振內(nèi)需的政策建議

基于當前中國經(jīng)濟形勢，結合調(diào)研實際情況，提出如下政策建議以期更好地提振內(nèi)需。

第一，優(yōu)化和完善消費券的設計、發(fā)行與管理，并將其作為刺激消費的重要政策，增強居民消費意愿。

可以從如下五方面著手：一是資金來源可考慮使用特別國債募集的資金發(fā)行消費券，解決資金支持壓力并提高發(fā)行規(guī)模。二是不限定消費券使用范圍，但同時不能用現(xiàn)金發(fā)放消費券，以防現(xiàn)金被居民重新儲蓄起來，從而減弱了消費券的實施效果。三是提高消費券的普惠性和便捷性，擴大參與商家和使用對象，特別關注落后地區(qū)和老年人、中低收入等群體，避免數(shù)字鴻溝問題。四是優(yōu)化發(fā)行方式，以App、網(wǎng)絡平臺、紙質(zhì)等多種形式發(fā)放消費券，增強消費券的可得性和靈活性。五是明確中央與地方的責任分配，既要頂層設計，也要結合市場需求。

第二，進一步擴大有效投資，提高政策支持精準度。具體而言，一是應當明確和優(yōu)化一般債和專項債的發(fā)行額度和支持范圍。二是繼續(xù)發(fā)行政策性開發(fā)性金融工具，優(yōu)化發(fā)行機制，可考慮建立不定額的常態(tài)化發(fā)行機制。三是拓展財政金融資金支持企業(yè)多樣化融資的渠道，在信貸、債券之外嘗試引導基金等股權投資形式。四是增強多種工具間在期限、對象、范圍等方面的差異性和配合性，加強多部門協(xié)調(diào)促進資金落實和項目建設。

第三，提高地方政府債務資金的使用效率。在地方債使用范圍方面，諸如專項資金不能跨年度使用，專項債資金下達后必須在當年完成相應工程量等規(guī)定應予以放寬。例如，調(diào)研的省份存在的一般債規(guī)模有限、專項債支持地區(qū)不平衡的問題，地方政府可向財政部和發(fā)改委等部門建議提升一般債支持力度的同時，建議將專項債使用范圍拓展到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地儲備上面，解決土地儲備需要的轉化資金。在地方債風險防范方面，根據(jù)公共服務的受益范圍和外部性程度，調(diào)整中央與地方的財權事權，上收部分事權和支出責任至中央政府。未來全國性、區(qū)域性重大基礎設施建設應直接用發(fā)行國債和省級政府一般債的方式融資，以緩解基礎設施投融資的收益成本錯配與期限錯配。

第四，提高結構性貨幣政策工具的實施效率。一方面，針對結構性貨幣政策的白名單問題，可以通過內(nèi)部信息方式提供給商業(yè)銀行，或者不用提供商業(yè)銀行白名單，只需給商業(yè)銀行一個放貸范圍。同時，可以通過信息內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)等方式，為商業(yè)銀行提供更多的信息。另一方面，對于獲得政策性開發(fā)性金融工具、結構性貨幣政策工具與專項債、銀行貸款的企業(yè)名單可以提供給商業(yè)銀行，在放貸過程中進行適度引導，加強商業(yè)銀行間的信息共享，避免資金過度集中于小部分企業(yè)。

第五，擴大政策性開發(fā)性金融工具使用并優(yōu)化發(fā)行機制。

一是優(yōu)化政策工具額度及范圍。進行政策性開發(fā)性金融工具展期，增強對存續(xù)項目的支持；結合各地實際的情況和需求，適當擴大政策性開發(fā)性金融工具的適用范圍。二是增強政策工具的靈活性。考慮常態(tài)化、非定額的發(fā)行機制；按照項目實際推進需要允許資金分階段支出；將資金發(fā)放與信貸條件結合起來，在更好控制資金總量的同時針對性配置資源。三是加強財政貨幣政策協(xié)同。及時調(diào)整優(yōu)化基金投放工作，以滿足各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求。對于項目推進困難的情況，應該積極與地方政府及有關部門溝通協(xié)調(diào)，請求協(xié)助解決問題，并出具明確意見，以確保重大項目的順利進行。

（作者張明為中國社會科學院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任；陳胤默為北京語言大學商學院講師、國家金融與發(fā)展實驗室研究員；王喆為中央民族大學經(jīng)濟學院講師、國家金融與發(fā)展實驗室研究員；編輯：王延春）