郎楠

一、前言

黨的十八大以來，我國加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，持續(xù)完善預(yù)算管理制度，不斷提升財(cái)政資金的使用效益，有力支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。2017年，黨的十九大提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)施全面預(yù)算績效管理。2018年，國務(wù)院頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，為全面預(yù)算績效管理奠定了政策基礎(chǔ)。各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，相繼出臺(tái)相關(guān)工作實(shí)施方案。2019年，天津市政府印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理實(shí)施方案的通知》，加快推動(dòng)全面預(yù)算績效管理工作在天津落地實(shí)施。

加快落實(shí)全面預(yù)算績效管理，不僅是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)承壓、財(cái)政資金缺口較大等現(xiàn)實(shí)問題的一劑良藥。但是2018年以前，績效評(píng)價(jià)工作只在重點(diǎn)項(xiàng)目資金和專項(xiàng)資金的管理中進(jìn)行，因此，有相當(dāng)一部分單位并未涉及。在黨中央吹響全面預(yù)算績效改革的號(hào)角后，各地區(qū)開始實(shí)施財(cái)政資金績效管理“全覆蓋”，大部分行政事業(yè)單位對(duì)此項(xiàng)工作從開始的模糊認(rèn)識(shí)到融入日常工作，經(jīng)歷了一個(gè)從陌生到熟悉的過程。在此項(xiàng)工作開展的過程中，仍然存在著一些突出問題。

二、預(yù)算績效管理工作中存在的問題

（一）預(yù)算績效管理工作認(rèn)識(shí)和重視程度不夠

很多部門仍然停留在“要我有績效”的被動(dòng)狀態(tài)中，對(duì)部門整體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的認(rèn)識(shí)還比較模糊。項(xiàng)目實(shí)施和結(jié)果評(píng)價(jià)還沒有真正樹立起績效管理的理念和意識(shí)，存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的情況。在實(shí)施績效考核過程中，個(gè)別單位存在數(shù)據(jù)填報(bào)不準(zhǔn)確、資料準(zhǔn)備不齊全以及工作配合不積極等問題。究其原因在于尚未充分認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)工作的重要意義，沒有真正關(guān)注到當(dāng)前財(cái)政資金較為緊張的情況下，提高資金使用效率、提高政府治理能力的緊迫性和重要性。

（二）預(yù)算績效管理環(huán)境和相關(guān)制度尚不成熟

實(shí)施全口徑預(yù)算績效管理不是一蹴而就的，而是需要各個(gè)部門各個(gè)環(huán)節(jié)通力配合。不僅需要資金使用單位財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)日常監(jiān)督，還需要業(yè)務(wù)部門不斷提高預(yù)算績效管理意識(shí)以及項(xiàng)目具體實(shí)施單位的強(qiáng)化管理。一方面，在實(shí)際執(zhí)行中，行政事業(yè)單位各部門之間的職責(zé)劃分界定是否清晰是影響績效管理環(huán)境的一個(gè)重要因素。只有將權(quán)利和責(zé)任劃分清楚，部門整體預(yù)算績效管理工作才能順利推進(jìn)。此外，相當(dāng)一部分單位的預(yù)算績效管理工作沒有配備專業(yè)人員，多是由財(cái)務(wù)人員兼任。在繁重的財(cái)務(wù)工作之外，財(cái)務(wù)人員還要盡快學(xué)習(xí)掌握預(yù)算績效業(yè)務(wù)，難免會(huì)出現(xiàn)“重結(jié)果，輕過程；重支出，輕績效”的慣性思維，擔(dān)心縮減預(yù)算而臨近年末突擊花錢，認(rèn)為填報(bào)完成預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)表、監(jiān)控表就是完成工作。長此以往，不僅會(huì)造成財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)，也增加了部門財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，部門整體管理效益和資金使用效益難以有效提升。

（三）預(yù)算績效管理工作方法和技術(shù)有待改進(jìn)

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算績效工作的管理方式一般是由各預(yù)算資金使用部門按時(shí)向財(cái)政部門報(bào)送項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表和監(jiān)控表。各預(yù)算單位需要先從財(cái)政部門制定的績效指標(biāo)庫中選取適合本部門預(yù)算項(xiàng)目的績效指標(biāo)，包括一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)在一級(jí)指標(biāo)的分類基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)等。這些指標(biāo)的制定可以統(tǒng)一從項(xiàng)目庫中選取，也可以根據(jù)單位實(shí)際情況自己制定。在實(shí)際工作中，很多預(yù)算單位在指標(biāo)設(shè)置這一環(huán)節(jié)存在一定問題。例如，某單位在產(chǎn)出指標(biāo)中，數(shù)量指標(biāo)和成本指標(biāo)都填了此項(xiàng)目投入運(yùn)行經(jīng)費(fèi)數(shù)額。二級(jí)指標(biāo)數(shù)量和成本指標(biāo)是在一級(jí)指標(biāo)產(chǎn)出這一大類中，而單位對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)屬于投入，填入到產(chǎn)出中這顯然是不合適的。還有將社會(huì)效益指標(biāo)值設(shè)置為“持續(xù)促進(jìn)”“持續(xù)改善”等這類較為籠統(tǒng)模糊的指標(biāo)值，在后續(xù)評(píng)價(jià)工作中難以定量考核。同時(shí)，在績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過程中對(duì)相關(guān)指標(biāo)的細(xì)化和量化以及權(quán)重設(shè)置比例主觀化等問題，也制約了此項(xiàng)工作的順利開展[1]。 此外，各預(yù)算單位績效數(shù)據(jù)處理和報(bào)送工作仍依賴于傳統(tǒng)方式，各預(yù)算單位工作人員進(jìn)行手工操作，財(cái)政部門績效管理人員的查驗(yàn)方式也是對(duì)照財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行人工審核。整體來看，大部分事務(wù)性工作都是由人工進(jìn)行，降低了預(yù)算績效工作的效率，大量重復(fù)性的數(shù)據(jù)填報(bào)工作也影響了各預(yù)算單位人員對(duì)此項(xiàng)工作的熱情。

（四）預(yù)算績效評(píng)估機(jī)構(gòu)管理工作仍需完善

預(yù)算績效全方位、全過程、全覆蓋管理吸引了眾多第三方機(jī)構(gòu)參與其中，主要包括管理咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估公司、工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)以及財(cái)經(jīng)類院校、科研院所等。他們中有作為獨(dú)立第三方進(jìn)行評(píng)估的公估機(jī)構(gòu)，有作為“外腦”進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)務(wù)咨詢的專業(yè)機(jī)構(gòu)，還有為資金使用單位通過政府購買服務(wù)直接提供勞務(wù)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)等[2]。一方面，政府部門聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，第三方代表政府對(duì)各部門進(jìn)行考核實(shí)際上是法律保障的委托代理關(guān)系，是公權(quán)力的轉(zhuǎn)移。那么，這種權(quán)力的實(shí)施如何得到約束和監(jiān)管，就亟須出臺(tái)相關(guān)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系。另一方面，預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)是一門新興業(yè)務(wù)，和傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)相比，它不同于會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)、法律等鑒證類業(yè)務(wù)，也不屬于一般的咨詢服務(wù)類。第三方機(jī)構(gòu)往往會(huì)將自身已熟悉的業(yè)務(wù)模式套用于預(yù)算績效評(píng)價(jià)中，難免顧此失彼，因此，很多第三方機(jī)構(gòu)在這一方面的執(zhí)業(yè)質(zhì)量也是良莠不齊。

三、預(yù)算績效管理工作的優(yōu)化對(duì)策

預(yù)算績效管理工作不僅是財(cái)政部門的一項(xiàng)基本工作，也是各部門各預(yù)算單位為了履行職責(zé)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是為更好地推進(jìn)國家治理能力和治理現(xiàn)代化服務(wù)而進(jìn)行的工作[3]。因此，我們要抓緊抓嚴(yán)這項(xiàng)工作，使之有效地發(fā)揮財(cái)政優(yōu)化資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的作用。

（一）增強(qiáng)績效管理意識(shí)，牢固樹立政府理財(cái)觀念

政府各部門要加強(qiáng)過“緊日子”的思想意識(shí)，本著“花錢必問效，無效必問責(zé)”的態(tài)度安排每一項(xiàng)支出。在意識(shí)上，強(qiáng)化績效管理的重要性，變被動(dòng)為主動(dòng)，促進(jìn)各部門主動(dòng)開展事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的工作；在制度上，領(lǐng)會(huì)吃透國家和地區(qū)發(fā)展政策，結(jié)合本部門工作職責(zé)和預(yù)算項(xiàng)目，制定適用于本部門的預(yù)算績效管理制度；在業(yè)務(wù)上，審慎研究確定預(yù)算績效目標(biāo)和細(xì)化指標(biāo)，將各項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)作為本部門“三重一大”事項(xiàng)落實(shí)，推動(dòng)預(yù)算單位、績效管理部門和預(yù)算單位內(nèi)部的有效銜接，真抓真管。這樣才能充分發(fā)揮預(yù)算績效管理對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督功能，以及對(duì)預(yù)算單位履職盡責(zé)的指向價(jià)值。

（二）營造良好管理環(huán)境，不斷完善各項(xiàng)工作制度

實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)稅體制、優(yōu)化財(cái)政資源配置的重要舉措。積極實(shí)施預(yù)算績效管理，要切實(shí)落實(shí)財(cái)稅體制改革政策，建立和完善相關(guān)基礎(chǔ)制度，保障支出規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督考核。一是加大宣傳力度。利用微信、官方網(wǎng)站等社交媒體宣傳預(yù)算績效管理方面的政策法規(guī)和典型案例，促進(jìn)各部門人員對(duì)此項(xiàng)工作的積極認(rèn)識(shí)并加強(qiáng)重視，營造預(yù)算績效的意識(shí)氛圍，形成全員有責(zé)任、全員共參與的形勢。二是加強(qiáng)預(yù)算績效工作人才隊(duì)伍建設(shè)。人才是推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的關(guān)鍵性因素，各部門應(yīng)選派有擔(dān)當(dāng)、責(zé)任心強(qiáng)并且有一定財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)的人員從事此項(xiàng)工作，積極調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門全力配合完成任務(wù)；同時(shí)，作為預(yù)算績效工作的組織和管理單位——各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)定期組織相應(yīng)的培訓(xùn)和講座，及時(shí)宣傳解讀相關(guān)政策，更新相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，增強(qiáng)從業(yè)人員預(yù)算績效管理意識(shí)，提升工作使命感，增強(qiáng)工作信心和能力。三是完善預(yù)算績效管理制度。將預(yù)算績效管理的評(píng)價(jià)結(jié)果，融入部門日常業(yè)務(wù)管理中，為部門績效考核提供強(qiáng)有力的支撐。對(duì)于業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，資金使用效果較好的部門和人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之則批評(píng)警告，把嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績效管理作為加強(qiáng)內(nèi)部控制的有力補(bǔ)充和有效手段。

（三）加強(qiáng)目標(biāo)指標(biāo)管理，借助信息化手段提升效率

在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景下，績效目標(biāo)的設(shè)立無疑是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是預(yù)算績效管理的龍頭，是其他環(huán)節(jié)的指針?？冃繕?biāo)旨在將預(yù)算單位的各項(xiàng)職責(zé)轉(zhuǎn)換為明確的、具體的和可衡量的指標(biāo)，貫穿預(yù)算績效管理的全過程。各單位在編制部門預(yù)算的時(shí)候要以預(yù)算績效目標(biāo)為依據(jù)，運(yùn)行中的監(jiān)控過程需要依據(jù)績效目標(biāo)來執(zhí)行，績效評(píng)價(jià)同樣需要績效目標(biāo)來確定。因此，部門預(yù)算績效目標(biāo)是開展此項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)，是落實(shí)全面預(yù)算績效管理的“牛鼻子”，必須加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理[4]。

科學(xué)合理地設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)可以通過以下幾個(gè)方面：一是梳理本部門的權(quán)責(zé)清單，主要圍繞本部門的各項(xiàng)職責(zé)制定部門整體預(yù)算績效管理目標(biāo)。例如，可以從單位定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制的“三定”方案出發(fā)，將一條職能分解為若干類業(yè)務(wù)，通過比較之前若干自然年份的工作業(yè)績，并結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)形勢、相關(guān)政策及本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定適合本部門的績效目標(biāo)。二是根據(jù)本部門績效目標(biāo)申請年度部門預(yù)算，包括基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出主要體現(xiàn)在共性指標(biāo)體系，反應(yīng)部門在預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理以及成本控制等方面的執(zhí)行情況，具有普適性，一般可由財(cái)政部門統(tǒng)一制定。項(xiàng)目支出則是更多側(cè)重反映本部門職能的個(gè)性指標(biāo)體系，這是部門的重點(diǎn)工作也是重點(diǎn)考核內(nèi)容。針對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)置個(gè)性指標(biāo)，對(duì)于一般性常規(guī)項(xiàng)目預(yù)算單位可以參照以往年度相同或類似項(xiàng)目按照一定的浮動(dòng)比例申請預(yù)算資金；對(duì)于新增項(xiàng)目，可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，通過本地區(qū)搭建的公共大數(shù)據(jù)平臺(tái)，匯總財(cái)政稅收、金融、交通、工商、教育衛(wèi)生等公共數(shù)據(jù)資源，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，形成企業(yè)庫、政策庫、項(xiàng)目庫。匯總整理不同行業(yè)的績效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)，并利用數(shù)據(jù)挖掘和分析預(yù)測方法了解區(qū)域內(nèi)或其他地區(qū)甚至國內(nèi)外項(xiàng)目資金運(yùn)行情況，據(jù)此設(shè)置項(xiàng)目績效指標(biāo)[5]。必要時(shí)，也可以引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜医槿?，做好事前評(píng)估，出具評(píng)估報(bào)告作為依據(jù)。三是對(duì)所有預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)需報(bào)送本部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議決議，作為本單位“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行審批管理和過程監(jiān)督，并明確執(zhí)行中如需修改績效指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行哪些審批程序等問題，提高全部門工作人員對(duì)預(yù)算績效工作的重視程度。

采用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)優(yōu)化預(yù)算績效指標(biāo)報(bào)送環(huán)節(jié)，提高績效工作管理水平。探索建立預(yù)算績效專網(wǎng)，滿足可同時(shí)自動(dòng)抓取各預(yù)算單位財(cái)務(wù)支出數(shù)據(jù)和其他基本信息的需求。并且按照支出進(jìn)度自動(dòng)關(guān)聯(lián)財(cái)務(wù)軟件，時(shí)時(shí)獲取財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，避免重復(fù)填報(bào)，將工作人員從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來。財(cái)政部門績效管理工作人員也可以利用電子信息批量核對(duì)各預(yù)算單位上報(bào)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和其他信息，以減少人工核對(duì)，降低錯(cuò)誤率，提升整體工作質(zhì)量和效率。

（四）嚴(yán)格第三方機(jī)構(gòu)管理，加強(qiáng)職業(yè)規(guī)范和業(yè)務(wù)監(jiān)管

一是根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)）和《關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)）的要求，各地方結(jié)合本地區(qū)實(shí)際盡快出臺(tái)配套的關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理和監(jiān)督工作的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化制度的適應(yīng)性和可執(zhí)行性，使評(píng)估工作有據(jù)可循。二是設(shè)立第三方機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻。目前預(yù)算績效工作涉及的工作主要分為兩大類：即預(yù)算績效評(píng)審評(píng)估類和預(yù)算績效事務(wù)代理咨詢類，其中第一類業(yè)務(wù)主要可以為預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算績效事前評(píng)估、績效目標(biāo)審核和評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)。第二類主要包括幫助預(yù)算單位設(shè)計(jì)制度體系和業(yè)務(wù)流程以及編制管理考核辦法，輔助預(yù)算單位設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)以及后續(xù)填報(bào)工作。對(duì)比來看，第一類業(yè)務(wù)對(duì)預(yù)算績效工作結(jié)果具有重大影響，應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)入類門檻，可參照會(huì)計(jì)師事務(wù)所為上市公司進(jìn)行審計(jì)等業(yè)務(wù)的管理模式，即需要制定行業(yè)內(nèi)部的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范并接受財(cái)政部等部門的監(jiān)管。三是探索建立預(yù)算績效管理協(xié)會(huì)的行業(yè)自律組織，類似于注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。一方面完善協(xié)會(huì)內(nèi)部會(huì)員自我管理和自我監(jiān)督的功能，另一方面架起財(cái)政部門和第三方機(jī)構(gòu)之間的橋梁，賦予協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)、溝通、管理、監(jiān)督的基本職能。通過制定和執(zhí)行行業(yè)規(guī)范，促使行業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)自我管理和自我監(jiān)督，以提高第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)審質(zhì)量[2]。

引用

[1]祁永吉.預(yù)算績效管理中的現(xiàn)實(shí)問題和優(yōu)化路徑[J].中國商人，2022（09）：62.

[2]張俊杰，王子璐.加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)管的思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2022（20）：24-27.

[3]朱靜.發(fā)展預(yù)算績效管理需要不懈的努力——專訪天津市南開區(qū)財(cái)政局局長劉美樂[J].新理財(cái)（政府理財(cái)），2020（04）：24.

[4]李承宏.部門整體預(yù)算績效目標(biāo)體系構(gòu)建思路[J].新理財(cái)（政府理財(cái)），2020（10）：57.

[5]尹展磊，葛新旗.預(yù)算績效管理中大數(shù)據(jù)應(yīng)用探索與實(shí)踐——以廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)為例[J].財(cái)政監(jiān)督，2022（11）：16.