吳豐怡

（漳州市金融發(fā)展服務(wù)中心，福建 漳州 363000）

20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件頻繁爆發(fā)?！昂颖毙庞檬录薄皬V東華鼎案”“云南泛亞事件”等風(fēng)險(xiǎn)案件的發(fā)生，在一定程度上折射出在我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架下，存在著監(jiān)管真空、職能交叉等諸多現(xiàn)象。在原先“一行三會(huì)”的監(jiān)管框架下，雖各司其職、各負(fù)其責(zé)，但統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)較為欠缺，“鐵路警察各管一段”的監(jiān)管問(wèn)題逐漸暴露，風(fēng)險(xiǎn)外溢性增強(qiáng)，蔓延速度加快，金融系統(tǒng)脆弱性上升。［1］2018年機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)整合并組建成立銀保監(jiān)會(huì)，構(gòu)建起“一委一行、兩會(huì)一局”的金融監(jiān)管框架。2023年始，我國(guó)進(jìn)一步重構(gòu)金融監(jiān)管體系，推進(jìn)構(gòu)建“一行一局一會(huì)”新金融監(jiān)管格局?？傆[我國(guó)金融監(jiān)管制度變遷史，本質(zhì)上就是一場(chǎng)中央與地方之間基于金融資源配置的動(dòng)態(tài)博弈。［2］

“地方金融監(jiān)管”指中央與地方政府對(duì)地方金融組織、地方金融市場(chǎng)以及地方金融行為，依據(jù)法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督和管理的過(guò)程。地方政府所設(shè)地方金融監(jiān)管局的監(jiān)管對(duì)象是“7+4”類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，“7”指的是典當(dāng)行、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、地方資產(chǎn)管理公司；“4”指的是地方各類(lèi)交易場(chǎng)所、投資公司、開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)。［3］“協(xié)同機(jī)制”，是指多個(gè)不同個(gè)體、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)或資源間，通過(guò)運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，共同達(dá)成某一目標(biāo)任務(wù)的過(guò)程。地方金融監(jiān)管中的“協(xié)同”主要包含監(jiān)管協(xié)調(diào)、監(jiān)管協(xié)助、監(jiān)管協(xié)作三種基本模式：監(jiān)管協(xié)調(diào)是針對(duì)中央與地方的共管事務(wù)，當(dāng)存在職能交叉或多部門(mén)分管、重疊、真空等問(wèn)題時(shí)，通過(guò)探討、協(xié)商等方式，使縱向各級(jí)監(jiān)管主體間實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)和政策的相互配合與調(diào)節(jié)；監(jiān)管協(xié)助是指行政主體在日常履職中，若遇到自身無(wú)法解決的障礙或困難，可向無(wú)隸屬關(guān)系的兄弟單位提出協(xié)助需求。被請(qǐng)求方依法給予其幫助，助推其行政職能實(shí)現(xiàn)的過(guò)程；監(jiān)管協(xié)作是指利用各方參與主體看待問(wèn)題的不同角度，認(rèn)真思考什么可能、什么可行，例如利用技術(shù)外包手段、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融信息共享平臺(tái)、綜合金融服務(wù)平臺(tái)等，推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)任務(wù)，并超越局限于自身的方法與視角，創(chuàng)造性地利用彼此間的差異點(diǎn)，尋求問(wèn)題的解決方法。

目前，針對(duì)我國(guó)地方金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的研究文獻(xiàn)均從不同角度、不同程度論述了該課題的部分內(nèi)容，為本文的研究?jī)?nèi)容提供了基礎(chǔ)性框架。但詳細(xì)分析后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于現(xiàn)有的理論研究仍可做更深層次的挖掘與探索：在研究?jī)?nèi)容上，當(dāng)前的文獻(xiàn)大多將關(guān)注點(diǎn)放在宏觀層面［4］，即一國(guó)金融監(jiān)管體制的搭建上，而忽略了微觀層面的區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)也急需一套與之相適應(yīng)、相匹配的監(jiān)管制度加以約束［5］；在研究思路上，多數(shù)的研究局限于公共管理事務(wù)應(yīng)由行政主體為主要研究對(duì)象的思維定式中［6］，忽視了市場(chǎng)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域等不同組織角色間的協(xié)作作用。為此，本文以地方為“主戰(zhàn)場(chǎng)”，剖析其根源所在，并運(yùn)用系統(tǒng)學(xué)理論、協(xié)同學(xué)理論、信息不對(duì)稱(chēng)理論與交易成本理論，構(gòu)建一個(gè)集監(jiān)管協(xié)調(diào)、監(jiān)管協(xié)助、監(jiān)管協(xié)作于一體的“金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制”，以期糾正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象、壓實(shí)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)屬地責(zé)任，進(jìn)而優(yōu)化我國(guó)地方金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制。

一、金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

2023 年國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革中，在中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的全金融業(yè)態(tài)監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化穿透式監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管、行為與功能監(jiān)管等，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。地方政府設(shè)立的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)則承擔(dān)專(zhuān)司監(jiān)管的職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)地方類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理。為進(jìn)一步促進(jìn)新金融監(jiān)管成效，筆者基于系統(tǒng)學(xué)、協(xié)同學(xué)、信息不對(duì)稱(chēng)理論與交易成本理論，并結(jié)合漳州市的工作實(shí)踐，構(gòu)建“金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制”。

（一）理論基礎(chǔ)

1. 系統(tǒng)學(xué)理論

“系統(tǒng)”是指由一些不同的要素，依據(jù)一定的結(jié)構(gòu)特性聯(lián)系結(jié)合在一起，從而構(gòu)成一個(gè)完整的、具有某方面特定功能的有機(jī)體。金融監(jiān)管因具有系統(tǒng)的一般特性，故可作為一個(gè)完整而復(fù)雜的系統(tǒng)加以研究。復(fù)雜系統(tǒng)若要實(shí)現(xiàn)由無(wú)序、低級(jí)向有序、高級(jí)狀態(tài)進(jìn)化，必須要依靠?jī)?nèi)部子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用。所以原則上，金融監(jiān)管系統(tǒng)并非各個(gè)金融要素的簡(jiǎn)單加合，個(gè)別金融要素的穩(wěn)定安全也無(wú)法代表整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。因此，要堅(jiān)持從整體金融監(jiān)管系統(tǒng)入手，采取綜合性干預(yù)和管理措施［7］。我國(guó)地方金融監(jiān)管從2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議后，各地成立金融辦，到2018年“一委一行、兩會(huì)一局”，到2023年“一行一局一會(huì)”就是系統(tǒng)學(xué)理論中由無(wú)序低級(jí)向有序高級(jí)狀態(tài)進(jìn)化的實(shí)踐。

2. 協(xié)同學(xué)理論

協(xié)同學(xué)作為新興系統(tǒng)科學(xué)中的一個(gè)重要分支，被廣泛運(yùn)用于管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多領(lǐng)域定性分析中，但在金融學(xué)中的應(yīng)用尚處于初始階段。金融監(jiān)管系統(tǒng)具有三大特征：首先，金融監(jiān)管系統(tǒng)擁有系統(tǒng)所具有的普適性特征，即關(guān)聯(lián)與一般性、整體與層次性等；其次，金融監(jiān)管系統(tǒng)是一種典型的動(dòng)態(tài)交互系統(tǒng)，它并非靜態(tài)且孤立的，而是自建成以來(lái)始終保持著與外界的信息交換；最后，如果把經(jīng)濟(jì)比喻成一個(gè)大型系統(tǒng)，那么金融監(jiān)管系統(tǒng)就是這其中的一個(gè)小型子系統(tǒng)。金融監(jiān)管系統(tǒng)作為一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的開(kāi)放性系統(tǒng)，有可能因?yàn)槭芡饨绛h(huán)境因素的影響，從無(wú)序狀態(tài)逐漸過(guò)渡為有序狀態(tài)；也可能因金融危機(jī)的爆發(fā)或經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的波動(dòng)等外部性原因，打破原有系統(tǒng)內(nèi)部的平衡穩(wěn)定，甚至滋生出一種全新的狀態(tài)。起源于英國(guó)的“雙峰監(jiān)管”模式正是運(yùn)用了協(xié)同學(xué)理論，即金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“雙峰”且協(xié)同的：一是實(shí)施審慎監(jiān)管，以防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定為目標(biāo)；二是實(shí)施行為監(jiān)管，通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)行為、防止投機(jī)行為，達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者與投資者合法權(quán)益的目的。［8］

3. 信息不對(duì)稱(chēng)理論與交易成本理論

“信息不對(duì)稱(chēng)”是指各方利益主體對(duì)相關(guān)信息的了解，是有區(qū)別、不對(duì)稱(chēng)且具有一定差異性的。因此，掌握信息資源較豐富、較充足的人，往往在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占據(jù)著相對(duì)有利的地位。“交易成本”即人與人間的關(guān)系成本。協(xié)同監(jiān)管的交易成本，也是監(jiān)管中的消耗，包括直接成本、間接成本。信息共享機(jī)制的缺乏會(huì)使地方金融監(jiān)管在協(xié)同治理的過(guò)程中信息不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而造成監(jiān)管成本的上升。協(xié)同部門(mén)間也要相應(yīng)的付出更多的人力、物力與時(shí)間，這很可能導(dǎo)致工作時(shí)長(zhǎng)的消耗、監(jiān)管效率的降低、群眾滿意度的低下等一系列問(wèn)題。

（二）金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制模型

基于以上理論分析，并結(jié)合地方金融監(jiān)管中“協(xié)同”的三種基本模式——監(jiān)管協(xié)調(diào)、監(jiān)管協(xié)助、監(jiān)管協(xié)作以及工作實(shí)踐，本文構(gòu)建出如圖1所示的金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制模型。

圖1 金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制模型Fig. 1 Model of collaborative financial supervision

本文以此模型為框架，主要分析我國(guó)金融監(jiān)管以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是探索微觀層面的監(jiān)管責(zé)任。筆者認(rèn)為，在堅(jiān)持金融管理中央事權(quán)的前提下，地方金融監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)以地方“戰(zhàn)場(chǎng)”為主要切入點(diǎn)，探索微觀層面、基層層面的地方金融監(jiān)管責(zé)任。二是探索前置風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。以互聯(lián)網(wǎng)為載體的金融創(chuàng)新主要依靠科技發(fā)展提升效率，所以緩釋金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢與蔓延已成為主流，防控風(fēng)險(xiǎn)前置顯得尤為迫切。三是探索統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。地方金融監(jiān)管運(yùn)行模式的實(shí)施，可反向促進(jìn)中央層級(jí)盡快完善立法，統(tǒng)一地方金融領(lǐng)域監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)地方金融業(yè)態(tài)向更加規(guī)范與公平的方向發(fā)展，以此來(lái)構(gòu)建一個(gè)集央地協(xié)調(diào)、部門(mén)協(xié)助、組織協(xié)作于一體的地方金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制。

二、協(xié)同機(jī)制下我國(guó)地方金融監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）央地雙層之間金融監(jiān)管不協(xié)調(diào)

央地之間監(jiān)管邊界的不夠清晰、職能權(quán)責(zé)的不相對(duì)稱(chēng)，在一定程度上阻礙了中央金融政策的傳導(dǎo)落地，降低了地方金融監(jiān)管的運(yùn)行效率，導(dǎo)致了對(duì)地方金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管出現(xiàn)“監(jiān)管越位”或“監(jiān)管缺位”現(xiàn)象。［9］隨著金融科技日新月異的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的主戰(zhàn)場(chǎng)也從線下轉(zhuǎn)移至線上，并推出多種創(chuàng)新型金融理財(cái)產(chǎn)品。這類(lèi)產(chǎn)品雖僅設(shè)立于某一地區(qū)，但卻在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，受損群體當(dāng)?shù)氐牡胤浇鹑诒O(jiān)管局難以對(duì)其實(shí)施屬地監(jiān)管。全國(guó)經(jīng)營(yíng)與屬地監(jiān)管之間的矛盾正是源自于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品“收益本地化、風(fēng)險(xiǎn)外部化”的重要特性。因具有“收益本地化”特性的區(qū)域性金融市場(chǎng)不僅利于當(dāng)?shù)靥嵘C合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、更利于地方爭(zhēng)奪區(qū)域性金融中心，故而地方政府爭(zhēng)先為其提供積極的扶持政策，以期通過(guò)打造區(qū)域性金融資產(chǎn)交易中心，持續(xù)向外輻射并吸引中小型投資者，從而構(gòu)建多層次區(qū)域性金融市場(chǎng)，為地方政府帶來(lái)實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益。［10］然而，當(dāng)兌付危機(jī)爆發(fā)時(shí)，“風(fēng)險(xiǎn)外部化”帶來(lái)的全國(guó)性壓力也隨之接踵而至。因其經(jīng)營(yíng)范圍的全國(guó)性，地方金融監(jiān)管局難以完全脫離中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)壓實(shí)屬地責(zé)任。

例如海峽（漳州）金融產(chǎn)權(quán)交易中心（簡(jiǎn)稱(chēng)“漳州金交”），系2011年在漳州注冊(cè)登記的地方金融資產(chǎn)交易中心。部級(jí)聯(lián)席會(huì)議曾于2013年6月發(fā)函，要求將漳州金交列入驗(yàn)收整改對(duì)象，并要求地方政府對(duì)漳州金交“保持重點(diǎn)關(guān)注，確保交易活動(dòng)依法合規(guī)?！比欢?，尚處驗(yàn)收整改階段的漳州金交，卻于2018 年上半年在其位于北京市朝陽(yáng)區(qū)的實(shí)際辦公地，繼續(xù)違規(guī)開(kāi)展為債權(quán)類(lèi)產(chǎn)品（尤其為“先鋒系”企業(yè)發(fā)行產(chǎn)品）提供“備案”和定向融資計(jì)劃等有關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)，并從中收取“備案”產(chǎn)品金額1%～3%的信息中介服務(wù)費(fèi)。2019 年兌付危機(jī)爆發(fā)后，短短三個(gè)月內(nèi)來(lái)自全國(guó)各地的舉報(bào)件呈爆發(fā)性增長(zhǎng)。然而，因該公司違規(guī)業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)地址并不在漳州，根據(jù)福建簪華律師事務(wù)所出具的法律意見(jiàn)書(shū)，漳州市地方金融監(jiān)管局不宜對(duì)漳州金交進(jìn)行行政處罰。漳州金交與“先鋒系”企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)滲透全國(guó)各地，相關(guān)問(wèn)題甚至引起國(guó)家有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的重視。后由中國(guó)人民銀行牽頭成立風(fēng)險(xiǎn)處置工作組，著手處置“先鋒系”風(fēng)險(xiǎn)，并于2021年8月5日在《閩南日?qǐng)?bào)》刊登資質(zhì)取消公告，對(duì)其進(jìn)行正式撤銷(xiāo)關(guān)閉。

可見(jiàn)，金融科技時(shí)代下很多金融風(fēng)險(xiǎn)必須在中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下進(jìn)行化解，現(xiàn)行“遇事才協(xié)商”的化解方式終非長(zhǎng)效機(jī)制。所以必須明確國(guó)家金融監(jiān)管總局與地方金融監(jiān)管局的職責(zé)分工，從規(guī)劃、統(tǒng)籌、共享、聯(lián)動(dòng)、力度等方面構(gòu)建央地協(xié)調(diào)機(jī)制，并向多元調(diào)處、金融數(shù)據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方向發(fā)展。

（二）政府部門(mén)之間金融監(jiān)管不協(xié)助

協(xié)同機(jī)制中，因各行政單位在職責(zé)、口徑、工作重心等方面各有區(qū)分，故而在金融監(jiān)管中往往難以達(dá)成有效共識(shí)。我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制共有三個(gè)層級(jí)（即法律基礎(chǔ)、諒解備忘錄及操作安排），而作為總體根基的第一層級(jí)“法律基礎(chǔ)”相對(duì)欠缺。第一層級(jí)的不完善，有可能會(huì)導(dǎo)致第二、第三層級(jí)無(wú)法可依，從而存在較大的隨意性，直接對(duì)監(jiān)管的效力產(chǎn)生影響。目前，政府部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)主要通過(guò)情況通報(bào)、經(jīng)驗(yàn)交流或聯(lián)席會(huì)議等較為松散的組織制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，容易出現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制形同虛設(shè)或高開(kāi)低走的情況。部分工作內(nèi)容或因部門(mén)職責(zé)重疊，導(dǎo)致“多頭”監(jiān)管；或因考評(píng)口徑相悖，導(dǎo)致頻繁調(diào)度，不僅徒增工作負(fù)擔(dān)，更影響了部門(mén)間協(xié)同合作的積極性。

例如防范和處置非法集資工作，非法集資案（事）件本身的偵查、審理及追贓挽損就存在較大困難，且案件的偵辦過(guò)程中，實(shí)際更多涉及公檢法等眾多部門(mén)的配合與幫助。因各部門(mén)之間基本屬于平級(jí)關(guān)系，所以欲在不同部門(mén)之間調(diào)配人力、物力、信息等資源難度較大，甚至經(jīng)常在詢(xún)問(wèn)數(shù)據(jù)、查詢(xún)文件、搜集證據(jù)、人員配合等方面遭遇壁壘。同時(shí)，我國(guó)的績(jī)效考評(píng)體系主要還是依據(jù)部門(mén)的具體分工，尚缺對(duì)多部門(mén)合作完成狀況的總體評(píng)估。對(duì)地方金融監(jiān)管體系的考核大多只針對(duì)地方金融辦，并未將其余協(xié)同監(jiān)管部門(mén)納入績(jī)效考核之中。所以兄弟部門(mén)在被動(dòng)參與配合時(shí)，存在消極怠工、能拖則拖、事不關(guān)己、主觀能動(dòng)性差等現(xiàn)象，給地方金融監(jiān)管跨部門(mén)協(xié)同治理帶來(lái)了困難。漳州市涉嫌非法集資新發(fā)刑事案件統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 漳州市涉嫌非法集資新發(fā)刑事案件統(tǒng)計(jì)表Table 1 Statistics of new criminal cases suspected of illegal fund raising in Zhangzhou

通過(guò)分析表1可知，由于政府之間職能重疊，多頭管理，牽頭部門(mén)沒(méi)有明確，導(dǎo)致漳州市新發(fā)涉嫌非法集資刑事案件數(shù)，在2018年以前，呈逐年上升態(tài)勢(shì)，且在2018年達(dá)到峰值。2018年起，公安部連續(xù)三年在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展“打擊非法集資犯罪專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)”。漳州市也于2018年8月28日重新調(diào)整“打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。領(lǐng)導(dǎo)小組主要由銀監(jiān)會(huì)、網(wǎng)信辦、公安局、法院、檢察院構(gòu)成，并由市地方金融監(jiān)管局牽頭。市地方金融監(jiān)管局多措并舉，大力推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)助機(jī)制，非法集資易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)逐漸得到有效控制。2019 年全市新發(fā)涉嫌非法集資刑事案件共計(jì)23 起，參與集資人數(shù)共計(jì)722人，同比分別下降17.85%和59.84%。

可見(jiàn)，“沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能包打天下”，金融監(jiān)管工作至少需要包括公檢法、司法、財(cái)政、稅收、國(guó)資等部門(mén)的全力支持和配合，今后甚至可以考慮將相近的職能合并，共同納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。只有多方協(xié)同、多管齊下、多措并舉，才能構(gòu)建起矩陣式立體化的風(fēng)險(xiǎn)處置框架。

（三）不同組織之間金融監(jiān)管不協(xié)作

目前，各組織間的金融信息交互較為碎片且被動(dòng)，部分關(guān)鍵性金融信息甚至長(zhǎng)期處于“孤島”狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的綜合平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。組織間“各自為政”，數(shù)據(jù)來(lái)源復(fù)雜、統(tǒng)計(jì)口徑不一，構(gòu)建的金融數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)或監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)也“自成體系”，執(zhí)行效果不佳［11］。且當(dāng)監(jiān)管的審慎與行為兩個(gè)維度發(fā)生沖突時(shí)，監(jiān)管主體總會(huì)更側(cè)重于解決審慎方面的問(wèn)題，而造成行為方面的監(jiān)管盲區(qū)，間接對(duì)金融消費(fèi)者造成傷害［12］。例如銀保監(jiān)局、地方金融監(jiān)管局以“雙牽頭”模式共同履行職責(zé)，對(duì)轄內(nèi)P2P（網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)）進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管與整治時(shí)，地方金融監(jiān)管局側(cè)重審慎監(jiān)管，即對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；而銀保監(jiān)局更側(cè)重行為監(jiān)管，注重對(duì)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。漳州市曾有兩家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)：福建省金益信聯(lián)投資咨詢(xún)有限公司（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“金益金服”）和福建普惠家庭金融服務(wù)外包有限公司（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“家庭金融”），皆于2016 年被列入經(jīng)營(yíng)異常觀測(cè)名錄，并被責(zé)令及時(shí)整改。兩家機(jī)構(gòu)2017—2019年網(wǎng)貸業(yè)務(wù)情況如表2所示。

表2 漳州市P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)存量業(yè)務(wù)余額表Table 2 Balance of existing loans of online P2P lending in Zhangzhou

在近3年的前期整治工作中，漳州銀保監(jiān)分局著力于消費(fèi)者存量業(yè)務(wù)化解及情緒穩(wěn)控工作，漳州市地方金融監(jiān)管局更關(guān)注機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營(yíng)及良性退出，兩者監(jiān)管各司其責(zé)，尚未形成合力。2018 年12 月起，漳州市地方金融監(jiān)管局協(xié)同“雙牽頭”單位漳州銀保監(jiān)分局，依托“金服云”金融科技技術(shù)平臺(tái)，對(duì)這兩家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)的每月經(jīng)營(yíng)流水、交易量及存量額進(jìn)行全方位實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，綜合研判風(fēng)險(xiǎn)并采取前瞻性措施，引導(dǎo)其“減增去存”，逐步退出網(wǎng)絡(luò)借貸市場(chǎng)。由表2 可知，截至2019 年8 月末，兩家機(jī)構(gòu)已全部實(shí)現(xiàn)存量業(yè)務(wù)清零，存量業(yè)務(wù)化解率高達(dá)100%，實(shí)現(xiàn)有序退出。據(jù)悉，至2022年6月底，福建省網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)也已全部清零。這是引入第三方平臺(tái)，前置風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合研判并成功化解的典型案例。

可見(jiàn)，監(jiān)管過(guò)程中的主要角色，除監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體外，還有政府與非政府組織，這些主體與組織之間相互依存、相互影響，關(guān)系縱橫交錯(cuò)。目前多數(shù)的地方金融監(jiān)管僅僅局限于行政部門(mén)，缺乏對(duì)市場(chǎng)視角的引入，極易發(fā)生“一刀切”的監(jiān)管方式。監(jiān)管不能只是行政公共部門(mén)的職責(zé)，市場(chǎng)作為“一只看不見(jiàn)的手”，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。因此，引入技術(shù)外包、金融行業(yè)協(xié)會(huì)、搭建綜合型金融服務(wù)平臺(tái)等也是強(qiáng)化行業(yè)良性運(yùn)營(yíng)的大勢(shì)所趨。

三、我國(guó)地方金融監(jiān)管的優(yōu)化

隨著“一行一局一會(huì)”的改革落地，中國(guó)版的“金融雙峰”監(jiān)管格局露出端倪。調(diào)整后，一邊是審慎監(jiān)管，旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境安定穩(wěn)定；一邊是行為監(jiān)管，通過(guò)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。但新金融監(jiān)管框架下仍需通過(guò)法治化、穿透化、數(shù)字化方式進(jìn)一步理順央地、部門(mén)及組織間的監(jiān)管職責(zé)。

（一）明確央地職責(zé)，構(gòu)建“中央統(tǒng)一、地方實(shí)施”的監(jiān)管模式

在中央金融委員會(huì)統(tǒng)籌“一行一會(huì)一局”的模式下，進(jìn)一步搭建“4+3+2”金融監(jiān)管協(xié)同框架：國(guó)家金融監(jiān)管局共設(shè)中央、省、市、縣4 級(jí)，協(xié)同縱向央地關(guān)系，提高中央金融政策傳導(dǎo)落地實(shí)效；地方金融監(jiān)管局共設(shè)省、市、縣3級(jí)，協(xié)同橫向部門(mén)關(guān)系，促進(jìn)地方金融監(jiān)管工作提質(zhì)增效；地方金融委員會(huì)僅設(shè)省、市2級(jí)，協(xié)調(diào)國(guó)金與地金在地方金融工作方面的決策部署。為避免監(jiān)管越位或監(jiān)管缺位，可通過(guò)金融監(jiān)管法治化，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系：第一，國(guó)家層面統(tǒng)一立法。按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管”的原則，中央層級(jí)側(cè)重對(duì)地方金融監(jiān)管法律法規(guī)的制定和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將證券業(yè)務(wù)外的金融（銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托）統(tǒng)一列入監(jiān)管，為下一步的規(guī)則細(xì)化奠定基礎(chǔ)和劃定范圍，為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定過(guò)程中的透明化、公平性和各方權(quán)益的維護(hù)提供更有力的法制保障；地方層級(jí)則側(cè)重依法依規(guī)對(duì)類(lèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，將原先游離于金融監(jiān)管之外的“7+4”等地方各類(lèi)金融業(yè)態(tài)，由地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管。既強(qiáng)化了對(duì)地方類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，也壓實(shí)了地方金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、化解與處置。第二，分級(jí)分類(lèi)評(píng)價(jià)體系。目前，對(duì)地方類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)工作，大多以“縣區(qū)一級(jí)初評(píng)、市一級(jí)核定”模式進(jìn)行，存在較大主觀性。注重對(duì)地方類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)分類(lèi)工作，可探索引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)一步實(shí)施差異化監(jiān)管和名單制管理［13］，如聘請(qǐng)有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所對(duì)類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表的審核和評(píng)估，并由地方金融業(yè)協(xié)會(huì)成立評(píng)估專(zhuān)家?guī)欤瑢?duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核認(rèn)定，最大程度降低評(píng)級(jí)過(guò)程中的人為及主觀因素，保證評(píng)級(jí)結(jié)果的客觀公正性，最后再根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)突出、風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)健可控且具有地方特色的機(jī)構(gòu)，給予資金支持等一定的政策傾斜。第三，建立常態(tài)退出機(jī)制。對(duì)于不符合監(jiān)管要求的機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)關(guān)注并規(guī)定整改時(shí)限，到期仍整改不達(dá)標(biāo)的，要堅(jiān)決處置、依法退出。

（二）適當(dāng)端口前移，構(gòu)建“部門(mén)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共治”的監(jiān)管結(jié)構(gòu)

按照地方金融監(jiān)管改革和發(fā)展方向，地方金融監(jiān)管的監(jiān)管資源有望重新配置和加強(qiáng)。未來(lái)國(guó)金的派出機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)具體政策制定、制度規(guī)范和流程監(jiān)管，并指導(dǎo)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的監(jiān)管工作。為改變條塊分割、權(quán)責(zé)不清、權(quán)限交叉、推諉扯皮亂象，可通過(guò)金融監(jiān)管穿透化，以統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)共享等方式打破部門(mén)壁壘、提高監(jiān)管力度：第一，彌補(bǔ)漏洞，有效監(jiān)管。穿透式監(jiān)管的特點(diǎn)在于破除壁壘，從而獲取真實(shí)信息并接近事實(shí)發(fā)現(xiàn)，以此彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，避免監(jiān)管套利。穿透式監(jiān)管運(yùn)用于金融領(lǐng)域，更加強(qiáng)調(diào)擊穿復(fù)雜資產(chǎn)層、中間環(huán)節(jié)和交易結(jié)果，從而摸清實(shí)際業(yè)務(wù)狀況及存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)實(shí)質(zhì)而有效的監(jiān)管。［14］第二，聯(lián)動(dòng)共治，納入考評(píng)。探索將公檢法、政法、司法、稅收、財(cái)政、國(guó)資、金管等地方金融監(jiān)管工作協(xié)同部門(mén)納入地方金融監(jiān)管的考核體系中，以文件形式明確政府各工作部門(mén)在協(xié)同監(jiān)管中的責(zé)任，并建立相對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)議事機(jī)制。如在“平安單位”考評(píng)中，賦予地方金融監(jiān)管局相應(yīng)扣分權(quán)，在推動(dòng)多部門(mén)合作項(xiàng)目時(shí)，可視情提出扣分建議，以保證專(zhuān)項(xiàng)金融監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。第三，端口前移，整合資源。探索將防范和處置非法集資工作合并到政法系統(tǒng)打擊非法金融活動(dòng)的工作中，以“打擊經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域犯罪”，對(duì)金融科技、非證券金融、消費(fèi)者保護(hù)、投資者權(quán)益等監(jiān)管一攬子部署。當(dāng)前，防范和處置非法集資工作職責(zé)多在地方金融監(jiān)管部門(mén)，為此，地方金融辦在日常工作中，常需花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力協(xié)調(diào)公檢法等政法機(jī)關(guān)推動(dòng)該項(xiàng)工作。而與此同時(shí)，政法系統(tǒng)也在全力打擊合同詐騙、電信詐騙、“套路貸、校園貸”等非法金融活動(dòng)。因兩者犯罪立案后的司法處置流程大同小異，若端口前移，將兩者合二為一，既可減少各部門(mén)協(xié)調(diào)流程節(jié)省人力物力，更有利于提高對(duì)非法金融活動(dòng)的精準(zhǔn)處置效率，切實(shí)護(hù)好老百姓的“錢(qián)袋子”。

（三）發(fā)揮市場(chǎng)作用，構(gòu)建“行政為主、市場(chǎng)為輔”的監(jiān)管框架

在金融數(shù)字化信息化時(shí)代，可通過(guò)金融監(jiān)管數(shù)字化積極推進(jìn)金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，互聯(lián)互通智慧監(jiān)管系統(tǒng)和金融信息系統(tǒng)，整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)金融全過(guò)程的數(shù)字化、智慧化監(jiān)管：第一，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警。完善數(shù)據(jù)收集，并充分發(fā)揮監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)前哨作用，打通信息孤島、前置風(fēng)險(xiǎn)防控，充分利用人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，通過(guò)科技賦能，引領(lǐng)金融機(jī)構(gòu)在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上開(kāi)展業(yè)務(wù)，提升數(shù)字化監(jiān)管質(zhì)量、水平和效能［15］。第二，建立共享機(jī)制。不同于以往簡(jiǎn)單收集可疑資金賬戶交易狀況或?qū)嵖厝诵畔⒌然A(chǔ)資料，而是設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)控中心，負(fù)責(zé)金融信息的整合與集中管理，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)資本的審查，以確保融資主體資金來(lái)源的合法合規(guī)；并透過(guò)金融產(chǎn)品的表面形態(tài)，全鏈條跟蹤資金來(lái)源、中間環(huán)節(jié)與最終投向，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和行為的全過(guò)程監(jiān)管。第三，引入市場(chǎng)監(jiān)管。地方金融監(jiān)管的協(xié)同治理除行政部門(mén)的監(jiān)管外，也不可忽略市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”：如在設(shè)區(qū)市設(shè)立金融行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)既是“引路人”，可切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)自律；又是“領(lǐng)頭人”，可全力服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)；更是“娘家人”，可發(fā)揮橋梁紐帶作用。通過(guò)協(xié)會(huì)進(jìn)一步搭建集信息共享、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、征信數(shù)據(jù)于一體的綜合型金融服務(wù)平臺(tái)，在為企業(yè)提供多樣化融資選擇的同時(shí)，也可實(shí)現(xiàn)真正的雙向監(jiān)管，既有利于加強(qiáng)政府監(jiān)管宣傳力，也利于通過(guò)行業(yè)自律規(guī)范民間借貸行為，發(fā)揮政府威信力。［16］

四、結(jié)論與展望

本文從系統(tǒng)學(xué)、協(xié)同學(xué)、信息不對(duì)稱(chēng)與交易成本理論出發(fā)，以地方金融監(jiān)管中的協(xié)調(diào)、協(xié)助、協(xié)作三種監(jiān)管協(xié)同機(jī)制模式為基礎(chǔ)，結(jié)合福建省漳州市實(shí)際情況，搭建一個(gè)在縱向上延伸中央、省、市、縣四級(jí)，橫向上覆蓋各類(lèi)金融監(jiān)管部門(mén)的“金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制模型”，并以此模型為框架，分析我國(guó)地方金融監(jiān)管存在的央地職能權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)、監(jiān)管邊界不清晰；金融監(jiān)管法律體系不完善、績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全；不同組織間各自為政、信息共享不暢通等問(wèn)題，進(jìn)而提出明確央地職責(zé)、適當(dāng)端口前移、發(fā)揮市場(chǎng)作用等優(yōu)化我國(guó)地方金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的策略。

研究發(fā)現(xiàn)，央地之間始終存在一個(gè)難以平衡的問(wèn)題，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要金融創(chuàng)新，國(guó)家金融監(jiān)管需要嚴(yán)密防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而這兩者之間始終存在動(dòng)態(tài)博弈。因此，金融科技發(fā)展日新月異的當(dāng)下，地方作為金融監(jiān)管的“主戰(zhàn)場(chǎng)”：一要堅(jiān)守本源。地方金融創(chuàng)新要堅(jiān)持“簡(jiǎn)單、實(shí)用、透明”的原則，特別防止“偽創(chuàng)新”“亂創(chuàng)新”等現(xiàn)象，不可因規(guī)模沖動(dòng)而走上業(yè)務(wù)異化、亂加杠桿、規(guī)避監(jiān)管的發(fā)展歧路。二要風(fēng)險(xiǎn)為本。把金融納入總體國(guó)家安全觀，全面加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力，“系好扣子，練好內(nèi)功”，練就化危為機(jī)的“金剛鉆”，攬好穩(wěn)健投資的“瓷器活”。三要消保為重?！百u(mài)者盡責(zé)，買(mǎi)者自負(fù)”。地方金融創(chuàng)新要站在投資者、消費(fèi)者的角度研發(fā)產(chǎn)品、制定規(guī)則，消費(fèi)者也要牢固樹(shù)立“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的理念。四要科技向善。金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)科技支撐、數(shù)字轉(zhuǎn)型，在使用科技手段、運(yùn)用科技賦能方面，要注重突出科技倫理，堅(jiān)持科技向善。只有地方金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的與時(shí)俱進(jìn)、不斷革新、永葆活力，才能始終為我國(guó)金融業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)健康良好的營(yíng)商環(huán)境。