1 引言

在國土空間規(guī)劃體系實施的時代背景下， 控制性詳細規(guī)劃簡稱“控規(guī)”，這是整個規(guī)劃體系內(nèi)至關重要的詳細規(guī)劃內(nèi)容，需要迎合新形勢融入國土空間規(guī)劃體系內(nèi)。 2019 年5 月，國務院發(fā)布了關于建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，同時提出要在城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界做出詳細規(guī)劃的編制工作， 這對城市發(fā)展底線的控制有著重要意義， 同時也將著力提高城市建設空間的品質(zhì)， 實現(xiàn)控規(guī)編制體系和國土空間整體規(guī)劃之間的完美銜接。

2 控制性詳細規(guī)劃的產(chǎn)生背景

控規(guī)最早產(chǎn)生于改革開放階段， 計劃經(jīng)濟正朝著市場經(jīng)濟不斷轉(zhuǎn)型， 城市空間內(nèi)的土地使用從無償轉(zhuǎn)為有償使用模式，且土地開始擁有使用期限，這在一定程度上催動了土地使用條件編制工作的開展，如何合理地分配土地資源，這是控規(guī)編制的最初動因。 隨著1984 年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃許可制度的確立與實施，這已經(jīng)成為城市空間功能優(yōu)化的關鍵，控規(guī)有效銜接了規(guī)劃編制與管理， 為后續(xù)城市空間的開發(fā)提供重要參考，是城市土地使用權明晰的重要條件。 控規(guī)作為法定規(guī)劃的最終藍圖，有時會與城市未來發(fā)展之間形成矛盾，特別是對于相對落后地區(qū)，城市在發(fā)展的進程中難以把控，且控規(guī)的修改調(diào)整十分復雜，整體編制周期較長，所以有必要構(gòu)建出更加高效且靈活的調(diào)整機制，針對控規(guī)編制工作加以創(chuàng)新和改進，以此更好地適應城市未來發(fā)展需求[1]。

3 國土空間控規(guī)編制的新要求

3.1 橫向統(tǒng)籌與縱向傳導

正如上文所述，我國如今已經(jīng)構(gòu)建了“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，并強調(diào)“全域全要素”的空間管控思想。 與此同時，還需要確定控規(guī)編制審批與技術標準體系，必要時配以詳細的監(jiān)督管理體系。 控規(guī)作為開發(fā)城鎮(zhèn)邊界范圍內(nèi)的重要參考依據(jù)，需明確控規(guī)在體系銜接中的積極作用。 因具體規(guī)劃層次有所不同，所以各級規(guī)劃重點會存在一定的區(qū)分。 空間規(guī)劃的落實效果存在差別，以控規(guī)為指導依據(jù)，需發(fā)揮以下幾方面空間治理導向：（1）加強空間戰(zhàn)略傳導，實現(xiàn)規(guī)劃管控的逐層傳導落實， 為國土空間長遠發(fā)展目標的實現(xiàn)奠定基礎；（2）突出空間協(xié)調(diào)，實現(xiàn)多規(guī)合一，加強各部門之間的相互協(xié)同，最終形成一套完善的管控機制；（3）注重空間保障，經(jīng)過各級規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)與集中反饋，實現(xiàn)空間用途管制的高效落實，為規(guī)劃的編制與實施進一步提供空間保障；（4） 促進空間優(yōu)化，明確各級規(guī)劃目標，引導三大空間，改善人們的生活方式，為國土空間規(guī)劃與城市土地資源利用提供便利條件[2]。

3.2 剛彈結(jié)合與分層管控

以往控規(guī)的調(diào)整步驟與審批程序復雜煩瑣， 各地區(qū)都在不斷探索更加高效且靈活的控規(guī)編制與管理體系， 從而簡化審批程序，實現(xiàn)城市底線控制。 采用分層編制與審批的管控體系，將控規(guī)合理地劃分為兩個層面，即上層規(guī)劃傳導，下層落實上層管控內(nèi)容，以此不斷優(yōu)化控制內(nèi)容，使控規(guī)的實施與轉(zhuǎn)型更具有彈性。

3.3 內(nèi)容擴展與技術升級

在生態(tài)文明建設的發(fā)展條件下， 國土空間規(guī)劃不僅要注重未來發(fā)展， 也要強調(diào)保護的作用， 將機構(gòu)調(diào)整成 “多規(guī)合一”，融合大數(shù)據(jù)與云計算等技術手段，使控規(guī)編制內(nèi)容與技術得到創(chuàng)新，從以往的平面化發(fā)展轉(zhuǎn)型為立體化發(fā)展。 通過搭建信息平臺，完成對國土空間的數(shù)據(jù)化定向分析，以及從地面到地下的立體化控制，實現(xiàn)城市規(guī)劃設計的統(tǒng)籌控制。

4 國土空間規(guī)劃體系下控規(guī)的轉(zhuǎn)型策略

4.1 構(gòu)建覆蓋全要素統(tǒng)籌保護與開發(fā)的國土空間規(guī)劃導向

城市化發(fā)展進程下，控規(guī)逐漸以擴展發(fā)展作為導向，加大了城市交通、居住以及商業(yè)等發(fā)展建設空間的關注度。 隨著生態(tài)文明建設理念的落實，詳細規(guī)劃需要對城市農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的統(tǒng)籌發(fā)展加以考慮，對各部門擁有的空間事權做出整合，使其協(xié)調(diào)落實于國土空間規(guī)劃藍圖中。 發(fā)揮控規(guī)承上啟下的銜接作用，在落實整體規(guī)劃中對建設用地的開發(fā)與保護工作的同時， 也要做好生態(tài)保護與修復工作，基于全域全要素空間用途控制背景，使控規(guī)實現(xiàn)價值導向的轉(zhuǎn)型[3]。

4.2 確立以規(guī)劃單位作為主體的傳導控制體系

遵循可實施性的原則進行區(qū)縣級規(guī)劃的詳細設計， 突出“管理”需求，綜合道路與行政區(qū)劃等情況來劃定。 根據(jù)管理單元的實際構(gòu)成情況完成控規(guī)編制范圍的有效劃定， 要求總體與詳細規(guī)劃能夠在同樣的空間單元范圍內(nèi)完成要素傳導，將“底線約束”“用地布局”等方法落實在規(guī)劃單元內(nèi)，綜合“剛性”與“彈性”兩方面要求，做出控規(guī)編制的及時調(diào)整，如圖1所示，實現(xiàn)各部分要求的合理分解。 其中“剛性管控”當中明確了底線要素的相關內(nèi)容，即對城市開發(fā)邊界做出明確，對永久性的基本農(nóng)田加以保護，以公園綠地為開敞空間，兼顧景觀風貌的合理布局。

圖1 國土空間總規(guī)到詳細規(guī)劃的要素傳導

4.3 協(xié)調(diào)對接國土空間規(guī)劃技術標準體系

將“用地分類”作為基礎，控規(guī)提出了對相應技術標準體系的核心協(xié)調(diào)對接要求，按照國家整體安排，計劃在2025 年健全規(guī)劃的技術體系。 目前，該體系正處于初步試行階段，未來的控規(guī)需要在新的技術體系下編制與調(diào)整。 當前實施的控規(guī)用地分類主要體現(xiàn)于建設用地中， 對用地的詳細分類有著明確的規(guī)定和安排，具體分類主要包含“城市居住用地”“城市公共管理與服務用地”“商業(yè)服務業(yè)設施用地”等部分，這樣的分類有著較強的可操作性， 但是對生態(tài)或者農(nóng)業(yè)上的非建設空間來說還缺乏詳細的劃分。 所以，控規(guī)編制應當樹立“山水林田湖草沙”的生命共同體發(fā)展理念，將土地分類規(guī)劃標準有效銜接，使用地被詳細規(guī)劃為林地、耕地、濕地等，具體如圖2所示。

圖2 城市用地與國土空間規(guī)劃用地的分類標準

實際上，城市用地中也會存在著較多特別用途區(qū)，比如，和城鎮(zhèn)發(fā)展有關聯(lián)的生態(tài)涵養(yǎng)、文化保護用地空間。 這時的規(guī)劃需要有效銜接“三區(qū)”管控，對特別用途區(qū)的管控邊界進行核對，明確管控要求與數(shù)據(jù)信息，核對國土調(diào)查與用地審批信息，再與當前控規(guī)成果做出對比，謹防出現(xiàn)和“三調(diào)”相疊合的問題，防止與建筑物或者已規(guī)劃建設用地發(fā)生局部重合，具體情況如圖3 所示。

圖3 特別用途區(qū)與要素校核

4.4 搭建信息平臺，創(chuàng)新控規(guī)動態(tài)維護機制

以控規(guī)作為未來的法定規(guī)劃， 批準后相應的法定程序不得做出隨意修改，保證國土空間與城市發(fā)展規(guī)劃的嚴肅性。 對于不得不做出調(diào)整的情況，需依靠信息化工作平臺，創(chuàng)造動態(tài)維護機制，兼顧空間形態(tài)的控制要求，就最新技術標準實現(xiàn)控規(guī)的編制與調(diào)整。 未來應建立集規(guī)劃編制與審批、調(diào)整、實施于一體的管理制度，在國土空間規(guī)劃的“一張圖”系統(tǒng)中加入自動留痕功能，融合人工留痕功能，實現(xiàn)規(guī)劃管理行為的可追溯。迎合信息化發(fā)展趨勢，確保規(guī)劃實施的公開性，綜合基礎信息平臺，明確生態(tài)環(huán)境底線，融合文化遺產(chǎn)保護等要素信息，加強各部門之間的高效聯(lián)合，縮短意見征集的時間。

憑借信息化平臺， 對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的精度加以校核分析。 國土空間規(guī)劃體系對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做出了初步劃定， 這是控規(guī)編制中的剛性控制線。 校核工作中需要充分認識到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界大多數(shù)會分布在山地地區(qū)，所以需要對地形的坡度認真校核，對于地形自然坡度超過20%的建設用地，應對開發(fā)邊界做出適當調(diào)整，如圖4 所示?，F(xiàn)狀建設用地進行校核分析時，可根據(jù)“三調(diào)”用地權屬信息，兼顧用地的完整情況，防止邊界貫穿現(xiàn)狀用地， 將集中連片的建成區(qū)有效地劃入邊界范圍內(nèi)， 為后續(xù)的管理提供幫助。

圖4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和相關要素核對示意圖

4.5 進一步優(yōu)化分層編制內(nèi)容，建立多級傳導體系

以片區(qū)規(guī)劃與地塊控規(guī)層次為基礎， 綜合現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的要求，對現(xiàn)有的控規(guī)體系加以完善，實現(xiàn)多專業(yè)的溝通銜接，借鑒其他城市的發(fā)展經(jīng)驗，嚴格按照“剛性與彈性結(jié)合”的要求，建立分層控制體系，如圖5 所示，實現(xiàn)片區(qū)、街區(qū)以及地塊的逐層傳導控制。

確定十大類要素控制體系，多角度明確控制內(nèi)容，具體包含如下：（1）落實規(guī)劃傳導內(nèi)容，其中包含了國土空間規(guī)劃與不同類型的專項規(guī)劃，比如三區(qū)三線規(guī)劃、人口規(guī)模規(guī)劃、用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（2）分析用地布局情況，做好城市街區(qū)的有效劃分，使規(guī)劃體系能夠與社區(qū)管理體系相銜接，明晰街區(qū)內(nèi)人口與建設規(guī)模的具體控制指標；（3）建立城市交通、市政以及公共服務控制系統(tǒng)，對各類設施采取分級控制舉措；（4）致力于城市空間品質(zhì)的提升，對重點和一般管控區(qū)域有效劃分，加強對城市建設風貌的科學管控；（5）明確城市更新范圍，明晰控規(guī)內(nèi)有待更新的重點與一般區(qū)域，確定相應的管控需求。 對于街區(qū)方面，在落實單元管控內(nèi)容的同時，也要建立剛性容量平衡邊界，將街區(qū)范圍作為公共設施管控的邊界，劃定“5、10、15 min 生活圈”的范圍，明確不同公共設施與公園綠地的規(guī)模。

5 結(jié)語