呂章元

摘?要：PPP模式在我國發(fā)展迅速，但PPP項(xiàng)目融資存在諸多困境，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目融資缺口巨大、項(xiàng)目融資方式單一、項(xiàng)目融資成本高、項(xiàng)目融資要求高等，這嚴(yán)重阻礙了PPP模式在我國的長遠(yuǎn)發(fā)展。本文通過分析造成困境的主要原因，并從政府視角提出完善PPP法律體系、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查、規(guī)范PPP有關(guān)制度安排等方面的法律建議。

關(guān)鍵詞：PPP；融資；現(xiàn)狀；困境；政府視角

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.054

目前PPP項(xiàng)目融資面臨諸多困境，如何促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資，是政府方、社會(huì)資本方、金融企業(yè)等各方面臨的一大難題。狹義上的政府包括參與PPP項(xiàng)目的政府方及其授權(quán)委托的有關(guān)政府部門，具有參與、監(jiān)督、審批PPP項(xiàng)目及其他有關(guān)職責(zé)，廣義上的政府包括中央、地方各級(jí)政府及有關(guān)機(jī)關(guān)，在PPP立法、監(jiān)督、管理等方面及促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供基礎(chǔ)設(shè)施等方面具有相應(yīng)職責(zé)，因而確有必要從政府視角對(duì)PPP項(xiàng)目融資有關(guān)問題進(jìn)行研究。

1?PPP項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀

1.1?PPP項(xiàng)目融資方式單一

雖然PPP有關(guān)政策性文件規(guī)定，投資者或者項(xiàng)目公司可以通過多種方式融資。如國發(fā)〔2014〕43號(hào)文第二條明確，投資者或項(xiàng)目公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債等方式融資；財(cái)金〔2016〕92號(hào)文第三十二條明確，可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資；發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者等多種方式拓寬融資渠道。此外，發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)文鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)通過IPO、增發(fā)企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)榷喾N方式籌措資金。但有研究表明，PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過程中以貸款方式融資占比較高，融資方式較單一，模式單一，普遍是貸款，由于貸款方式融資期限有限，容易導(dǎo)致資金期限錯(cuò)配，增加了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。以四川省為例，據(jù)《四川省財(cái)政廳政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資成本信息發(fā)布》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2017年2月28日，全省PPP庫內(nèi)處于執(zhí)行階段的90個(gè)項(xiàng)目中，已簽訂融資協(xié)議的42個(gè)，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供融資的37個(gè)，全為間接融資，占比88.1%；截至2018年2月28日，全省PPP項(xiàng)目庫內(nèi)處于執(zhí)行階段的192個(gè)項(xiàng)目中，已簽訂融資協(xié)議的93個(gè)，新增51個(gè)項(xiàng)目中，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供融資的44個(gè)，占86.27%。

1.2?PPP項(xiàng)目融資成本高

PPP項(xiàng)目融資成本高，主要體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目融資利率高、融資費(fèi)用高、融資時(shí)間長、周期長、融資前期投入高等這幾個(gè)方面。

第一，PPP項(xiàng)目融資周期長，成本高。這是由PPP項(xiàng)目合作期限長決定的，發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕2119號(hào)明確期限通常是10～30年；有研究統(tǒng)計(jì)，以財(cái)政部的第一批42個(gè)示范項(xiàng)目為例，30年以上的有3個(gè)，最高的達(dá)50年，19個(gè)項(xiàng)目為30年，其余20個(gè)項(xiàng)目都在10～30年之間，沒有低于10年的。要使資金期限與項(xiàng)目匹配，則項(xiàng)目融資期限也應(yīng)該與合作期限保持一致，否則通常就要進(jìn)行二次融資。但是，在實(shí)務(wù)中通常是因?yàn)镻PP項(xiàng)目全生命周期長、投資規(guī)模大等特性，導(dǎo)致資金匹配難、退出項(xiàng)目難等問題。

第二，PPP項(xiàng)目融資利率和融資費(fèi)用相對(duì)較高。

第三，PPP項(xiàng)目融資前期投入高，融資失敗的可能性比較大，沉沒成本高。同樣以四川省為例，截至2017年2月28日，42個(gè)已簽訂融資協(xié)議，平均融資成本5.84%，最低4.35%，最高11%；截至2018年2月28日，新增51個(gè)簽訂融資協(xié)議的平均融資成本5.92%，融資成本高低區(qū)間4.35%～8.50%。而PPP項(xiàng)目的回報(bào)率通?；凇氨１疚⒗钡脑瓌t保持在6%～8%，由此可見PPP項(xiàng)目融資成本之高。

1.3?PPP項(xiàng)目融資要求高

PPP項(xiàng)目融資要求高，主要體現(xiàn)在債券發(fā)行、銀行融資等多種融資方式要求較高。如發(fā)行項(xiàng)目收益企業(yè)債券，僅項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益評(píng)價(jià)就要求在運(yùn)營期內(nèi)的每個(gè)計(jì)息年度，收入應(yīng)能完全覆蓋當(dāng)年還本付息的規(guī)模。發(fā)改辦財(cái)金〔2015〕2010號(hào)文明確，對(duì)于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，或債券存續(xù)期內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼占全部收入比例超過30%的，或運(yùn)營期超過20年的，內(nèi)部收益率的要求可適當(dāng)放寬，但原則上不低于6%。再如，銀行融資要求可以采用信用、應(yīng)收款質(zhì)押等非社會(huì)資本擔(dān)保方式的增信措施，但要求必須納入PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目層級(jí)可以為區(qū)縣級(jí)，政府公共預(yù)算收入不低于15億元；銀行融資要求高還體現(xiàn)在授信要求高、監(jiān)管要求高、要選擇牽頭銀行的銀團(tuán)融資模式等各方面。此外，有研究表明，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化融資的條件、主體、程序、規(guī)模等方面也有較高要求。

1.4?PPP項(xiàng)目融資缺口巨大

近年來PPP模式項(xiàng)目建設(shè)迎來高速發(fā)展，截至2022年10月15日，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)10303個(gè)、投資額165743億元。從國發(fā)〔2015〕51號(hào)文等文件規(guī)定及目前實(shí)務(wù)操作的情況來看，總投資額16.57萬億，而項(xiàng)目資本金通常占20%；有研究表明，從參股情況來看，醫(yī)療交通行業(yè)政府方參股比例超過30%，而城鎮(zhèn)開發(fā)、能源、水利等行業(yè)政府方參股一般在10%～30%；從國家政策層面來看，財(cái)金〔2014〕156規(guī)定最高不超過50%且不具有控制權(quán)，實(shí)踐中得到了普遍的遵守。按融資75%計(jì)算，總投資額16.57萬億擬融資12.43萬億，由此可見PPP各方的融資需求之大。

2?PPP項(xiàng)目融資困境的原因分析

2.1?PPP政策穩(wěn)定性不強(qiáng)

PPP政策穩(wěn)定性不強(qiáng)不便于PPP項(xiàng)目的融資，PPP政策容易變動(dòng)，增加了不確定性，這讓金融機(jī)構(gòu)、金融投資者等主體對(duì)PPP項(xiàng)目失去信心，預(yù)期要更多的收益，從而最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目目前面臨的一些困境。從目前的情況來看，我國PPP政策的不穩(wěn)定性主要體現(xiàn)在PPP有關(guān)規(guī)范性文件位階、政策的時(shí)效性以及政策的沖突性方面。首先，PPP政策穩(wěn)定性不強(qiáng)體現(xiàn)在PPP有關(guān)規(guī)范性文件位階較低。我國目前，法律間的位階關(guān)系大致為：憲法—基本法—普通法—行政法規(guī)—地方性法規(guī)、自治條例、單行條例—規(guī)章。我國目前PPP相關(guān)的規(guī)范性文件中，除了PPP項(xiàng)目涉及比較多的《政府采購法》等幾十部法律、行政法規(guī)，其余都只是國務(wù)院辦公廳、各部委、地方人民政府部門頒布的政策性文件，如財(cái)金〔2014〕76號(hào)文等與PPP項(xiàng)目最直接相關(guān)的核心文件，這類規(guī)范性文件其位階可以參照部委規(guī)章，在全國范圍內(nèi)具有效力。其次，PPP政策穩(wěn)定性不強(qiáng)體現(xiàn)在部分重要規(guī)范性文件已失效。自2013年起，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、其他各部委以及地方各政府部門出臺(tái)了成百上千個(gè)政策性文件，但部分重要的規(guī)范性文件已經(jīng)失效。此外，PPP政策的穩(wěn)定性不強(qiáng)還體現(xiàn)在PPP相關(guān)文件的有關(guān)規(guī)定不一致，甚至有沖突，尤其體現(xiàn)在財(cái)政部和發(fā)改委這兩個(gè)部門發(fā)文。

2.2?PPP項(xiàng)目信息公開透明程度不高

項(xiàng)目信息公開透明度不高，不利于監(jiān)督和管理，提高了成本，增加了不確定性，金融機(jī)構(gòu)、金融投資者等各方知情權(quán)不能得到有效保障，從而影響了各方的投融資信心，導(dǎo)致了融資成本高、要求高等融資難的問題。2015年12月18日財(cái)政部發(fā)布財(cái)金〔2015〕166號(hào)文，PPP項(xiàng)目信息公開制度自此開始建立。作為全國PPP項(xiàng)目信息的管理和發(fā)布平臺(tái)，PPP綜合信息平臺(tái)的信息化服務(wù)，通過對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等各階段重要信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的公布，可以有效降低行政監(jiān)管成本和市場交易成本，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率，有利于強(qiáng)化公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的了解和及時(shí)的監(jiān)督，使得參與PPP項(xiàng)目的各方主體具有較強(qiáng)約束力和責(zé)任心，提高了PPP項(xiàng)目信息公開的透明度，讓各方有序進(jìn)行市場化的競爭。但是，自2016年1月1日該文件生效以來，截至2020年3月4日，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫的PPP項(xiàng)目共計(jì)9458個(gè)，示范項(xiàng)目958個(gè)，項(xiàng)目儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目3059個(gè)，這些項(xiàng)目的信息公開透明度并不高。

2.3?PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查有待強(qiáng)化

PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查不過關(guān)，不僅影響授信，還影響項(xiàng)目入庫、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營、項(xiàng)目合同履行、項(xiàng)目執(zhí)行等各方面，進(jìn)而直接影響PPP項(xiàng)目融資。PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查有待強(qiáng)化主要是PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性審查是多層次、多方面的。首先，PPP項(xiàng)目整個(gè)操作的全程涉及的文件比較多，諸如財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫中益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及實(shí)施方案、財(cái)政承受能力報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目合同等文件。其次，PPP項(xiàng)目涉及的流程比較多，通常包括了征地拆遷、地質(zhì)礦產(chǎn)壓覆報(bào)告、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、項(xiàng)目可行性研究、職業(yè)病評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地規(guī)劃許可、土地使用證辦理、工程規(guī)劃許可、施工許可、項(xiàng)目施工設(shè)計(jì)、兩評(píng)一案編制及評(píng)審、項(xiàng)目談判、合同簽訂、項(xiàng)目公司組建、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目移交等過程；再次，PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件比較多，主要涉及《政府采購法》等幾十部法律法規(guī)。

2.4?PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過高

PPP項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)比較多，財(cái)金〔2014〕156號(hào)文提出通常包括土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、政治不可抗力、如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、獲得項(xiàng)目相關(guān)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)、自然不可抗力等。另外，實(shí)踐中通常還包括開工延誤風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)際經(jīng)營成本高于項(xiàng)目公司預(yù)期成本風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營收費(fèi)定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、政府對(duì)項(xiàng)目用地征用、政府方可控的政策調(diào)整等多方面、多層次的風(fēng)險(xiǎn)。這些多方面、多層次的風(fēng)險(xiǎn)雖然在社會(huì)資本方、政府方、項(xiàng)目公司之間進(jìn)行了分配，但整體上風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)比較高，而PPP項(xiàng)目各方面風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)納入PPP項(xiàng)目融資評(píng)估體系。此外，由于PPP項(xiàng)目的合作期限較長且投資金額較大，進(jìn)一步增加了不確定性風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)通過影響現(xiàn)金流以及項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)狀況，從而導(dǎo)致融資雙方違約，最終導(dǎo)致融資不能繼續(xù)進(jìn)行下去。而PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過高，則需要增加相應(yīng)的征信、擔(dān)保等其他融資要求，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資方式單一、融資成本高、融資要求高等PPP項(xiàng)目融資困境和狀況。

3?促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資的法律建議

3.1?完善PPP法律體系

經(jīng)過前面的PPP項(xiàng)目融資困境分析，PPP政策的不穩(wěn)定性主要體現(xiàn)在PPP有關(guān)規(guī)范性文件位階、政策的時(shí)效性以及政策的沖突性方面，PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查有待強(qiáng)化主要是PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性審查是多層次、多方面的。PPP法律體系的完善有助于加強(qiáng)PPP政策的穩(wěn)定性和強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性審查，最終在一定程度上化解PPP項(xiàng)目融資困境。

首先，出臺(tái)PPP有關(guān)法律法規(guī)。經(jīng)過分析，有關(guān)等最直接相關(guān)的核心文件，其性質(zhì)都是部委的政策性文件，在一定程度上而言其位階甚至還不如部委規(guī)章，并且部分已經(jīng)失去效力。從政府視角來看，確實(shí)有必要加強(qiáng)有關(guān)立法，進(jìn)而提高PPP規(guī)范性文件的位階，同時(shí)也有利于減少部分規(guī)范性文件與有關(guān)法律文件不必要的沖突。不難看出，PPP有關(guān)立法工作一直在進(jìn)行中，《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》于2017年7月21日公布，屬于法律，其位階僅次于憲法，而《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》屬于行政法規(guī)，其效力次于法律。這兩部法律法規(guī)若能盡快出臺(tái)，將極大提高PPP規(guī)范性文件的位階，PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀也有望改善。

其次，加強(qiáng)PPP有關(guān)地方立法。目前各級(jí)地方政府大都針對(duì)本區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面實(shí)際狀況出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件，但是其位階大都不高且容易失效。把地方政策性文件上升為地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，可以極大地保持PPP政策的穩(wěn)定性，進(jìn)一步完善我國PPP法律體系，有利于減少不確定性，降低融資成本，促進(jìn)項(xiàng)目融資。

3.2?加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查

經(jīng)過前面的PPP項(xiàng)目融資困境分析，PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查有待強(qiáng)化主要是因?yàn)镻PP項(xiàng)目合法合規(guī)性審查是多層次、多方面的，因而可以從項(xiàng)目的全程加強(qiáng)合法合規(guī)性審查。

首先，加強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別階段合規(guī)性審查。項(xiàng)目識(shí)別階段主要是審查發(fā)起、篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)估等過程中的程序、物有所值、財(cái)政承受能力是否符合財(cái)金〔2015〕21號(hào)等有關(guān)政策性文件的規(guī)定。

其次，加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段合規(guī)性審查，主要是審查在項(xiàng)目地質(zhì)礦產(chǎn)壓覆報(bào)告、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等過程中涉及的《實(shí)施方案》等文件的內(nèi)容、程序等方面是否符合《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

再次，加強(qiáng)項(xiàng)目采購階段合規(guī)性審查，主要審查在資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審等過程涉及的《項(xiàng)目合同》等文件的內(nèi)容、程序等方面是否符合《民法典》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)。此外，還需加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行階段合規(guī)性審查，主要審查在項(xiàng)目公司設(shè)立、項(xiàng)目融資管理、項(xiàng)目績效監(jiān)測評(píng)審、項(xiàng)目中期評(píng)估等過程中是否符合法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。而且，需進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目移交階段合規(guī)性審查，項(xiàng)目移交階段主要審查在項(xiàng)目移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評(píng)價(jià)過程中是否存在違反《項(xiàng)目合同》以及有關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。

3.3?規(guī)范PPP有關(guān)制度安排

鑒于目前狀況，確有必要進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)參與、融資測試、績效考核、風(fēng)險(xiǎn)分配、參與主體、民營企業(yè)融資政策等方面的制度安排。

首先，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提前參與，政府通過規(guī)范制度安排，從項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)承、物有所值、PPP項(xiàng)目合同編寫及談判等，都可以有金融機(jī)構(gòu)的參與。這樣既保障了金融機(jī)構(gòu)的知情權(quán)，也有利于金融機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目的融資性方面提出意見，進(jìn)而增強(qiáng)融資可行性，而且全程參與的金融機(jī)構(gòu)將可能滿足該項(xiàng)目融資需求。

其次，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目融資測評(píng)，即使在金融機(jī)構(gòu)不能提前參與的情況下，社會(huì)資本方、政府方等參與主體也可以自行或聘請(qǐng)有關(guān)的金融顧問對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程的項(xiàng)目融資測評(píng)。通過對(duì)全程有關(guān)文件，尤其是項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告和項(xiàng)目物有所值等文件的評(píng)審，進(jìn)一步測評(píng)可融資性。

再次，優(yōu)化PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，我國風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有風(fēng)險(xiǎn)來源多元、風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)復(fù)合性、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)單一性等特征，尤其是各類風(fēng)險(xiǎn)比較多，期限較長、金額較大，進(jìn)一步增加了不確定性。風(fēng)險(xiǎn)分配的優(yōu)化，要遵守財(cái)金〔2014〕156號(hào)文的規(guī)定，如風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力、能合理轉(zhuǎn)移、有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)、最有效率、不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方等。

最后，還需進(jìn)一步強(qiáng)化PPP項(xiàng)目信息實(shí)時(shí)公開制度。有研究提出，基于PPP的公共性，PPP制度須符合公開性、公正性和公益性要求，政府須履行保障和監(jiān)管職責(zé)，以更好保障各主體權(quán)益。有鑒于此，確有必要進(jìn)一步強(qiáng)化信息實(shí)時(shí)公開，增強(qiáng)信息的透明度，這有利于加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)督和管理，降低監(jiān)管、執(zhí)行等有關(guān)成本，還能減少不確定性，金融機(jī)構(gòu)、金融投資者等各方知情權(quán)能得到有效保障，從而增加各方的投融資信心。

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