喬鎰

摘?要：隨著人類對(duì)海洋的認(rèn)知進(jìn)入一個(gè)新高度，保持良好海洋生態(tài)環(huán)境逐漸成為各國(guó)共識(shí)。各國(guó)海洋資源環(huán)境條件稟賦及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異，會(huì)影響各國(guó)對(duì)其國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋養(yǎng)護(hù)與利用政策。歐盟成員國(guó)中有些曾是傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)，包括海洋開發(fā)與利用；隨著其環(huán)境問題意識(shí)提升，歐盟對(duì)內(nèi)建立起了相對(duì)完善的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、積累了一些治理教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外成為全球推動(dòng)海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)的重要力量。類似地，我國(guó)在過去十年中不斷強(qiáng)化“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略和“海洋生態(tài)文化”建設(shè)，“十四五”發(fā)展規(guī)劃將打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)國(guó)家政策。為此，本文通過分析歐盟現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)核心政策，剖析其制定的背景并分析實(shí)施中產(chǎn)生的問題，總結(jié)與提煉值得我國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒的建議。

關(guān)鍵詞：歐盟；海洋生態(tài)環(huán)境；海洋治理

中圖分類號(hào)：D9?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.057

0?引言

隨著人類對(duì)海洋開發(fā)的不斷加深，海洋生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境問題出臺(tái)保護(hù)政策成為國(guó)家間的共識(shí)。歐盟成員國(guó)中有些曾是傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)，擁有著相對(duì)完善的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與治理經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)的深入發(fā)展，在“十四五”發(fā)展方針中，將打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)國(guó)家計(jì)劃。本文選取了歐盟最核心的兩個(gè)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策：歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令（MSFD）及共同漁業(yè)政策（CFP），研究其制定的背景并分析實(shí)施中產(chǎn)生的問題，以期為我國(guó)實(shí)現(xiàn)更好的海洋治理提出一些建議。

1?歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令

1.1?制定背景

歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令（以下簡(jiǎn)稱MSFD），是基于生態(tài)系統(tǒng)的方法來對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行管理，從而保護(hù)與海洋有關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)所依賴的資源基礎(chǔ)。MSFD將環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展的概念進(jìn)行了整合，首次嘗試將生態(tài)系統(tǒng)管理作為歐盟海洋管理的基礎(chǔ)，將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成影響的人類活動(dòng)通過基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法進(jìn)行立法。為歐盟成員國(guó)保護(hù)海洋提供總體的框架戰(zhàn)略。其要求歐盟各成員國(guó)根據(jù)其指令，建立適合自身情況的海洋戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)施總的框架指令。其總目標(biāo)旨在到2020年實(shí)現(xiàn)歐盟海洋水域的良好環(huán)境狀況（GES）。MSFD的制定過程始于第六個(gè)歐共體環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，而這個(gè)計(jì)劃將海洋環(huán)境保護(hù)作為優(yōu)先領(lǐng)域，尤其是保護(hù)海洋生物多樣性。

1.2?歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令的實(shí)施問題

由于MSFD的實(shí)施是由各國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)的，而不是作為一個(gè)區(qū)域或歐盟的統(tǒng)一方法，大量的私營(yíng)部門作為利益相關(guān)方游說政府，并且模糊的科學(xué)證據(jù)和關(guān)于歐盟海洋生物多樣性的公共知識(shí)不足，使得制定指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)變得困難。成員國(guó)對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的不同解讀方式，導(dǎo)致他們?cè)诒Ｗo(hù)海洋環(huán)境上有著不同的野心，并且是混亂和缺乏可比性評(píng)估的，沒有足夠多的共同或相近的目標(biāo)。這些差異在海洋區(qū)域之間增加，使協(xié)調(diào)行動(dòng)和分析變得困難。并且“成員國(guó)制定的計(jì)劃應(yīng)由歐盟根據(jù)現(xiàn)有金融工具共同資助”（MSFD第22條），然而事實(shí)上，成員國(guó)必須依靠其預(yù)算來執(zhí)行MSFD。在整個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)壓力的背景下，是否會(huì)為MSFD的實(shí)施提供一個(gè)充滿希望的未來還有待觀察。

雖然實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的可持續(xù)治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性是毋庸置疑的，但是歐盟成員國(guó)是否存在有效的手段來執(zhí)行MSFD仍是一個(gè)問題。就已經(jīng)實(shí)施的一些成員國(guó)來看，可以使用環(huán)境管理工具，并通過滿足MSFD要求所需的具體行動(dòng)來闡明和補(bǔ)充這些工具。這些工具似乎足以滿足MSFD的大部分要求，只需要輔以一些具體行動(dòng)。然而，這似乎與現(xiàn)實(shí)存在一些差距。

2?共同漁業(yè)政策

2.1?共同漁業(yè)政策的背景

共同漁業(yè)政策（Common?Fisheries?Policy，以下簡(jiǎn)稱CFP）最初是在《羅馬條約》中制定的，起初與共同農(nóng)業(yè)政策聯(lián)系在一起。隨著時(shí)間的推移，它逐漸變得更加獨(dú)立。2002年修訂的CFP的主要目標(biāo)是確?？沙掷m(xù)漁業(yè)發(fā)展，保障漁民的收入和工作的穩(wěn)定?！独锼贡緱l約》中對(duì)CFP進(jìn)行了幾項(xiàng)修改。2013年，歐盟理事會(huì)和議會(huì)就漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖活動(dòng)的長(zhǎng)期環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)性達(dá)成了一項(xiàng)新的CFP協(xié)議。其核心內(nèi)容是漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和利用，即成員國(guó)漁民在12～200?nm的歐盟水域可進(jìn)行平等捕撈，但需要持有捕撈配額。

CFP的目的是保護(hù)漁業(yè)資源，避免歐盟水域內(nèi)無魚可捕的現(xiàn)象發(fā)生。該政策主要內(nèi)容可歸結(jié)為?4?個(gè)方面，即養(yǎng)護(hù)政策、結(jié)構(gòu)政策、管制政策和共同市場(chǎng)組織。不過由于其制定與實(shí)施過程悠久，而現(xiàn)實(shí)情況是一直處于變化之中的，因此對(duì)于其內(nèi)容的研究、批判、更改、發(fā)展，一直在進(jìn)行。

2.2?共同漁業(yè)政策的實(shí)施問題

隨著CFP在幾十年間的實(shí)踐，這項(xiàng)政策在一些方面面臨著嚴(yán)峻的實(shí)際挑戰(zhàn)。CFP的改革正把注意力集中在遠(yuǎn)洋捕魚活動(dòng)上，包括與發(fā)展中沿海國(guó)家簽署的協(xié)定。有學(xué)者對(duì)歐盟與馬達(dá)加斯加的漁業(yè)協(xié)定進(jìn)行了審查。結(jié)果表明，自1986年以來，歐盟配額增加了30%，而歐盟支付的費(fèi)用減少了20%。然而，馬達(dá)加斯加從這些協(xié)議中獲得的國(guó)庫收入減少了90%。這表明，歐盟與馬達(dá)加斯加的協(xié)定直接違背了CFP提出的目標(biāo)，該目標(biāo)指出，協(xié)定的利益應(yīng)針對(duì)發(fā)展中國(guó)家，而不是歐盟的私營(yíng)實(shí)體。這提出了CFP改革必須解決的深刻的倫理問題。提出了一個(gè)新的框架，優(yōu)先考慮漁業(yè)可持續(xù)性和公平的利益分享，其中設(shè)定合理的配額，費(fèi)用與漁獲物的上岸價(jià)值掛鉤，協(xié)議的所有費(fèi)用由受益行業(yè)直接承擔(dān)。歐盟的發(fā)展援助應(yīng)與這些協(xié)定脫鉤，并應(yīng)側(cè)重于加強(qiáng)東道國(guó)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)行能力。這一新框架將增加馬達(dá)加斯加的利益，同時(shí)降低歐盟納稅人的成本。

目前，CFP面臨的問題主要有其自身面對(duì)漁業(yè)資源，這種流動(dòng)性的變化較大的資源時(shí)的制度滯后性，以及在對(duì)于國(guó)外發(fā)展中國(guó)家的所謂合作漁業(yè)資源開發(fā)中所表現(xiàn)出的兩面性。多年來，歐盟對(duì)外漁業(yè)政策的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是確保歐盟船隊(duì)有更多機(jī)會(huì)在歐盟水域以外捕魚。在這方面，歐盟經(jīng)常被指責(zé)采取不負(fù)責(zé)任的捕撈做法，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)置于可持續(xù)性之上。隨著時(shí)間的推移，歐盟在這方面的記錄可以說有所改善。CFP的連續(xù)改革和綜合海洋政策的出現(xiàn)——該政策尋求在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)更好的平衡——導(dǎo)致歐盟水域內(nèi)魚類資源狀況的改善。但是，歐盟在推行其對(duì)外漁業(yè)政策方面仍然面臨挑戰(zhàn)。在某種程度上，這些挑戰(zhàn)只是反映了由于漁業(yè)科學(xué)的不確定性和各種漁業(yè)實(shí)體相互沖突的需求，在漁業(yè)問題上實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作的困難。隨著氣候變化對(duì)海洋的影響，這種沖突只會(huì)增加。同時(shí)，歐盟作為國(guó)際行為者的性質(zhì)帶來了獨(dú)特的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)來自歐盟機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜的權(quán)力分配和限制歐盟作為國(guó)際行為者行動(dòng)自由的規(guī)則。

3?中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境及政策現(xiàn)狀

中國(guó)擁有18000多公里的大陸岸線，按照1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度，中國(guó)可擁有約300萬平方公里的管轄海域；沿海島嶼6500多個(gè)；4億多人生活在沿海地區(qū)；沿海地區(qū)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)總產(chǎn)值的60%左右。作為一個(gè)發(fā)展中的沿海國(guó)家，中國(guó)一直高度重視海洋的開發(fā)和保護(hù)。努力強(qiáng)化海洋綜合管理、完善海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、促進(jìn)沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與海岸帶和海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展是政府的重要任務(wù)。近幾年，雖然我國(guó)海洋環(huán)境惡化的傾向得到了一定程度的控制，但局部海域生態(tài)環(huán)境仍未得到有效改善。海洋需要承受各種陸地污染，例如廢棄物填埋、農(nóng)業(yè)和工業(yè)污染等。加上海岸帶過度開發(fā)、漁業(yè)過度捕撈、全球氣候變化所帶來的海洋環(huán)境變化，海洋生態(tài)系統(tǒng)變得更加脆弱。因此，海洋環(huán)境保護(hù)任務(wù)十分艱巨。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者從中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境與政策現(xiàn)狀；具體實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)；機(jī)遇與挑戰(zhàn)等方面，有著一系列的研究。關(guān)道明等回顧了我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體系從無到有、從薄弱到壯大的發(fā)展歷程，系統(tǒng)梳理了當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從工作定位、體制機(jī)制建設(shè)、政策導(dǎo)向和工作格局轉(zhuǎn)變等方面提出了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展的建議。表示在未來，我們需進(jìn)一步明確海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基本定位；加快健全完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和制度體系；強(qiáng)化從嚴(yán)從緊的政策導(dǎo)向；陳克亮等通過系統(tǒng)梳理并分析了近年來國(guó)家和沿海地方在制訂和實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)政策的現(xiàn)狀和實(shí)施概況，從管理政策、技術(shù)政策和經(jīng)濟(jì)政策三個(gè)方面進(jìn)行研究分析認(rèn)為：?目前海洋生態(tài)修復(fù)的政策大多分散在岸線保護(hù)、濱海濕地保護(hù)、圍填海管控修復(fù)的單項(xiàng)法律法規(guī)、政策文件、相關(guān)規(guī)劃或標(biāo)準(zhǔn)中，國(guó)家和地方層面對(duì)于系統(tǒng)開展海洋生態(tài)修復(fù)工程尚缺少針對(duì)性和系統(tǒng)性的法律法規(guī)、整體規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)體系、資金保障等政策上的頂層設(shè)計(jì);?從管理需求、技術(shù)支撐和經(jīng)濟(jì)保障的角度，在國(guó)家層面提出完善海洋生態(tài)修復(fù)立法，編制全國(guó)海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，建立海洋生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估方法，拓展多元化資金籌措，加強(qiáng)廣泛的社會(huì)參與等方面的建議，系統(tǒng)性地建立海洋生態(tài)修復(fù)相關(guān)制度和政策，為保障海洋生態(tài)修復(fù)工作的順利實(shí)施和可持續(xù)性提供參考。

在法律與政策層面，從作為海洋環(huán)境保護(hù)中央立法的《憲法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等，例如《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》的行政法規(guī)，再到數(shù)量眾多的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件及地方規(guī)范性文件等，可見從1982年我國(guó)通過了第一部真正意義上專門的海洋環(huán)境保護(hù)法律《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》以來這近四十年的時(shí)間里，我國(guó)關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的法律與政策一直在不斷完善中，為我國(guó)海洋治理提供了具有充分指導(dǎo)性的上層建筑。

4?歐盟政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政策完善的啟示

通過前文對(duì)歐盟海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)核心政策的分析，我們可以看出：即便是歐盟這樣先進(jìn)的海洋大國(guó)，在政策的制定預(yù)期與實(shí)際執(zhí)行效果之間，仍然存在著一系列的問題與挑戰(zhàn)。因此，我們應(yīng)在立足自身實(shí)際國(guó)情的情況下，不但要吸取歐盟先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同樣要總結(jié)其問題，并在自身進(jìn)行政策完善時(shí)予以考慮。在此，對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策完善，提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1?完善相關(guān)法律體系及加強(qiáng)執(zhí)法力量的建設(shè)

在影響海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的諸多要素中，法治是基礎(chǔ)性及關(guān)鍵性要素。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)我國(guó)的海洋保護(hù)活動(dòng)有著指導(dǎo)性的作用，是一部根本大法。從1982年頒布以來歷經(jīng)數(shù)次修訂。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代背景所帶來的層出不窮的新問題、新情況、新考驗(yàn)的條件下，要不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)這部核心法律進(jìn)行完善。同時(shí)，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法力量的建設(shè)。例如加強(qiáng)漁業(yè)漁政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)投入、加大相關(guān)人才培養(yǎng)力度，從而不斷提升一線海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)力量的治理能力與水平。

4.2?積極開展國(guó)際合作走向國(guó)際舞臺(tái)

我國(guó)同歐盟在海洋領(lǐng)域一直保持著良好的合作關(guān)系，歐盟也表示希望在海洋保護(hù)與政策制定、防災(zāi)減災(zāi)等多領(lǐng)域、全方位的同我國(guó)開展有建設(shè)性的合作。當(dāng)下，伴隨著中歐藍(lán)色伙伴關(guān)系等一系列協(xié)定與合作平臺(tái)的構(gòu)建，我們要進(jìn)一步加深國(guó)際合作，同時(shí)讓國(guó)際社會(huì)更加了解我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的努力與成效，走向國(guó)際舞臺(tái)。

4.3?調(diào)動(dòng)民眾與相關(guān)行業(yè)主體的參與性

在歐盟整個(gè)海洋政策制定中都貫穿著民眾參與制度。在政策研究中讓廣大民眾以及相關(guān)行業(yè)的利益相關(guān)者參與進(jìn)來，不僅能更加了解實(shí)際情況與現(xiàn)實(shí)需求，也能夠?qū)嫦嚓P(guān)方進(jìn)行更恰當(dāng)?shù)钠胶猓惨虼?，我?guó)可考慮在政策的制定過程中，擴(kuò)寬基層民眾的參與渠道，不斷加大日常中關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策宣傳、教育科普力度，并將相關(guān)行業(yè)主體的想法進(jìn)行均衡考量，使得政策可以覆蓋的受眾群體更加廣泛。

4.4?提高科研投入并遵循科學(xué)依據(jù)

2021年，歐洲議會(huì)壓倒性贊同歐盟在2021-2027長(zhǎng)期預(yù)算框架下長(zhǎng)期預(yù)算框架下建立歐洲海洋、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖基金（EMFAF），總預(yù)算為61億歐元，以促進(jìn)歐盟海洋生態(tài)環(huán)境治理等方面的發(fā)展。同樣地，我國(guó)也應(yīng)考慮在官方政策制定上面，不斷提高海洋生態(tài)環(huán)境檢測(cè)、保護(hù)技術(shù)等方面的科研投入，從而得出更加可靠的數(shù)據(jù)，從而對(duì)政策的完善提供更為科學(xué)的參考。

4.5?堅(jiān)持從自身實(shí)際國(guó)情出發(fā)

在黨的二十大報(bào)告中明確指出，我國(guó)要“樹立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系”。作為“藍(lán)色糧倉”的海洋在這其中擔(dān)負(fù)著重要作用。因此，我們既要堅(jiān)持海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)不松懈，同時(shí)也要用發(fā)展的眼光去看待問題，從符合我國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策的制定，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)的保護(hù)、發(fā)展、利用相統(tǒng)一。

5?結(jié)論

在2021年最新出臺(tái)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》文件中，設(shè)立了“積極拓展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間”的一個(gè)獨(dú)立章節(jié)，并明確要求“打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境”。由此可見，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)將發(fā)展到一個(gè)全新的高度，相關(guān)政策也將從多角度不斷地得到完善。在未來的發(fā)展進(jìn)程中，我們應(yīng)多角度、多方位的考慮問題、分析問題。在總結(jié)階段性成果的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，更加精確地制定與實(shí)施符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的、科學(xué)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，推進(jìn)國(guó)家海洋治理取得更好的成效。

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